1.3. Миграционная политика и управление миграционными процессами: соотношение понятий

В отечественной литературе понятие «миграционная политика» у разных исследователей приобретает различную окраску в зависимости от понимания ими термина «политика».

Рассмотрим вначале научные подходы к определению «политика»[43]. Любая политика – это выбор определенных решений и способов их осуществления в конкретной сфере жизнедеятельности общества. Это инструмент воздействия на различные социальные процессы, в число которых входит и миграция населения. Государство может формировать и реализовывать внутреннюю и внешнюю политику.

Следует отметить, что определения политики в соответствии с общими исследовательскими подходами, а именно: социологическим, субстанциальным и системным могут быть подразделены на группы, имеющие внутренние дифференции. Исследователи выделяют три группы определений политики: социологические, субстанциальные и научно сконструированные, связанные со специфической интерпретацией политики»[44].

Например, социологические определения политики, характеризуют ее через такие общественные явления, как: экономика, социальные группы, право, мораль, культуру, религию, а надстройка над экономическим базисом характеризуют экономические определения политики.

Достаточно широко в истории политической мысли, представлены правовые концепции политики, которые считают государство производным от права, и прежде всего публичного права, законов и функционировании страны.

Например, контрактивистские «общественного договора» теории (Спиноза, Гоббс, Локк, Руссо, Кант) состоят в понимание политики в охране фундаментальных прав человека от рождения, к которым относятся: права на жизнь, свободу, безопасность, собственность и т. д.

Правовая трактовка политики проявляется в концепциях естественного права и направлена на достижение общего блага. Аристотель, считавший политику высшей формой жизнедеятельности человека писал: «Справедливость, – имеет место только в политической жизни, потому что весь строй политического общежития держится на праве»[45]. Нормативная политика имеют сильные и слабые стороны, которые выражаются как в гуманистических идеалах, так и в различном понимания политики в реальности. Несмотря на отмеченные недостатки, нормативный подход, выражается в желании общества гуманизировать политику. Поэтому нормативные дефиниции политики, входят в группу социологических трактовок.

Субстанциальные определения – вторая наиболее распространенная группа дефиниций политики, которая раскрывает основы политики. Политика, писал М. Вебер, это «стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти, будь то между государствами, будь то внутри государства между группами людей, которые оно в себе заключает»[46].

«Властные» определения политики уточняются институциональными дефинициями, которые характеризуют политику через организации, институты, и прежде всего через важнейший институт – государство.

Антропологические определения политики отражают ее более глубокий источник, как например, политика на основе права – это форма цивилизованного общения, способ коллективной деятельности. Обоснование антропологического понимания политики дал Аристотель, который считал, что человек – существо политическое, поскольку он – существо коллективное, поэтому по сравнению с семьей, высшей формой такого общения и выступает политика[47]. Антропологические трактовки политики дополняются конфликтно-консенсусными дефинициями. Так, известный французский политолог Морис Дюверже считает «Политическая теория колеблется между двумя драматическими противостоящими интерпретациями политики. В соответствии с одной политика является конфликтом, борьбой, в которой те, кто обладает властью, обеспечивают себе контроль над обществом и получение благ. В соответствии с другой точкой зрения политика представляет попытку осуществить правление порядка и справедливости и означает обеспечение интеграции всех граждан в сообщество»[48].

В основе политики, определяющую ее динамику лежат противоречия, которые являются деятельностью по принудительному и добровольному устранению конфликтов. Необходимо отметить значительную роль консенсуса. Как отмечает известный американский политолог С.Ф. Хантингтон, при полном отсутствии социальных конфликтов нет политики, а при полном отсутствии социального консенсуса, общественной гармонии невозможны политические институты[49].

Процессуальный характер политики – процесс подготовки, принятия и реализации решений, обязательных для всего общества. Деятельностная интерпретация политики применяется, например, в теории политических решений, а также используется в телеологических трактовках политики. В телеологических дефинициях политики можно выделить два момента: 1) коллективная природа деятельности; 2) сознательный, целенаправленный характер. Телеологические определения политики применяются при системном анализе. Детальное обоснование системной интерпретации политики и её развитие представлено в работах американских политологов Д. Истона и Г. Алмонда.

При формировании политики, в т. ч. и миграционной необходимо учитывать законы политического развития, сформулированные ученым А.А. Борисенковым[50], а именно: законы политической деятельности и политической власти, политических отношений и политической системы, политического конфликта и политического кризиса. Как считает проф. А.А. Борисенков, политическое развитие начинается и происходит на основе осуществления: политической власти; политической деятельности; политических отношений; политической системы; политического конфликта; политического кризиса.

В Учебнике «Политология» под редакцией доктора политических наук, профессора В.И. Буренко[51] политология рассматривается как наука и учебная дисциплина. Авторы считают, что объектом политологии бесспорно выступает политическая власть. Закономерности, тенденции, особенности ее формирования и функционирования составляют предмет политической науки. Однако в рамках этого общепризнанного положения предмет политической науки понимается по-разному. По их мнению, необходимо также обратить внимание и на специфику понятия «политическая теория», которая выступает в качестве рефлексии и методологии политической науки.

Авторы учебника отмечают, что термин «политика», как и большинство других терминов социального и политического дискурса, используется для выражения нескольких понятий. Во-первых, под «политикой» понимается одна из сфер общественной жизни (наряду с экономической, духовной, социальной, семейной и др.), связанная с деятельностью государства, управлением общественными делами и использованием публичной власти. В этом контексте политика представляет всю совокупность определенных видов деятельности, отношений и событий, к которым применимо прилагательное «политический». Во-вторых, термин применяется для обозначения стратегии, политического курса, определенной линии деятельности.

В этом значении он употребляется в словосочетаниях типа «политика Путина», «экономическая политика», «политика кнута и пряника» и т. п., в том числе и применительно к ситуациям, не связанным напрямую с деятельностью государственных и иных публичных институтов и организаций («политика руководства авиакомпании», «политика жены в отношении мужа»). В-третьих, термин используется в тех случаях, когда говорящий стремится подчеркнуть хитрость, осторожность, осмотрительность какого-то субъекта или использование им манипуляции, обмана и других приемов подобного рода и способов деятельности ради достижения каких-либо выгод.

Таким образом, по мнению авторов этого учебника «политика как сфера общественной жизни возникает в ходе взаимодействия и столкновения различных стратегий, действий и устремлений политических субъектов; она является тем пространством, на котором действуют многочисленные группы, организации и отдельные индивиды, стремящиеся с помощью власти и влияния на деятельность государства обеспечить благоприятные условия для своего существования и реализовать свои интересы»[52].

Рассмотренные определения политики отражают важнейшие из них, однако не исчерпывают всех определений. Обобщая различные дефиниции, можно определить политику как деятельность социальных групп и индивидов по артикуляции (осознанию и представлению) своих противоречивых коллективных интересов, выработке обязательных для всего общества решений, осуществляемых с помощью государственной власти[53].

Миграционная политика. Что касается миграционной политики, то её проблемное поле уходит корнями в многозначность и противоречивость, как политической, так и миграционной сфер. Противоречия отчетливо проявляются также и в различии определений миграционной политики. В современном мире различные государства существенно отличаются в определении своей главное цели при формировании миграционной политики, часть стран своей главной целью ставят упрочение своего внешнеполитического положения и участие в международных обменах. Другие страны – совершенствование внутриполитических отношений и институтов; экономическое развитие принимающей страны; совершенствование кадрового потенциала конкретных производств, науки, культуры и т. д. На основании этих целей миграционная политика и используемые странами мира, термины для её характеристики могут существенно различаться.

В самом общем виде суть государственной миграционной политики заключается в формировании стратегии – основных направлений деятельности в этой сфере, в соответствии с которой соответствующие институты осуществляют управление миграционными процессами с целью содействия социально-экономическому развитию государства и демографической составляющей, а также предотвращении тех явлений, которые считаются нежелательными с точки зрения интересов государства.

При этом миграционная политика может рассматриваться, как в широком, так и узком смыслах.

В широком смысле миграционная политика это, по мнению многих ученых, – часть социальной политики государства, затрагивающая вопросы демографической политики, сферы труда и занятости, обеспечения и защиты прав человека и гражданина, а также:

– является одним из направлений государственной политики и определяется характером государственного устройства, целями, которые преследуются государством;

– представляет собой государственную доктрину или концепцию регулирования миграционных процессов;

– неразрывно связана с проводимой экономической, социальной, демографической, национальной и культурной политиками;

– разделяется на реальную и декларируемую, при этом декларируемая политика провозглашает своей целью защиту интересов мигрантов, а реальная – выражает интересы принимающего государства и правящих элит.

В узком смысле миграционная политика понимается, как государственное воздействие на регулирование миграционных процессов и направлена на то, чтобы изменить численность, состав, направление движения и расселение мигрантов, повлиять на их интеграцию, характеристики, тесно связанные с демографической проблематикой.

По мнению известного исследователя проблем миграции проф. Л.Л. Рыбаковского, «Миграционная политика – это система общепринятых на уровне властных структур идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также другие общественные институты, соблюдая определенные принципы, предполагают достижение поставленных целей»[54]. Полагаем, что данное определение в большей степени относится к понятию внутренней миграции.

Наряду с внутренней политикой любое государство для защиты своих национальных интересов проводит определенную (успешную или безуспешную) внешнюю политику, представляющую собой деятельность государства и других политических институтов общества по осуществлению своих интересов и потребностей на международной арене[55].

Внешняя политика являет собой продолжение внутренней политики, ее распространение на отношения с другими государствами. Как и внутренняя политика, она теснейшим образом связана с господствующим экономическим укладом, общественным и государственным строем общества и выражает их на мировой арене. Главная ее цель – обеспечение благоприятных международных условий для реализации интересов того или иного государства, обеспечения национальной безопасности и благополучия народа, предотвращение новой войны[56]. Формирование государственной миграционной политики в отношении международной миграции населения имеет ряд специфических особенностей. По сравнению с внутренней она является более жесткой и более регламентированной.

По мнению проф. И.В. Ивахнюк в настоящее время существует три типа миграционной политики государств, участвующих в международных (межгосударственных) миграционных трудовых процессах:

1) стран, принимающих мигрантов,

2) стран, отдающих мигрантов,

и

3) стран смешанного типа[57].

Представляется целесообразным расширить эту типологию, выделив такие группы стран, как:

– государства, принимающие иностранцев, то есть те, миграционная политика которых делает ставку на массовый или дифференцированный, по определенным категориям, приток иностранцев (например, США, Канаду, Новую Зеландию, некоторые страны Латинской Америки);

– государства – доноры, т. е. те, страны, миграционная политика которых не препятствует или даже поощряет выезд за рубеж собственных (Филиппины, Турция, Китай, Индия, Польша, Ливия);

– государства, миграционная политика которых допускает одновременный прием иностранцев и выезд собственных граждан (Германия, Испания, Россия);

– государства, миграционная политика которых направлена на запрет миграции (Куба);

– государства вне миграции, т. е. те, где не устанавливаются ограничения на переселения людей, однако, собственные граждане не покидают родину, а иностранцы не находят ее привлекательной (ряд африканских стран).

Среди зарубежных специалистов утвердилась точка зрения, что миграционная политика – эта та или иная система мер. Например, экспертный совет государств ЕС, считает, что регулирование прибытия беженцев и иммигрантов может осуществляться методом введения унифицированных въездных документов для всех стран сообщества.

В настоящее время миграционная политика рассматривается многими учеными и политиками в узком формате. Учитывая многогранность миграционной сферы, считаем, что она должна формироваться и реализовываться более широко. В этой связи представляется более полным определение, предложенное известным политологом профессором Л.А. Кононовым «Миграционная политика – это деятельность международных организаций, государственных органов, политических партий, органов муниципальной власти, общественных движений и организаций и их лидеров и др. по регулированию миграционных процессов и отношений, а также по миграционному обеспечению государственных, муниципальных и предпринимательских проектов и программ посредством использования политической власти или осуществления влияния на власть в интересах реализации наиболее значимых общественных потребностей»[58]. При этом, известный исследователь проф. Н.А. Омельченко подчеркивает «… нельзя отрицать того очевидного факта, что в России на протяжении всей истории единственно социально значимым субъектом политической системы была государственная власть»[59].

В учебно-методическом пособии «Основы миграционной политики», под общей редакцией И.Н. Барцица, В.К. Егорова, К.О. Ромодановского, М.Л. Тюркина миграционная политика рассматривается как «комплекс мер, принимаемых в государстве и обществе для регулирования переселений, адаптации и интеграции переселенцев в интересах этого государства и общества»[60]. На наш взгляд, серьезным упущением этого подхода является отсутствие четкой позиции государства в отношении регулирования миграционных потоков из страны.

С точки зрения Е. Волосенковой, П. Кабаченко, Е. Тарасовой в существующих определениях миграционной политики важно выделять такие наиболее значимые аспекты как:

– миграционная политика – продукт политической системы;

– миграционная политика – прерогатива не только государства, но и общественных институтов;

– различные общественные институты – партии, церковь, общественные организации – могут иметь различные точки зрения на цели и средства миграционной политики;

– миграционная политика – это процесс согласования интересов государства в области регулирования миграций на федеральном и региональном уровнях с интересами мигрантов, местного сообщества, политических и экономических элит;

– миграционная политика – это процесс взаимодействия между государствами, при котором происходит передача юрисдикции, так как мигранты прекращая быть членами одного общества, становятся членами другого[61].

Как видим, миграционная политика является важнейшей частью внутренней и внешней политики государства. От проводимой государством миграционной политики зависит, станет ли миграция позитивным и стабилизирующим фактором или, напротив, будет фактором обострения социально-экономических проблем общества.

Как справедливо считает д. соц.н. В.И. Мукомель, миграционная политика, как и любая иная, «зиждется на четырех столпах: законодательстве, организационном (институциональном) ее сопровождении, инструментах реализации и финансировании»[62]. Разделяя мнение В.И. Мукомеля, полагаем возможным дополнить это положение еще двумя определениями: 1) наличием политической воли и 2) согласованностью вышеперечисленных компонентов.

К сожалению, сегодня большинством ученых и политиков миграционная политика рассматривается в формате регулирования миграционных процессов. Кроме того, нередко используемые ими определения миграционной политики имеют излишне узкий характер и не раскрывают в полной мере ее сути. Авторы согласен с мнением проф. Л.А. Кононова, «что миграционная политика должна формироваться и реализовываться в более широком формате, а именно в трех секторах:

1) регулирования миграционных процессов;

2) регулировании миграционных отношений («мигрант- государство», «мигрант-муниципальная власть», мигрант-бизнес-структуры», мигрант-принимающее общество», мигрант-работодатель» и др.);

3) миграционного обеспечения государственных, муниципальных и предпринимательских проектов и программ»[63].

Учитывая, что вопрос о характере, содержании и эффективности стратегий государственной миграционной политики еще далеко не решен, следует обратить внимание на весь спектр предлагаемых трактовок, подходов к пониманию, направленности и методам её реализации. Полагаем целесообразным расширить определение «миграционная политика», изложив его в следующей редакции: «Миграционная политика – комплекс организационных, институциональных, нормативных, правовых, финансовых, идеологических и иных мер, осуществляемых международными органами и организациями, государственными и муниципальными органами власти, политическими партиями, общественными организациями и движениями, средствами массовой информации и их представителями по формированию и реализации основных направлений управления миграционными процессами посредством использования власти, в т. ч. политической, либо осуществления влияния на власть в интересах реализации значимых государственных и общественных потребностей, обеспечения и защиты прав человека и гражданина»[64].

Проведенный анализ позволяет заключить, что, несмотря на наличие целого ряда научных дефиниций государственной миграционной политики, органы федеральной законодательной и исполнительной власти Российской Федерации в официальных документах не дают её четкого, научно-выверенного толкования. А ведь именно определение должно задавать вектор политической деятельности государства на перспективу, который в дальнейшем декомпозируется и уточняется по сферам, направлениям и механизмам.

Субъектами политики (акторами) выступают государственные и общественные институты и граждане, которые разрабатывают и осуществляют в отношении мигрантов внутренний и внешний политические курсы. К ним относятся центральные органы власти, органы власти в регионах, местные органы власти, ведающие соответствующим кругом вопросов.

Акторами миграционной политики являются глава государства, парламент, правительство, поскольку в их компетенции находится принятие нормативных, правовых актов в отношении мигрантов, судебные органы, так как к ним в случае возникновения споров апеллируют мигранты. Государственные служащие указанных ведомств осуществляют практическую часть работы по управлению миграционными процессами.

Однако, такое широкое общественное явление, миграция имеет также и воздействие на иные социальные институты и их представителей. В современном мире вопросы миграции – не только прерогатива государства, но и деятельность неправительственных организации, коммерческого сектора, общественных объединений. На основе аутсорсинга – передачи части функций и полномочий негосударственным организациям в сфере миграционной политики действует значительное количество субъектов, принимающих участие, например, в организации переселения, адаптации мигрантов, формулировании целей политики и отработке методов ее осуществления.

Объектами миграционной политики выступают мигранты и институты, принимающие мигрантов.

Миграционная политика в условиях глобализации может существенно различаться по направленности и содержанию. Л.А. Кононов предлагает следующую типологию миграционной политики[65]:

– по масштабам регулирования миграционных процессов и отношений, миграционная политика может быть – глобальной, региональной, межгосударственной, национальной, национально-региональной и муниципальной;

– по отношениям к политической власти:

а) субъекты миграционной политики, наделенные политический властью и в рамках имеющихся полномочий непосредственно осуществляющие миграционную политику (международные правительственные организации, государственные институты и органы, наделенные полномочиями осуществлять миграционную политику, политические партии, пришедшие к власти, органы муниципальной власти);

б) субъекты, не обладающие рычагами политической власти и не наделенные властными полномочиями, которые могут оказывать влияние на политическую власть (неправительственные организации, политические партии, не вошедшие во власть, общественные объединения и пр.).

Таким образом, по отношению к политической власти миграционная политика включает:

1) непосредственную миграционную политику: международных правительственных организаций и интеграционных объединений; государств; политических партий, формирующих структуры политической власти; органов муниципальной власти;

2) опосредованную миграционную политику политических партий, не вошедших во власть, неправительственных организаций, общественных объединений и др.

По типам – миграционную политику можно разделить на:

а) рефлекторную миграционную политику, как ответная реакция на изменение миграционной ситуации;

б) планируемую миграционную политику, основанную на анализе текущей обстановки и расчетах возможного развития событий;

в) превентивную миграционную политику, направленную на упреждение;

г) латентную миграционную политику, т. е. скрытую миграционную политику при отсутствии сформулированных целей и мер в сфере регулирования миграционных процессов;

д) несформированную миграционную политику, иначе говоря, отсутствие политики тоже политика.

По отношению к иммиграции и эмиграции можно рассматривать следующие виды миграционных политик:

1) к иммиграции: политику интеграции, предусматривающую «управление и контроль над миграционными потоками, создание селективных механизмов и деятельность по интеграции иммигрантов в общество пребывания, работу с иммигрантами и населением по формированию толерантных взглядов»[66]; политику мультикультурализма.

По мнению О.В. Щедриной[67] этот вид предусматривает возможность компактного проживания иммигрантов на территориях вселения с сохранением в их среде культурных норм, сложившихся в обществе исхода, при этом иммигранты взаимодействуют с местным населением и признают официальные нормы принимающего сообщества; политику ассимиляции, т. е. отказ от собственной культуры и ассимиляция с образом жизни большинства;

политику сегрегации – ограничения мест поселения, хозяйственных ниш для мигрантов, куда их допускают принимающие сообщества[68]; политику селекции – ужесточение режима отбора принимающей стороной; политику изоляции, когда принимающая сторона ограничивает поселения;

2) к эмиграции: превентивную политику, подразумевающую сотрудничество принимающей иммигрантов страны со страной их выбытия, международными и негосударственными организациями (задача этой политики заключается в воздействии на иммиграционный поток, еще до того как он достигнет границ страны выбытия):

– политику адмиссии, которая основывается на классификации различных иммиграционных категорий и селективных критериев, и с их помощью в дальнейшем осуществляется управление иммиграционным потоком через механизм адмиссии;

– политику контроля, направленную на создание эффективного управления иммиграционными процессами, особенно на границах;

– политику интеграции, ориентированную на создание эффективных социальных, культурных, политических и экономических условий для интеграции легальных иммигрантов уже обосновавшихся в стране въезда.

Следует отметить, что миграционная политика занимает самостоятельное место в сложной системе внутренней и внешней политики. В то же время миграционная политика связана с основными блоками государственной политики, зависит и влияет на них. Таким образом, миграционная политика является составной частью государственной внешней и внутренней политики России, и ее реализация должна стать одной из приоритетных задач государства.

Многообразие подходов к понятиям «политики» и «миграционного процесса» порождает различные точки зрения на видение миграционной политики. Нередко встречаются отождествления миграционной политики с управлением миграционными процессами[69]. А.У. Хомра считает эти понятия тождественными на том основании, что к термину «политика» привыкли демографы, а термин «управление» менее абстрактный и, притом, пришедший из других сфер науки[70]. Обстоятельный разбор суждений относительно взаимосвязи миграционной политики с социальной политикой дан В.А. Ионцевым. Интересна точка зрения О.В. Лармина, Б.С. Хорева, В.М. Моисеенко, полагающих, что миграционная политика тесно связана с национальной политикой, политикой в области оплаты труда[71]. Например, по мнению Б.С. Хорева, миграционная политика – это система условий, способов и мер управления миграционной подвижностью населения, близкие формулировки можно найти и в других отечественных авторов[72].

Государственное управление и миграционная политика. Чтобы сформировать собственное представление по этому вопросу, представляется целесообразным рассмотреть подробнее теоретические подходы к понятиям: «государственное управление» и «миграционная политика».

Как область исследований государственное управление появилась в нашей стране сравнительно недавно – в начале 90-х гг. ХХ века. Многие исследователи считают, что теоретические основы этой науки еще находятся в стадии формирования и имеют непосредственную зависимость от состояния и развития политических и социально-экономических отношений. Видимо поэтому, основное понятие – «государственное управление» не является достаточно устоявшимся, находится в дискуссионном поле и употребляется авторами в разных значениях[73].

В широком смысловом значении государственное управление рассматривается как целостная сфера деятельности государственной власти, всех её ветвей, органов, должностных лиц, т. е. как реализация государственной власти во всех её формах и методах. В рамках данного подхода проф. В.Г. Атаманчук объясняет государственное управление как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур) на общественную и частную жизнедеятельность людей в целях её упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу[74].

Аналогичное определение дает проф. Н.И. Глазунова, рассматривая государственное управление как целенаправленное организующее-регулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей[75].

Г.Л. Купряшин характеризует государственное управление как деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях[76].

О.М. Рой рассматривает государственное управление как процесс регулирования отношений внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти[77].

В узком, специальном значении термин «государственное управление» характеризует собственно управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, т. е. сферу деятельности исполнительной власти.

А.И. Радченко предлагает свое понимание государственного управления как деятельности исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти[78].

По убеждению Б.Н. Курашвили государственное управление это деятельность госаппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами[79].

В.М. Манохин сводит государственное управление к организующей, исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов[80].

И.А. Василенко характеризует государственное управление как систему принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата[81].

Анализируя вышеуказанные определения авторов можно сделать вывод, что государственная власть реализуется через управление.

В соответствии с демократическими принципами в России государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Таким образом, вполне логично в рамках государственного управления рассматривать деятельность всех институтов власти, а не только исполнительных органов.

По нашему представлению, государственное управление не следует ограничивать непосредственной реализацией законов и иных нормативных правовых актов исполнительными органами, так как функции законодательных и судебных органов также являются элементами системы государственного управления. На основе данного подхода авторы разделяют позицию исследователей Д.П. Зеркина и В.Г. Игнатова[82], рассматривающих государственное управление как сознательное воздействие всех государственных институтов на деятельность общества, его отдельные группы, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Субъект управления – государственные институты, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующие от имени общества на основе установленных правовых норм. В Российской Федерации головным институтом, ответственным за формирование и реализацию государственной миграционной политики является Федеральная миграционная служба (ФМС России), выполняющая свои основные функции во взаимодействии с другими органами государственной и исполнительной власти, судебными органами, а также с институтами гражданского общества.

Объект государственного управления – общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность. В данном случае объектом государственного управления является мигрирующее население как проживающее на территории Российской Федерации, так и за её пределами.

Управляющее воздействие государственных институтов— целенаправленное воздействие на состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие[83].

Кроме того, кроме понятия «государственное управление» применяется понятие «государственное регулирование». Согласно Толковому словарю русского языка, одно из значений термина «регулирование» – управлять, руководить.

Тем не менее, в научном языке понятия «регулирование» интерпретируется на внутренних механизмах функционирования соответствующей системы.

Понятие же «управление» обозначает в основном внешнее воздействие на систему, при котором сохраняется и стимулируется развития системы. Регулирование предполагает создание необходимых условий для внутренних закономерностей и механизмов системы.

Рассмотрение миграции, как одного из режимов, обеспечивающих современный порядок, ставит вопрос о том, кто и как осуществляет управление миграционными процессами, о роли миграционного менеджмента в общей системе политических и социально-экономических решений. В данном случае понятие миграционного менеджмента, отражает взаимоотношения субъектов, объектов миграционной политики, распределение власти и ресурсов между ее субъектами, включая функции стратегического и оперативного контроля.

Известный исследователь Е.В. Тюрюканова полагает, что миграционный менеджмент по своей сущности шире государственного регулирования миграционных процессов и что в какой-то степени аналогично классическому толкованию менеджмента как процесса управления и координации в целях обеспечения эффективной работы в экономической теории и социологии. Миграционный менеджмент давно выделился в самостоятельную активно глобализирующуюся область деятельности, с собственной инфраструктурой, разделением власти и ресурсов между различными субъектами. Миграционный менеджмент является модулем в системе глобального управления экономикой, так же как и миграционный режим является частью господствующего экономического порядка[84].

Государственное управление может включать следующие действия:

1) анализ ситуации;

2) определение целей;

3) разработка прогноза;

4) планирование необходимых мероприятий;

5) необходимая информация управляемого объекта;

6) принятие решения;

7) организация, координация и стимулирование деятельности;

8) контроль и оценка результатов управления.

Целевая направленность государственного управления предполагает постановку реальных целей и задач, для получения необходимых результатов при минимальном использовании средств.

Природа государственного управления – это особая социальная функция, предусматривающая систематизацию процессов развития в интересах всего общества. Данная функция достигается согласованием разнообразных требований и форм деятельности, при этом государственный аппарат является механизмом реализации публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики при помощи административных органов.

Процесс государственного управления – целенаправленная работа по реализации государственно-властных полномочий субъектами публичной власти в соответствии с правовыми нормами, направленная на смену общественных явлений.

Ресурсами государственного управления могут быть: финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, а также другие средства, например, частных лиц, займы и т. п.

Выполнение решений – конкретные действия, механизмы и процедуры, которые включают: процессы принятия и реализации решений, технологии государственного управления, управление в кризисных ситуациях, информационно-коммуникативные процессы; организационно-экономическая меры, предоставление налоговых льгот и т. п.

Контроль включает отслеживание и корректировка хода реализации различных мероприятий государственного управления. В процессе контроля возникают сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Обобщая сказанное, можно согласиться с мнением Н.И. Глазуновой, характеризующее государственное управление как «деятельность государственных (и муниципальных) органов власти в политико-административной системе по предоставлению и обеспечению конституционно-законодательных прав (и обязанностей) граждан, предоставления общественных услуг по принципу равноправия граждан»[85].

По выводам Н.И. Глазуновой государственное управление можно представить, как целостное, системное воздействие на общество через:

а) политическое руководство и политическое управление, которое осуществляется конституционно установленными институтами политической власти и выборными (политическими) должностными лицами, б) через органы исполнительной власти всех уровней, карьерных чиновников, т. е. государственную администрацию всех уровней.

Государственно-политическое управление – это деятельность институтов политической власти трех уровней:

1) общенационального, федерального;

2) субъектов Российской Федерации;

3) местного самоуправления.

Государственно-административное управление – это практическая реализация исполнительной власти[86].

Очевидно, что каждая страна, в том числе и Российская Федерация, исходя из национальных интересов, формирует миграционную политику, адекватную своему геополитическому статусу. На наш взгляд, проблемы формирования миграционной политики должны рассматриваться в неразрывной связи с вопросами управления миграционными процессами. Это связано, прежде всего, тем, что формирование миграционной политики включает в себя деятельность государственных и общественных организаций, связанных с её разработкой и оптимизацией, осуществляемой органами власти. Управление же миграционными процессами это – этап реализации миграционной политики, осуществляемый через деятельность государственных и общественных организаций с учетом ответной реакции постоянного населения и мигрантов на действия властей. Иными словами, политика отвечает на вопрос: «Что делать?», а управление – «Как делать?

Данный текст является ознакомительным фрагментом.