1.3. Политическая сеть как новая модель управления

Политическая сеть как новая модель управления чаще всего рассматривается через понятие «governance». Данное понятие в концепции политических сетей не имеет одного значения, хотя представляет собой самостоятельное направление исследования (Т. Берцель). Некоторые исследователи рассматривают «governance» в значении «руководство» или «управление без правительства» как самостоятельную концепцию наряду с государственным менеджментом, институциональной концепцией управления и концепцией политических сетей[19].

Также это понятие рассматривается для характеристики процесса налаживания отношений между участниками сетей и принятия политических решений. «Спор о руководстве имеет более положительный взгляд на государственную службу. Здесь перспектива состоит не столько в том, чтобы государственная служба стремилась принять философию и идеи общественного сектора; преобладающий взгляд состоит, скорее, в том, чтобы общественные институты в качестве выразителей общественного интереса могли и должны были играть лидирующую роль в межсекторальной мобилизации ресурсов и в совместном определении ставок. Роль политических институтов в различных типах управления может сильно различаться, но поскольку имеется определенная значительная вовлеченность в руководство, постольку в (политическом) процессе представлены также коллективные цели»[20].

Питер Джон и Алистер Коул считают, что понятие «руководство», описывающее политическое влияние, осуществляемое через диффузные сети производителей решений, заменяет понятие «правительство» как осуществление институциональной власти[21].

Сегодня термин «governance» используется в зарубежной управленческой и политологической литературе, по крайней мере, в десяти значениях, как:

1 – минимальное государственное вмешательство (as the minimal state);

2 – корпоративное управление;

3 – новый публичный менеджмент;

4 – «хорошее управление»;

5 – социо-кибернетическое управление;

6 – управление как самоорганизующиеся сети (as self-organizing networks);

7 – управление – это руководство;

8 – управление как международный порядок;

9 – управление экономикой;

10 – управление как управляемость.

Концепция «руководства» как самостоятельное направление концепции политических сетей в контексте государственного управления позволяет рассматривать управление не как функцию государства, а как взаимодействие объектов и субъектов управления в процессе выработки политических решений, определении политических целей, разработке доктрин, стратегий развития, государственной отраслевой политики. В широком значении можно говорить о механизме вовлечения гражданского общества в процесс принятия политических решений[22].

Лоренц Линн, Кэролин Хайнрих, Кэролин Хилл утверждают: «Термин «руководство» подразумевает конфигурацию отдельных, но взаимосвязанных элементов – статутов, политических мандатов, организационных, финансовых и программных структур, административных правил и норм, которые в комбинации определяют цели и средства государственно-управленческой деятельности. Любая особенная конфигурация – в определенной сфере политики (например, защита экологии), в отношении типа государственно-управленческой деятельности (например, регуляция), внутри особой юрисдикции (например, штат или город), в особой организации (например, отдел гуманитарного обслуживания) или организационной отрасли (например, агентства по обслуживанию детей) – является результатом динамического процесса, который мы определяем, как «логику руководства». Этот процесс связывает ценности и интересы граждан, законодательный выбор, исполнительные и организационные структуры и роли, а также юридический надзор способом, который предполагает взаимоотношения, значительно влияющие на эффективность деятельности»[23].

«Руководство», в отличие от администрирования, когда политические решения принимаются элитой или чиновниками, реализуется посредством организации переговоров между государственными и негосударственными структурами по осуществлению взаимного интереса совместными усилиями.

Наиболее богатый материал для анализа с точки зрения изменения принципов и содержания управления в условиях распространения сетевых взаимодействий дают теория организаций и теория публичного менеджмента. В этих субдисциплинах сетевой подход представляет собой наиболее популярный и достаточно подробно разработанный подход. Менеджмент публичных сетей представляет собой форму внешнего руководства («external steering»). Внешнее руководство имеет более широкое значение, нежели административный контроль. И чаще всего определяется как «направленное влияние». Публичное управление является направленным влиянием в сети, состоящей из многих акторов, осуществляющих так называемое «co-управление» («со-governance»). При этом акторы, составляющие сеть, могут иметь конфликтующие цели и интересы. Согласно сетевому подходу, в публичном менеджменте правительство более не является единственным доминирующим актором, диктующим свою волю в одностороннем порядке[24].

А. В. Курочкин предлагает рассматривать сетевой подход в теории организаций как новый этап в развитии теории.

На первом этапе (1900–1960) (классическую школу менеджмента представляют Тэйлор, Файоль) преобладало представление об организации как машине или механизме. Согласно такому представлению, организация определялась как «модель совершенного разделения труда, организованного в иерархическом порядке подчинения, посредством цепи команд и коммуникаций». То есть организация, с точки зрения данного подхода, всегда является рационально организованным механизмом со строго определенными цепями команд, процедур взаимодействия, контроля и координации. При этом минимальное внимание уделялось (если уделялось вообще) вопросам взаимодействия организации и внешней среды.

Второй этап (1960–1980), который, по мнению многих авторов (Эмери, Трист, Лорш), может быть определен как «случайностный» подход («contingency approach»); поставил на первое место как раз отношения между организацией и внешней средой, адаптивную функцию организации. Возможность определения наилучшего единственного способа построения и функционирования организации отвергалась, поскольку эффективность деятельности организации была напрямую связана с нестабильным и во многом случайным соотношением характеристик организации и ее внешнего социального, политического, экономического и культурного окружения. На этом этапе появляется достаточно много типологий организационных сред и наиболее соответствующих им (наилучших при данных условиях) форм организаций.

Наконец, третий этап (1970 г. – наши дни), в котором на первый план вышла сетевая теория, выдвинул в качестве основного объекта анализа распределение и обмен ресурсами между организациями, способы координации такого обмена. Любая организация вынуждена взаимодействовать с другими для получения необходимых дефицитных ресурсов. Сравнительный анализ развития теории организаций проводится по пяти основным позициям (акторы, процессы, решения, власть/полномочия, информация/ ценности).

Концепция политических сетей меняет угол обзора государства как агента политики: в противоположность идее главенствующей роли государства в выработке политики при сетевом подходе государство и его институты являются хотя и важным, но лишь одним из акторов производства политических решений; в противоположность идее относительной независимости государства в политике в концепции политических сетей государственные структуры рассматриваются в качестве «сцепленных» с другими агентами политики и вынуждены вступать в обмен своими ресурсами с ними; в противовес идее государственного управления как иерархически организованной системы, сетевой подход предлагает новый тип управления – «руководство» (governance), общая характеристика которого нашла выражение в формуле «управление без правительства».

Тем не менее критика рационалистических институционалистских подходов к политическим сетям пропускает фундаментальную позицию: идеи, верования, ценности, идентичность и доверие, действительно, не только имеют значение для политических сетей – они являются конструктивными для логики взаимодействия между членами сети.

Хаккансон и Йоханссон утверждают, например, что сеть состоит из акторов и отношений между ними, а также из определенных действий/ресурсов и зависимостей между ними. Также политические сети можно оценивать и по такому параметру, как трансакционные издержки, по затратам на переговоры, на интеграцию и координацию своей деятельности[25].

О. В. Костюченко, проводя институционально-правовой анализ политических сетей в государственном управлении, приходит к следующим выводам[26]. В процессе трансформации функций государства под влиянием политических и социальных сетей идет процесс политико-правовой концептуализации новых моделей государственного управления, в числе которых, прежде всего, доктрины «регулирующего государства» и «рецептивного государства», в противоположность концепту национального государства, который в институционализации системы государственного управления представляет бюрократический и иерархический тип.

В связи с этим проблема обеспечения государственного суверенитета перемещается на задний план и рассматривается в ряду второстепенных целей государственного управления.

Сетевую управленческую форму в политико-технологическом и концептуально-правовом плане следует рассматривать как важнейшую сторону данного процесса, выразившуюся не столько в формировании новой методологии исследования политического процесса, протекающего на разных уровнях, сколько в становлении нового типа отношений, характеризующих процесс принятия и имплементации решений международным сообществом, группами государств и отдельными государствами, получившими название политических сетей.

К сожалению, следует констатировать, что российская политико-правовая наука существенно отстала в теоретическом осмыслении целого комплекса явлений, к числу которых, несомненно, следует отнести новый вид общественных отношений, характеризующийся сетевыми свойствами; отсутствие четко выраженной социальной иерархии; субъективированную мотивированность и количественную нестабильность субъектов (участников) данных отношений. В целом эта политико-правовая модель отношений реализуется в сфере государственного управления на разных уровнях и институционализирована в системе нормативных предписаний формального и неформального порядка.