Приложение 15 Выдержка из стенограммы заседания Совета Федерации 5 июля 1995 г.

Следующий вопрос повестки дня: «О Соглашении между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств, подписанном в городе Вашингтоне 1 июня 1990 г.» Докладывает заместитель председателя Комитета Совета Федерации по международным делам Мананников Алексей Петрович.

Для обсуждения этого вопроса приглашены заместитель министра иностранных дел Крылов Сергей Борисович, представитель Комитета Российской Федерации по рыболовству Зиланов Вячеслав Константинович и представитель Комитета Российской Федерации по геологии и использованию недр Козьмин Юрий Борисович.

А. П. Мананников, Новосибирская область. Уважаемые коллеги! На утреннем заседании мы обсуждали вопросы, связанные с проблемами рыболовства. Предлагаемое Соглашение, которое рассматривается по инициативе депутата Ойнвида, тоже имеет некоторое отношение к проблемам рыболовства в Беринговом море и в Беринговом проливе.

Вашему вниманию предлагается справка Комитета по международным делам к вопросу «О Соглашении между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки о линии разграничения морских пространств». Соглашение подписано в Вашингтоне 1 июня 1990 г. Оно вступило в силу согласно произведенному обмену нотами.

В настоящее время Соглашение ратифицировано Соединенными Штатами Америки. Российская Федерация, так же, как и в свое время бывший Советский Союз, не успела этого сделать. Российская Федерация до сих пор это Соглашение не ратифицировала.

С точки зрения нашего комитета, в нем есть некоторые спорные моменты, касающиеся делимитации экономической морской зоны в Беринговом проливе и передачи «восточного специального района» в Беринговом море, где традиционно советские суда занимались рыболовством.

Однако нельзя подходить к этому вопросу однозначно, поскольку Соглашение подписано, определенные отношения с Соединенными Штатами Америки, касающиеся этого вопроса, существуют. Поэтому Комитет Совета Федерации по международным делам считает, что необходимо как можно скорее приступить к процедуре ратификации данного Соглашения и в ходе этой процедуры решить, признаем ли мы полностью данное Соглашение или в процессе его ратификации делаем какие-то оговорки.

7 апреля 1995 г. Государственная Дума приняла решение по этому вопросу. Полагаю, нам сейчас не стоит принимать какое-то однозначное решение, а следует сделать лишь протокольную запись о том, что мы рекомендуем

Президенту Российской Федерации внести это Соглашение на ратификацию в Федеральное Собрание Российской Федерации.

Председательствующий. Первым выступает Сергей Борисович Крылов — заместитель министра иностранных дел Российской Федерации.

С. Б. Крылов. Уважаемые депутаты! Прежде всего скажу, что Министерство иностранных дел признательно вам за то, что этот вопрос начинает обсуждаться, причем обсуждаться заинтересованно. Я отнюдь не хочу выступать адвокатом этого Соглашения, так как прекрасно вижу недостатки, которые в нем есть.

Возникает вопрос: нужно ли иметь подобного рода соглашение или не нужно? С моей точки зрения ответ совершенно очевиден: Соглашение необходимо, потому что без него невозможно вести нормальную хозяйственную деятельность в этом районе. При выработке этого Соглашения (как и при решении других подобного рода вопросов) можно было действовать двумя способами. Первый способ, наиболее широко распространенный, — линия разграничения проводится по срединной линии. Второй способ (его использовали, разрабатывая данное Соглашение) — применяется принцип учета особых обстоятельств. В данном случае это та самая русско-американская Конвенция 1867 г. об уступке Аляски. И хотя в то время, когда эта Конвенция заключалась, она не предназначалась для разграничения морских пространств, ее использовали в дальнейшем с этой целью.

Напомню, что именно линия разграничения, определенная Конвенцией, по постановлению Президиума ЦИК СССР, принятому в 1926 г., была признана восточной границей наших Полярных владений. И для того чтобы закрепить эту восточную границу, этот способ был положен в основу при разработке данного Соглашения.

Расчеты однозначно показывают, что первый способ, о котором я сказал, — использование линии, равноотстоящей от побережий двух стран, мог бы принести нам более благоприятные результаты в Беринговом море. Хотя при этом были бы потери на Севере (это совершенно ясно при взгляде на карту). Полного учета интересов ни в том ни в другом случае добиться было невозможно.

Соглашение, как известно, разрабатывалось с 1977 по 1990 год, в течение 13 лет. И в этом деле принимало участие десять ведомств Советского Союза. Вы все прекрасно знаете, какая существовала система принятия решений. Ни одно решение не могло быть принято, если о нем не было доложено на заседании Правительства. В данном случае о решении докладывали и на заседании Политбюро. Причем докладывали представители всех заинтересованных ведомств. Другое дело, насколько детально все обсуждалось, но с точки зрения законов, которые существовали в то время в нашей стране, решение было принято не волюнтаристски — не каким-то одним человеком.

Еще раз подчеркиваю: Соглашение, которое вы обсуждаете, не свободно от недостатков. Прежде всего скажу о том, что касается наших интересов в области рыболовства. Ежегодные потери, которые несет Россия из-за линии разграничения, проведенной на сегодняшний день, составляют приблизительно 150 тыс. т уловов. Именно поэтому сразу же после того, как Соглашение было подписано, нашей стороной перед американцами был поставлен вопрос о компенсациях.

И переговоры идут. К сожалению, идут достаточно трудно, и только сейчас наметились какие-то контуры возможной договоренности. Я совершенно не уверен в том, что она будет достигнута до конца года. Но было бы лучше вынести на ратификацию Федерального Собрания Соглашение 1990 г. после того, как договоренность о рыболовстве в бывшем спорном районе Берингова моря будет достигнута.

Соглашение временно применяется с 15 июня 1990 г. На этот счет было принято специальное по становление Правительства. С международно-правовой точки зрения то, что в течение пяти лет Соглашение не выносится на ратификацию, что этот вопрос не рассматривается в парламенте, — это, конечно, неправильно. Причина этого, на наш взгляд, в том, что необходимо внести ясность в вопросы рыболовства. Иначе при обсуждении этого вопроса, при рассмотрении этого Соглашения у вас не будет полной, целостной картины того, что происходит.

Поэтому не случайно при обсуждении этого вопроса на заседаниях комитетов было внесено предложение провести новую экспертную оценку условии этого Соглашения с учетом пятилетнего периода (с момента его фактического применения).

Думаю, только на основе этой всесторонней оценки, сделанной сегодня, можно будет с полной ясностью судить, насколько это Соглашение совместимо с национальными интересами нашей страны.

В. К. Зиланов, заместитель председателя Комитета Российской Федерации по рыболовству. Уважаемый председатель, уважаемые депутаты! Данный вопрос имеет исключительно важное значение для рыбного хозяйства, основу которого составляет морское рыболовство. Несколько десятилетий назад рыболовный флот начал осваивать район Берингова моря. К моменту установления Советским Союзом и Соединенными Штатами 200-мильных рыболовных зон наш вылов в этом районе составлял 1,6 млн т. До объявления зоны в этом районе помимо России и Соединенных Штатов промысел вели Япония, Корея, а в последующем Китай и даже Польша. Их суммарный вылов составлял 2 млн т.

В этих условиях введение 200-мильных зон и определение линии разграничения в Беринговом море (именно в районе их соприкосновения) поддерживались нашими рыбаками. Это было реальной необходимостью для того, чтобы предотвратить промысел третьих стран и привести промысел в этом регионе в цивилизованное состояние.

Именно поэтому Министерство рыбного хозяйства СССР поддержало в 1977 г. предложения других ведомств о разграничении рыболовных зон. Однако рыбаки возражали против метода разграничения на основании Конвенции 1867 г., мотивируя это необходимостью закрепить наши интересы в Арктике. Наши расчеты показывали, что в этом случае мы потеряем район общей площадью 16 тыс. кв. км, в котором дальневосточные рыбаки добывали 150 тыс. т рыбы ежегодно.

Об этом обстоятельстве мы доложили Политбюро и Правительству. Оно было принято во внимание при подготовке решений директивных органов. Руководство страны приняло по этому вопросу политическое решение. В соответствии с ним Министерству иностранных дел было поручено дать согласие американцам на предложение о разграничении, но при этом сделать заявление о необходимости возмещения наших потерь в объеме 150 тыс. т ежегодно путем учета этого объема при выделении нашим рыбакам квоты в зоне США, т. е. в тех районах, которые отойдут Соединенным Штатам.

Такое заявление было сделано 24 февраля 1977 г. во время встречи заведующего отделом США МИДа Михайловым с советником-посланником посольства США Джоном Метлоком (в последующем — послом США).

К сожалению, эта важная дипломатическая процедура, по нашему мнению, была исполнена недостаточно эффективно, все было сделано устно (хотя и в письменном виде было передано). Обращаю ваше внимание на то, что в документе указаны координаты передаваемых районов. Вы хорошо понимаете, что такие решения о передаче документа с координатами принимались на самом высоком уровне.

До начала 1980 г. (почти четыре года) наш рыболовный флот получал в зоне Соединенных Штатов квоту в объеме от 100 до 300 тыс. т, что можно рассматривать как определенную негласную реакцию США на наше устное заявление. Однако в начале 1980 г. в связи с афганскими событиями и применением к Советскому Союзу санкций рыболовный флот России был выдворен из зоны США, и квоты с этого момента мы не получали.

В ходе последующих переговоров по разграничению мы постоянно настаивали на том, чтобы наши интересы были учтены, и даже сумели договориться с Соединенными Штатами, что на тех участках, которые отходят к ним, и тех, которые должны отойти к России (или Советскому Союзу), промысел может продолжаться как судами Соединенных Штатов, так и России до тех пор, пока не будет разработан новый документ или пока он не вступит в силу.

Однако в последующем (на заключительном этапе соглашений) рыбаки не участвовали в переговорах. Для нас стало полной неожиданностью, когда соглашение было подписано и вступило в силу 15 июня. Я получил этот документ 14 июня. Представляете, какую работу нужно было провести, чтобы флот (70–80 единиц) за одни сутки вывести из этого района.

Таким образом, совершенно очевидна ущербность этого соглашения для рыбаков. В результате подобных действий мы начиная с 1980 г. потеряли 2,2 млн т рыбы, что в стоимостном выражении сырья по мировым ценам составляет более 1 млрд долл. США. Считаю это результатом действий бывшего руководства — Горбачева и Шеварднадзе. Прошу извинить, что говорю прямо.

В этой связи мы настаивали на том, чтобы были проведены дополнительные переговоры с Соединенными Штатами и урегулирован вопрос о наших потерях. Такое решение было принято уже руководством России, вышли соответствующие документы, и совместно с МИДом переговоры мы ведем. Они пока не завершены.

Мы настаиваем, чтобы потери были нам возмещены и рыбаки-дальневосточники вели промысел в тех районах, которые отошли к Соединенным Штатам.

Считаю, что выносить на ратификацию соглашение, которое не урегулирует вопросы рыболовства, преждевременно. Если же другие соображения политического или экономического характера перевешивают национальные (рыболовные) интересы дальневосточных регионов, тогда сегодняшнее руководство страны, парламент, который примет решение, должны компенсировать рыбакам потери, связанные с этим соглашением.

Пользуясь возможностью, хотел бы обратить внимание депутатов на некоторые соображения концептуального плана. Возникает вопрос: насколько оправданно в данном документе такое собирательное понятие, как «разграничение морских пространств»? Обычно разграничивают территориальные воды, континентальный шельф или экономические зоны. На наш взгляд, это собирательное понятие очень опасно.

В то же время в документе отражено, что Соединенным Штатам отдается восточный специальный район, т. е. зона Соединенных Штатов увеличивается более чем на 200 миль. В соответствии с Конвенцией ООН по морскому праву ни одна сторона не может иметь свою рыболовную зону более 200 миль.

Нам представляется, что передача этого восточного участка была не до конца продумана.

И, наконец, в самом соглашении есть две ссылки на русско-американскую Конвенцию от 30 марта 1867 г. В преамбуле и в ст. 1 используется термин «западная граница» (хотя и в кавычках). Мне представляется, что это далеко идущий шаг, поскольку данная линия закрепит на очень длительный период границу на всем ее протяжении. Требуется дополнительное изучение.

Все эти аргументы, уважаемые депутаты, были высказаны в комитете: требуется независимая экспертиза, дополнительное рассмотрение аргументов.

Считаю необходимым со всей ответственностью подчеркнуть (как представитель России в Консультативном российско-американском комитете по рыбному хозяйству), что отношения России и Соединенных Штатов в области рыболовства на данном этапе весьма положительные и продуктивные.

У России и США общая позиция по недопущению «разгрома» рыбных запасов в Беринговом море. И мы имеем Конвенцию, которую вы недавно ратифицировали, — о сохранении ресурсов.

В то же время Соединенные Штаты Америки поддерживают нашу позицию по Охотскому морю. Они приняли решение не вести промысел своими судами в анклаве, поддерживают нашу позицию на Конференции ООН.

Об этом я говорю в связи с тем, что мы должны подойти и к данному документу со всей ответственностью. И пока не будут компенсированы национальные потери в области рыболовства, данное соглашение рассматривать преждевременно.

Председательствующий. Есть вопросы? Пожалуйста, депутат Леушкин.

С. Г. Леушкин, Корякский автономный округ. Уважаемый Вячеслав Константинович! Поддерживаю Вас в вопросе о компенсации. Но у меня два вопроса. Первый: кто из ученых определяет в этой зоне запасы рыбы, подлежащие вылову. И второй вопрос: влияет ли вылов рыбы и морепродуктов в этой зоне на ресурсы всего Берингова моря?

В. К. Зиланов. В соответствии с принятым документом о 200-мильной экономической зоне, мы самостоятельно определяем в своей зоне общедопустимый улов так же, как Соединенные Штаты самостоятельно определяют общедопустимый улов в своей зоне. Но на заседаниях Консультативного комитета, членом которого я являюсь, мы определяем те запасы рыбы, которые являются совместными для двух зон, и вырабатываем единый подход к эксплуатации этих запасов.

Далее. Безусловно, разграничение морских пространств влияет на ресурсы, и только совместно выработанные меры могут оказать влияние на эксплуатацию рыбных запасов.

Председательствующий. Депутат Шумейко, пожалуйста.

В. Ф. Шумейко. В соответствии с международным правом, даже если договор еще не ратифицирован, он все равно действует до ратификации. Не лучше ли нам поддержать Государственную Думу? Рекомендовать президенту внести этот договор на ратификацию, его не ратифицировать (чтобы он прекратил действовать совсем), а потом снова к этой проблеме возвратиться.

В. К. Зиланов. Отвечая на Ваш вопрос, хотел бы ответить одновременно и на вопрос, почему Соглашение так долго не выносится на ратификацию. Да только потому, что было сделано несколько попыток ратифицировать его Верховным Советом бывшего Советского Союза. Но они были отклонены по целому ряду причин.

Встал вопрос, следует ли сейчас вносить это Соглашение на ратификацию в Государственную Думу и в Совет Федерации.

Конгресс Соединенных Штатов Америки ратифицировал Соглашение, как вы знаете. Мне представляется, что в этих условиях внесение Соглашения на ратификацию без использования последней возможности урегулировать спорные вопросы по рыбной ловле является преждевременным. Надо сначала попытаться разобраться, что же мы теряем, отдав часть континентального шельфа? Здесь звучала цифра — 55 тыс. кв. км.

Если мы не урегулируем вопрос до конца этого года или до первого квартала 1996 г., тогда мы встанем перед проблемой ратифицировать Соглашение, оговорив условия, которые отвечают нашим национальным интересам.

В. Ф. Шумейко. На заседании мы обсуждали вопрос об обеспечении продовольственной безопасности России, об использовании рыбопродуктов и т. д. И в этой связи еще год ждать… Лучше бы, наверное, не ратифицировать Соглашение.

Председательствующий. Депутат Беляков, пожалуйста.

А. С. Беляков. Хотелось бы четко знать мнение самого Комитета Российской Федерации по рыболовству. Это первое.

И второе. Предлагаю поставить вопрос на голосование, учитывая мнение комитета. За что комитет призывает голосовать?

В. К. Зиланов. Мы считаем, что данное Соглашение не должно быть ратифицировано.

Председательствующий. Депутат Премьяк, пожалуйста.

П. Г. Премьяк. Вячеслав Константинович, идут ли переговоры с американской Стороной по улучшению текста в части, касающейся условий, которые не устраивают российскую Сторону.

В. К. Зиланов. Такие переговоры идут. Проведены две встречи. Мы решаем эти вопросы.

Председательствующий. Спасибо, Вячеслав Константинович.