2.1. Формирование и институционализация государственной миграционной политики России

Государственная миграционная политика Российской Федерации в постсоветский период формировалось поэтапно, а её приоритетные направления трансформировались. Именно поэтому, полагаем необходимым проанализировать основные характеристики этих изменений сквозь призму процессуальных и институциональных преобразований.

С определенной долей условности, можно выделить восемь этапов формирования и реализации государственной миграционной политики Российской Федерации:

Первый этап: 1991–1994 гг. – основное внимание сконцентрировано на проблемах вынужденной миграции, создании систем управления миграционными процессами, разработки и принятия ряда нормативных правовых актов и миграционных программ, а также установления связей по вопросам международного сотрудничества в сфере миграции.

В это же время, также сложной проблемой для России было осуществить свободное передвижение граждан и выбор места жительства. В СССР с 1925 года существовал порядок прописки, которого не было в других странах. В исключительных случаях такие ограничения могли устанавливаться только законом.

Необходимо отметить, что в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14.06.1992 № 626 «О Федеральной миграционной службе России»[87] была образована ФМС России, на которую, в этот период была возложена задача осуществления государственной политики в области миграции населения и координации деятельности всех органов управления по этому направлению в России. Таким образом, уже в девяностые годы назрела необходимость объединения паспортно-визовой службы МВД России и ФМС России. К сожалению, несмотря на принятое в 1992 году распоряжение Правительства РФ об объединении ФМС России и ПВС МВД России, этот процесс затянулся надолго, и только в соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 09.03.2004 года № 314 из МВД России в ФМС России были переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере паспортно-визовой работы.

Второй этап: 1994–2000 гг. – совершенствование и увеличение задач миграционной политики, институционального, программного и финансового обеспечения, а также деятельности всех органов миграционной службы, реализация Федеральной миграционной программы, существенное расширение международного сотрудничества.

Введение Указом Президента РФ от 13 марта 1997 года № 232 в действие паспорта гражданина Российской Федерации.

Третий этап: 2000–2002 гг. – упразднение ФМС России, создание и ликвидация Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации. Передача миграционных функций в МВД России – в центральном аппарате новое подразделение ФМС МВД России, подразделения по делам миграции в министерствах, главных управлениях, управлениях внутренних дел субъектов Российской Федерации. Период реорганизаций и стагнации, поиск приоритетов в формировании и реализации миграционной политики.

Четвертый этап: 2002–2006 гг. – формирование миграционной политики и институционального обеспечения в структуре «силового ведомства», смещение акцентов в сторону «жесткого» регулирования миграционных потоков, особенно в сфере трудовой и вынужденной миграции, усиление контроля над миграционными процессами.

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная миграционная служба стала федеральным органом исполнительной власти подведомственной Министерству внутренних дел Российской Федерации. Из МВД России ей были переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции. Однако, вопросы разработки государственной миграционной политики и законодательства в сфере миграции населения, а также координации по этим вопросам вошли полностью в компетенцию МВД России.

Передача правоприменительных функций, функций по контролю и надзору и функций по оказанию государственных услуг в сфере миграции населения из МВД России ФМС России.

Пятый этап: 2006–2009 гг. – пересмотр приоритетов, выделение трудовой миграции и миграционного учета в качестве приоритетных направлений миграционной политики, курс на расширение возможностей для легальной иммиграции и регулирование миграционных процессов с учетом мирового финансового кризиса и социально-экономического развития России.

Шестой этап: 2010–2011 г. поиск оптимальных моделей селективного восполнения трудовых ресурсов, цивилизованного взаимодействия с иноэтничными мигрантами на всех этапах миграционного процесса[88].

Седьмой этап: 2012 г. по апрель 2016 г. – принятие и утверждение Президентом Российской Федерации В.В. Путиным Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года, а также утверждение Правительством Российской Федерации плана мероприятий по её реализации в 2012–2015 годах (первый этап).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная миграционная служба стала федеральным ведомством, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, а Указом Президента РФ от 15 января 2013 г. № 30 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы» было установлено, что ФМС России возглавляет руководитель в ранге федерального министра.

Восьмой этап: Указом Президента Российской Федерации от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» Федеральная миграционная служба упразднена, а её функции и полномочия переданы Министерству внутренних дел Российской Федерации, в составе центрального аппараты которого образовано Главное управление по вопросам миграции (ГУВМ МВД России), а в субъектах Российской Федерации— подразделения (управления, отделы) по вопросам миграции территориального органа МВД России.

Следуя логике данного исследования, проанализируем сквозь призму политологии процесс поэтапного формирования миграционной политики в постсоветский период.

Особенности формирования и реализации миграционной политики на первом этапе заключаются в том, что основное внимание сконцентрировано на проблемах вынужденной миграции. Первую волну мигрантов на рубеже 80–90-х годов прошлого столетия составляли беженцы из зон вооруженных конфликтов в Закавказье (Азербайджан, Грузия) и Средней Азии (Таджикистан, Узбекистан). Это были русские, армяне, турки-месхетинцы, южные осетины и др. В первой половине 1990-х годов произошел массовый исход русских – вынужденных переселенцев из стран Средней Азии, Казахстана, Закавказья, Украины и из стран Балтии. Пользуясь прозрачностью границ, неконтролируемо прибывали беженцы из дальнего зарубежья (Афганистана, стран Азии и Африки).

Учитывая существенный рост вынужденной миграции, в декабре 1990 г., Правительство России приняло решение создать в составе Министерства труда РСФСР Республиканское объединение по делам беженцев и вынужденных переселенцев, назначив Председателем объединения заместителя Министра труда РСФСР Рощина Ю.В. В январе 1992 г. был создан Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 г. на базе Комитета по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения Российской Федерации[89] была образована Федеральная миграционная служба России (ФМС России), её первым Руководителем, назначенным этим же Указом, стала Регент Т.М., первым заместителем руководителя – Рощин Ю.В., заместителями руководителя – Воронина Н.А. и Сергеев Б.А.

Во второй половине 1992 г. из Министерства труда и занятости Российской Федерации в Федеральную миграционную службу России передается Управление по делам трудящихся – мигрантов, а также в структуре ФМС России создаются: Управление внешней миграции и Управление иммиграционного контроля. Постановлением Правительства Российской Федерации заместителем руководителя ФМС России, курирующим эти направления, был назначен один из авторов этого учебника. Служба приступила к разработке предложений по формированию, совершенно новой для России – миграционной политики, её организационно-структурному обеспечению, непосредственной работе с мигрантами, сконцентрировав основные усилия на решении проблем вынужденной миграции и предоставления убежища.

В этот период на Федеральную миграционную службу России была возложена задача осуществления государственной политики в области миграции населения и координации деятельности всех органов управления по этому направлению в России. Постановлением Правительства Российской Федерации в качестве основных задач миграционной службы были определены:

– подготовка предложений по проведению государственной миграционной политики и ее реализация,

– разработка мер по регулированию миграционных процессов,

– обеспечение контроля над миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране,

– подготовка миграционных программ и проектов нормативных правовых актов, направленных на регулирование миграции[90].

Задачи, возложенные в этот период на Федеральную миграционную службу России, можно разделить на четыре группы:

Данный текст является ознакомительным фрагментом.