Бедные взяточники

Бедные взяточники

В 2000-х по индексу восприятия коррупции международного агентства Transparency International Россия стала одной из самых коррумпированных стран мира. Борьба с этим предметом превратилась в дело государственной важности. Впрочем, понятно было изначально, что разговоры и лозунги о борьбе с коррупцией стали таким громоотводом, общим местом, информационым поводом для журналистов и костью для обывателей.

А ведь еще только придя к власти, Владимир Путин уже в феврале 2000 г. обозначил борьбу с коррупцией как одну из важнейших государственных задач «в направлении того, чтобы сделать нашу страну экономически привлекательной и политически развитой» и высказал мнение, что в борьбе с коррупцией «может быть только одно лекарство» – единообразное понимание законов и последовательная, настойчивая борьба за их исполнение. В своем первом послании Федеральному Собранию, произнесенном в 2000 г. вскоре после вступления в должность президента, он назвал произвол чиновников наряду с высокими налогами и разгулом криминала в числе главных препятствий для экономического роста.

В 2000-х гг. Россия присоединилась к ряду международных соглашений по борьбе с коррупцией. Так, в конце 2005 г. Путин внес в Госдуму федеральный закон о ратификации Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., а в июле 2006 г. подписал федеральный закон о ратификации Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию.

В первые годы президентства Путина индекс восприятия коррупции, рассчитываемый Transparency International, вроде бы показывал, что коррупция в России снижается. Если в 2000 г. он составлял 2,1 балла, то в 2002 г. – 2,7 балла, в 2004 г. – 2,8 балла. Затем дела пошли хуже. К 2007 г. индекс опустился до 2,3 балла. За последний год правления Путина в качестве президента Россия сместилась к концу списка на 17 пунктов (на 143-е место в мире). Однако разброс показателей (от 2,1 до 2,8) был близок к статистической погрешности, а это говорило о том, что уровень коррупции в России оставался практически неизменным. И этот уровень был довольно высок. Соседями России в рейтинге были такие страны, как Нигерия, Индонезия, Бангладеш, Пакистан, Гаити.

Поневоле напрашивалась мысль, что высокий уровень коррупции в стране – нечто вроде национальной традиции. Как, впрочем, и вялотекущая борьба с коррупцией. В январе 2004 г. указом Владимира Путина был создан Совет по борьбе с коррупцией в РФ. Его возглавил тогдашний премьер-министр Михаил Касьянов. Но он боролся с коррупцией недолго: всего через месяц после создания антикоррупционного совета Владимир Путин отправил правительство Касьянова в отставку. За это время члены совета успели провести лишь одно – по сути, организационное – заседание.

После отставки Касьянова должность главного борца с коррупцией «по наследству» перешла к его преемнику Михаилу Фрадкову. Но при этом функции антикоррупционного совета оставались довольно туманными. В частности, он должен был собираться «по мере необходимости». Видимо, пока правительство возглавлял Михаил Фрадков, такой необходимости не возникало: за три года совет не собрался ни разу. В январе же 2007 г. этот орган и вовсе был распущен. Вместо него создали Межведомственную рабочую группу для подготовки предложений по борьбе с коррупцией. Возглавил ее тогдашний секретарь Совета безопасности Виктор Иванов. Публичных сообщений о результатах деятельности группы за полтора года ее существования не было. 12 мая 2008 г. Виктор Иванов был назначен главой Госнаркоконтроля. В тот же день Межведомственная рабочая группа по борьбе с коррупцией прекратила существование.

В 2000–2008 гг. и особенно в середине 2000-х некоторые традиционные формы коррупции, набравшие силу в период правления Ельцина, ушли в прошлое. Но и сама коррупция изменилась.

«При Ельцине власть была коррумпированной, чиновники брали взятки. С приходом Путина с коррупцией покончили. Он установил систему, при которой уже недостаточно лишь тайных комиссионных, ему уже надо обладать большей частью акционерного капитала! Мы переживаем ситуацию откровенного кровосмешения между высокопоставленными чиновниками и частным сектором экономики; министры являются членами административных советов крупных негосударственных промышленных групп… Уже больше нет необходимости в объявлении конкурсов на приватизацию государственных предприятий: чиновники распределяют акции между собой». Это говорил Владимир Гусинский в 2000 г.

«Надо что-то делать. Хватит ждать», – заявил преемник Путина Дмитрий Медведев и объявил борьбу с коррупцией вопросом национальной безопасности. Это было понятно. Коррупция буквально зашкаливала, она тормозила экономическое развитие, обрекала на неудачу борьбу с терроризмом, отрезала для бизнеса возможности защитить права собственности. Иностранные инвесторы на все призывы президента приходить в Россию первым делом указывали на высокий уровень коррупции. Коррупция росла и ширилась, а борьба с ней на федеральном уровне фактически уже не велась.

О национальном плане по борьбе с коррупцией Дмитрий Медведев впервые заявил еще на предвыборной встрече со своими сторонниками в Нижнем Новгороде 27 февраля 2008 г. «Коррупция превратилась в системную проблему, и этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ» – а эти слова были произнесены им на организационном совещании по созданию антикоррупционного совета 19 мая 2008 г. Обозначил президент и основные сложности в борьбе с коррупцией: «Этот вид преступлений носит скрытый, как говорят юристы, латентный характер, преступников трудно найти и привлечь к ответственности, преступления трудно расследовать».

Уже в мае 2008 г. президент подписал указ о подготовке национального плана по борьбе с коррупцией. Он создал и возглавил соответствующий президентский совет, который стал первой структурой подобного рода, созданной новым главой государства. Контроль над антикоррупционными мерами должна была осуществлять Генеральная прокуратура во главе с генпрокурором Юрием Чайкой.

Первоначально антикоррупционный план Дмитрия Медведева состоял из трех пунктов: «Первый – это сугубо юридическая часть. Мы должны будем вплотную заняться модернизацией законодательства. Есть проект закона о противодействии коррупции, но пока еще существует набор вопросов по нему». Второй раздел касался профилактики коррупции: «По сути, нужно вести разговор о ликвидации условий для коррупции. Это самое сложное, что на самом деле нам предстоит: прозрачность государственных процедур, связанных с государственными подрядами, тендерами, административными регламентами, создание в целом более благоприятной деловой среды. Комплекс мер по вопросам антирейдерства, необходимо подумать о современной системе оценки деятельности и правоохранительных органов, и регионов в этой сфере». Третий раздел был посвящен правовому просвещению граждан. Без этого, по мнению президента, план реализовать не удастся: «По сути, речь идет об атмосфере в обществе. Мы должны создать антикоррупционный стандарт поведения. Без этого ничего не будет. Ведь в развитых странах, как мы обычно говорим, в странах с высокой правовой культурой взяток не берут не только потому, что боятся, но и в том числе потому, что это невыгодно, это разрушает карьеру до конца. И это, может быть, самый сильный стимул».

Уже в июне 2008 г. глава президентской администрации Сергей Нарышкин представил Медведеву промежуточные итоги работы, и президент подписал национальный антикоррупционный план. Законодательное обеспечение антикоррупционной кампании опиралось прежде всего на принятие закона «О противодействии коррупции», в котором должно было содержаться определение коррупции и коррупционного правонарушения, а также прописан порядок уголовного преследования за него. Позже предполагалось внести поправки примерно в 25 законов, в том числе касающихся деятельности милиции, судебной системы и т. д. Среди них в Кремле называли запрет на работу на госдолжностях людей, имеющих судимость, внесение корректив в деятельность судов. Второй раздел был посвящен совершенствованию госуправления. Здесь речь шла о создании справедливой конкуренции в экономике, передаче части полномочий с федерального уровня на региональный с последующим усилением контроля за их исполнением, реализации прав граждан на получение информации. В этом же разделе предусматривалось создание в кадровых службах государственных органов подразделений по пресечению коррупции. В третьем разделе речь шла о повышении правового образования. В плане появился еще один, четвертый, раздел, в котором были перечислены первоочередные меры по борьбе с коррупцией.

Кстати, о подписании антикоррупционного плана Медведев объявил в ходе поездки в город Гагарин Смоленской области. Там он знакомился с условиями, в которых работает малый бизнес. Выслушав жалобы предпринимателей, президент пригласил повторить их приехавшим с ним министрам. «Надо, чтобы наши правоохранительные органы и органы власти перестали кошмарить бизнес» – эта фраза Медведева сразу же стала мемом.

Скорых результатов от антикоррупционной кампании в Кремле не ждали. Разработчики документа подчеркивали, что смысл кампании не в том, чтобы наказать как можно больше людей (ужесточения законодательства в этой части не предполагалось). «Главное – не жесткость. Люди должны почувствовать неотвратимость наказания», – разъяснил один из кремлевских чиновников.

Медведев внес в Госдуму четыре законопроекта. Основной – «О противодействии коррупционной деятельности» – предусматривал усиление контроля над госслужащими, в частности обязательное декларирование доходов чиновниками и членами их семей. Второй законопроект вносил изменения и дополнения в действующие российские законы, которые вытекают из ратифицированной Россией конвенции ООН против коррупции. Третий проект дополнял антикоррупционными положениями нормы законодательства, которые определяют статус судей, членов законодательных органов власти, руководства и аудиторов Счетной палаты, служащих Центробанка. Четвертый проект вносил антикоррупционные новеллы в закон «О правительстве РФ».

Практически все, кто выступил в ходе обсуждения пакета в ноябре 2008 г., предпочитали говорить не о правовой сути проектов, а о том, что коррупция – крайне опасное для государства и крайне унизительное для граждан зло, не забывая при этом отметить, как своевременно президент выступил с антикоррупционной инициативой. Все попытки углубиться в содержание документов приводили ораторов, независимо от их партийной принадлежности, к одному и тому же выводу: «Мы пока лишь в начале пути».

Оппозиция ждала от президента более радикальных мер. Как заявил коммунист Виктор Илюхин, ни в проектах, ни в национальном плане противодействия коррупции нет «ни ярко выраженной концепции, ни системы противодействия, которая должна заключаться в неукоснительном исполнении законов всеми гражданами России». Для достижения этой цели, по его словам, судебная власть должна стать «независимой от исполнительной и формироваться законодательными органами», «федеральные округа необходимо распустить», в правоохранительных органах провести «великую кадровую революцию». Пока же, как отметил Илюхин, президентские инициативы «направлены на установление ответственности и дисциплины внизу, но не наверху». Тем не менее фракция КПРФ решила воздать должное президенту Медведеву за его попытку начать борьбу с коррупцией, чему прежде, по словам Илюхина, мешали сначала Ельцин, потом «команда Путина», в итоге «коррупция в России получила наибольший размах в последние десять лет». «Правительственная власть утонула в кумовстве, формируется по принципу землячества и личной преданности, а не по деловым качествам и профессионализму, – заявил депутат. – Засилье “питерских” в высших эшелонах власти оборачивается для России большой бедой, в том числе коррумпированностью».

Думские единороссы с такой критикой в адрес своего партийного лидера категорически не согласились. Первый вице-спикер Олег Морозов напомнил коммунистам, что Владимир Путин в каждом послании Федеральному Собранию «привлекал внимание страны к тому, что это зло должно быть побеждено». Да и сам факт того, что Дума обсуждает антикоррупционный пакет, был подготовлен, по его мнению, «восьмилеткой Путина».

Лидер ЛДПР Владимир Жириновский в своих рассуждениях продвинулся дальше коммунистов, заявив, что именно их предшественники заложили в советские времена сегодняшнюю коррумпированность власти. От единороссов же в качестве главной антикоррупционной меры он потребовал ликвидации «монополии во власти, в политике, в экономике».

«Справедливую Россию» тоже не устраивало содержание президентского пакета. Как заявил тогда еще депутат от СР Геннадий Гудков, «законопроект писал не сам президент», а люди, подверженные влиянию «бюрократии, номенклатуры». Поэтому их «мохнатая лапа» была видна лично Гудкову «в некоторых строчках законопроектов».

Оппозиционные фракции выразили только одну конкретную претензию к законопроектам: слишком узок круг родственников чиновника, которые обязаны декларировать свои доходы (супруга и несовершеннолетние дети). Концепция антикоррупционного пакета была принята единогласно – всеми 450 мандатами.

Между тем при расследовании коррупционных уголовных дел часто возникали проблемы, связанные с трактовкой таких понятий, как «интересы службы», «иная личная заинтересованность», «существенное нарушение прав и законных интересов граждан».

Основной из четырех законопроектов антикоррупционного пакета хоть и назывался «О противодействии коррупции», но четкого определения термину «коррупция» не давал. Вместо этого в статье 1 проекта были перечислены противоправные действия, которые более всего соответствовали главному коррупционному признаку: «незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды». Это дача или получение взятки, злоупотребления служебным положением или должностными полномочиями, коммерческий подкуп.

Зато о том, что такое «противодействие коррупции», президентский законопроект говорил вполне исчерпывающе. Это деятельность как всех органов власти (начиная с федеральных и заканчивая муниципальными), так и «институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий». Деятельность состояла из мероприятий по «профилактике коррупции», «борьбе с коррупцией» и «минимизации последствий коррупционных правонарушений».

Самой первой профилактической мерой было названо «формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению, в том числе путем антикоррупционной пропаганды». Особо была выделена «антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов». Думцы ее азы освоили еще в прошлом созыве, начав анализировать законопроекты на предмет их «коррупциогенности».

Главными «клиентами» нового закона должны были стать чиновники гражданской (не военной или правоохранительной) госслужбы, который, как сказано в пояснительной записке к президентскому проекту, направлен «на создание на государственной и муниципальной службе атмосферы “невыгодности” коррупционного поведения». Атмосфера предположительно должна была нагнетаться за счет того, что чиновники теперь будут обязаны ежегодно декларировать сведения не только о собственных доходах и имуществе, но и о доходах членов своей семьи. За отказ или за неточные сведения – увольнение. Кроме того, должны быть введены дополнительные ограничения при переходе госчиновника на работу в коммерческую структуру. Отдельной статьей в законопроекте был выделен «конфликт интересов», когда личная заинтересованность чиновника при решении вопроса «влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей». Такой чиновник обязан уведомить о конфликте интересов «в письменной форме своего непосредственного начальника», который должен будет отстранить его от участия в решении «конфликтного» вопроса.

Впрочем, все другие законопослушные и добросовестные чиновники должны были тоже добровольно подключиться к созданию атмосферы «невыгодности». Законопроект возлагает на них обязанность «уведомлять в письменной форме работодателя, органы прокуратуры… о ставших ему известными случаях совершения коррупционных правонарушений» другими чиновниками, а также «обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений».

Уже к концу 2009 г. стало ясно, что чем больше уголовных дел заводили против коррупционеров, тем больше и бесстыднее они воровали из бюджета. Действительно, столько чиновников не сажали еще никогда: в 2009 г., по словам президента Медведева, были осуждены 532 представителя власти. Отчитываясь перед Советом Федерации, именно этой цифрой иллюстрировал он тезис о борьбе с коррупцией, отметив, впрочем, что одними посадками дело не должно ограничиваться и бороться нужно «системно».

Могло сложиться впечатление, что и исправительные меры против проштрафившихся чиновников осуществлялись вполне системно – если рассматривать географический аспект проблемы.

Наиболее «системно» делалось дело в Подмосковье. Вот небольшой список. К концу 2009 г. был в розыске бывший министр финансов Алексей Кузнецов – его считали организатором преступного сообщества, похитившего из бюджета области более 3 млрд руб. Были заведены уголовные дела на мэров городов Красноармейска, Сергиева Посада, Белозерска, Пущина.

Судили и мэров других российских городов: в Архангельске – Александра Донского, в Рязани – Федора Провоторова, в Волгограде – Евгения Ищенко, в Томске – Александра Макарова, во Владивостоке – Владимира Николаева, в Тольятти – Николая Уткина, в городе Снежинске – Анатолия Опланчука.

По словам главы следственного комитета при прокуратуре России Александра Бастрыкина, комитет с начала года возбудил в два раза больше уголовных дел против коррупционеров, чем за такой же период прошлого года, а в прошлом, соответственно, больше, чем в позапрошлом. «Если так будет продолжаться, через пять лет мы всех чиновников пересажаем», – с удовлетворением заключил Бастрыкин.

Но вот беда, чем больше уголовных дел заводила (и доводила до конца) прокуратура, тем крепче становилась коррупция. Согласно отчету Transparency International, рынок коррупции в 2009 г. в России вырос на 30 %. При этом не так сильно выросли взятки, как больше стали воровать из бюджета.

Возникал вопрос: а можно ли считать все эти уголовные дела реальной попыткой борьбы с коррупцией? Руководитель межрегиональной общественной организации «Комитет по борьбе с коррупцией» Анатолий Голубев полагал, что вряд ли. «В каких-то случаях это отчет о проделанной работе, в каких-то – передел сфер влияния. В любом случае людей, являющихся кровной частью правящей системы, не судят и не сажают». Действительно, меч правосудия изрядно порубил глав муниципальных образований, которые неотъемлемой частью системы не являлись в силу своей пока еще выборности. Неуязвимость же неотъемлемых частей была хорошо видна на примере дела Hermitage Capital Management. Смерть в СИЗО аудитора компании Сергея Магнитского ускорила расследование дела самого фонда – следственный комитет при МВД подтвердил имеющиеся обвинения против него и главы фонда Уильяма Браудера в незаконной скупке акций «Газпрома» и создании схем ухода от налогов. Тем не менее историю с хищением из бюджета 5,4 млрд руб., в которой уже сам Браудер обвинял высокопоставленных чиновников ГУВД по Москве и налоговиков, фактически замяли. То есть сам факт хищения был признан, и директор компании-исполнителя, через которую совершалась афера, получил пять лет колонии, но ни один из государственных чиновников по этому делу не пострадал.

И это не случайно. В апреле 2010 г. тогдашний спикер Совета Федерации Сергей Миронов отмечал: «Среди осужденных за коррупционные преступления преобладают мелкие взяточники. Большинство доказанных в суде сумм взяток – от 500 до 3000 руб. Фактически сохраняется тенденция отлова мелкой, так называемой коррупционной рыбешки, а акулы от коррупции остаются, к сожалению, безнаказанными».

То есть очевидно, что без политической воли никакие крупные фигуры не могли быть посажены за коррупцию. Демонстрация политической воли, правда, состоялась 29 октября 2010 г., когда Медведев заявил: «Надо самым внимательным образом разбираться с теми, кто причастен, и сажать в тюрьму, разбираться и сажать в тюрьму. Другого выхода нет».

Да и сам Медведев признавал, что «разговор о возможностях борьбы с коррупцией всегда выглядит немножко “в пользу бедных”» и оценивал перспективы этой борьбы весьма туманно. «Победить можно, но лет через десять, не раньше», – говорил он. Пока что, кроме карательных мер, реальных действий не так много.