Программа правительства социалистов в политической, социально-экономической и этнотерриториальной сферах

16 апреля 2004 г. по итогам дебатов и голосования в Конгрессе депутатов лидер ИСРП Х.Л. Родригес Сапатеро получил парламентский вотум доверия, что фактически означало его назначение председателем правительства. В поддержку Сапатеро проголосовали 183 депутата (из общего количества 350): от ИСРП (164), Объединенных левых (3), Галисийского националистического блока (2), Эскерра републикана (Левые республиканцы Каталонии) (8), Канарской коалиции (3), Каталонских левых — экологистов (2), Арагонского союза (1). 183 депутата парламента, проголосовавших в поддержку программы, представленной Х.Л. Родригесом Сапатеро, представляли 13,4 млн испанских избирателей.

После победы на выборах социалистам пришлось в срочном порядке «подрабатывать» свои предвыборные обещания, приводя их в соответствие с реальными возможностями партии. Дело в том, что для принятия законов правительству необходимы были союзники. НП обещала поддержку правительству социалистов только в тех вопросах, которые напрямую затрагивали национальные интересы или безопасность страны, а именно: совместная борьба против терроризма как баскского, так и исламского; противодействие другим вызовам и угрозам современности; обеспечение безопасности граждан. В отношении других программных обещаний социалистов Народная партия занимала, как правило, критическую позицию. При таком соотношении сил ИСРП пришлось срочно искать единомышленников среди других левых партий и региональных националистов.

17 апреля 2004 г. Х.Л. Родригес Сапатеро принес присягу в качестве председателя правительства. С этого момента новый премьер-министр приступил к практической реализации своей предвыборной

программы. С учетом сложившейся в парламенте расстановки политических сил можно было предсказать, что часть предвыборных обещаний социалистов легко выполнима, часть — трудно выполнима, а часть — практически невыполнима из-за отсутствия поддержки со стороны НП.

Легко выполнимыми обещаниями — путем принятия соответствующих законов — были: 1) назначение генерального директора Государственной телевизионной и радиовещательной компании Конгрессом депутатов; 2) юридическое признание семей, проживающих в «фактическом браке»; 3) пресечение насилия в семьях; 4) школьная реформа, одним из основных постулатов которой было закрепление «Закона Божьего» в качестве необязательной в школьной программе дисциплины; 5) вывод испанских оккупационных войск из Ирака; 6) юридическое признание однополых браков с правом усыновления и удочерения детей; 7) введение ускоренной процедуры судебных разбирательств (общий срок судебного разбирательства не должен превышать два года); 8) повышение на 25% государственных расходов на научные исследования; 9) содействие в развитии региональных культур и языков страны; 10) создание 1000 новых мест судей и работников прокуратуры; 11) повышение бюджетных расходов по статье «безопасность страны» с целью создания 36 тыс. новых мест в правоохранительных органах.

Труднее было добиться 1) повышения бюджетных расходов по статье «помощь развитию зарубежных стран» до 0,5% от ВВП страны; 2) помощи транссексуалам в рамках государственного социального страхования; 3) внесения изменений в систему представления кандидатур по партийным спискам на общенациональных выборах; 4) закона о разрешении абортов в зависимости от сроков беременности; 5) государственного пакта по вопросам иммиграции; 6) увеличения числа персональных компьютеров в общеобразовательных школах в пропорции один компьютер на двух учащихся; 7) усиления пограничного контроля; 8) повышения пенсий для малоимущих на общую сумму 4 млрд евро в год; 9) разработки и принятия нового законодательства для поощрения длительных трудовых контрактов и сокращения числа временных или сезонных трудовых контрактов.

Категория практически невыполнимых обещаний включала: 1) внесение изменений в Конституцию с целью признания равенства в престолонаследии между мужчинами и женщинами; 2) внесение изменений в Конституцию с целью реформирования функций и полномочий Сената (верхняя палата парламента) Генеральных кортесов; 3) введение единой шкалы подоходного налога на физических лиц; 4) внесение изменений в налоговое законодательство с целью учреждения региональных налоговых агентств в каждом из Автономных сообществ; 5) внесение изменений в Конституцию с целью учреждения Верховного суда в каждом из Автономных сообществ.

Обращало на себя внимание то обстоятельство, что такое важное решение правительства Х.Л. Родригеса Сапатеро, как вывод войск из Ирака (май 2004 г.), вызвавшее во всем мире широкий резонанс, рассматривалось как «легко осуществимое». В то же время планы И СРП по реформированию Государства автономий путем внесения изменений в Конституцию или наделения Автономных сообществ дополнительными полномочиями были занесены испанскими специалистами в категорию «практически невыполнимых». Эти планы изначально являлись «ахиллесовой пятой» в силу того, что руководство НП негативно относилось к реформированию существующей автономистской модели

Эта критическая позиция была подтверждена на XV съезде НП (2 октября 2004 г., Мадрид), в ходе которого основной докладчик по политике в сфере автономий Ж. Пике (лидер НП в Каталонии) прямо заявил о контрпродуктивности проведения конституционных реформ. Одновременно были отвергнуты новые подходы социалистов к проблеме «асимметричного» восприятия автономий. По мнению каталонского представителя, «о различиях между автономиями сказано достаточно. Эти различия зафиксированы в Конституции и в базовом законодательстве»¹¹¹. Главная проблема в процессе реформирования Государства автономий заключалась, по мнению лидеров НП, в возможности наделения автономий дополнительными политическими правами, на чем настаивают региональные элиты, исходя из существования фактических различий между автономиями в рамках «асимметричной» государственной модели. Тем не менее НП заявила о готовности приступить к диалогу с целью поиска консенсуса или компромиссных развязок по отдельным вопросам. Достижение консенсуса практически гарантировало бы принятие соответствующих законов, так как в сумме обе ведущие партии пользуются поддержкой 21 млн избирателей страны (4/5 всего электората страны)¹¹².

Наиболее амбициозной задачей новой власти была идея реформирования Сената путем превращения верхней палаты Генеральных кортесов в полноценный орган регионального представительства. Как отмечалось ранее, сенаторы выбирались в ходе общенациональных, а не региональных выборов, и их выдвижение на основе партийных списков по сути дублировало итоги голосования в Конгресс депутатов. Кроме того, Сенат не был наделен существенными полномочиями в решении проблем автономий, включая передачу регионам дополнительных прав или привилегий. В Испании отсутствовал механизм коллективного представительства регионов во взаимоотношениях с центральным правительством. Переговоры по проблемам автономий в рамках Государства автономий происходили исключительно в двустороннем формате: центр — конкретный регион. Само по себе предложение правительства социалистов, равно как и цели реформы Сената, звучали для испанцев привлекательно: по данным социологических опросов, 47% опрошенных поддерживали реформаторские идеи правительства, 10,6% реагировали безразлично и лишь 8,4% с ними не были согласны¹¹³. Однако практическое наполнение реформы в том виде, в каком оно предлагается ИСРП, носит достаточно «размытый» характер. Оппозиция, требуя «конкретики», выдвигала два условия: 1) проведение реформы Сената должно осуществляться на основе консенсуса между НП и ИСРП с гарантиями для институционной стабильности; 2) реформа не должна носить дискриминационный характер для автономий, не входящих в категорию «исторических» (Страна Басков, Каталония и Галисия). На первый взгляд эти требования вполне совпадали с предложениями социалистов. Однако если ИСРП была готова в процессе проведения реформы «максимально полно» учитывать предложения регионов по реформированию Сената, то НП настаивала подойти к этому вопросу «максимально критически». Иными словами, НП была готова рассмотреть заявки автономий, но последнее слово, по мнению «народников», должно всегда оставаться за центральными властями.

НП критиковала «мягкотелость» социалистов, предрекая им политический провал в случае, если ИСРП будет идти на поводу реги-ональных националистов. Показательна в этом плане была состоявшаяся 7 сентября 2004 г. встреча премьера Х.Л. Родригеса

Сапатеро с лидером оппозиции М. Рахоем¹¹⁴. По мнению социалистов, регионы вправе взять на себя всю необходимую, на их взгляд, часть прав и обязанностей регионального самоуправления. Ограничителем «непомерных» аппетитов должны быть рамки Конституции. Лидер НП возражал, заявляя, что «аппетит» регионов может оказаться действительно непомерным, а Конституция под давлением регионов может претерпеть изменения. В результате Испания превратится в федеративное государство (хотя действующая Конституция запрещает объединение регионов на основе федерализма), а затем распадется на ряд государств-субъектов федерации по этно-территориальному признаку. Переговоры относительно модели Государства автономий окончились провалом.

Возможности правительства по реформированию Сената осложняются тем обстоятельством, что среди 17 испанских регионов (Автономных сообществ) нет единства не только в отношении деталей, но даже относительно сути реформы. Причина тому кроется в уже указанной выше региональной асимметрии страны: наличие богатых и бедных автономий, деление автономий на доноров и получателей донорской помощи, существование традиционных налоговых льгот и финансовых привилегий для отдельных регионов, например, для Страны Басков. Каталония, в частности, настаивала на предоставлении ей таких же налоговых льгот. Существовали разногласия относительно целесообразности введения для регионов права вето на принятие решений в Сенате. Отсутствовало единство мнений в трактовке отдельных терминологических наименований, которые присутствуют в тексте Конституции 1978 г., но не содержат пояснений относительно их сути. Например, каталонские националисты настаивают на четком определении понятий «нация», «на-циональность/народность», «Автономное сообщество» и «регион» и априорно заносят себя в разряд «нации». Различные точки зрения высказывались относительно целей и задач предлагаемого ими реформирования Автономных статутов. Реформирования собственных Статутов добиваются наряду с Каталонией Страна Басков и Андалусия.

«Пробуксовывала» реформа финансирования автономий. С первого дня правления социалистов к ним стали поступать официальные запросы из регионов с просьбой внести изменения (разумеется, в сторону повышения) в распределяемые центральным правительством финансовые дотации или же наделить автономии дополнительными полномочиями в сфере налогообложения и сбора налогов. И в этом вопросе кабинету Х.Л. Родригеса Сапатеро приходится «отыгрывать назад». В ходе заседания Совета министров в апреле 2004 г. было принято решение вернуться к вопросу о реформе системы финансирования автономий после завершения процесса по реформе региональных статутов.

С приходом к власти правительства Х.Л. Родригеса Сапатеро «умеренные националисты» из Баскской националистической партии начали разрабатывать новую линию поведения в отношении Мадрида. Симптоматично, что если руководство ЭТА всерьез рассматривало возможность временного «перемирия» с правительством Х.Л. Родригеса Сапатеро, то лидеры БНП, напротив, демонстрировали намерение ужесточить свои подходы с целью оказания прессинга на правительство социалистов. Стратегическую цель БНП — обретение суверенитета и независимости для Страны Басков, но не силовыми, террористическими методами (как ЭТА), а якобы демократическим путем в рамках правового государства — баскские «демократические националисты» мыслили решить поэтапно путем внесения изменений в Статут автономии, а затем закрепить достигнутое в Конституции. В контексте нарастающей напряженности во взаимоотношениях кабинета Х.Л. Родригеса Сапатеро с руководителями Страны Басков наиболее серьезным для социалистов испытанием стал сепаратистский «план Ибарретче».

30 декабря 2004 г. парламент Страны Басков проголосовал за «план Ибарретче», предусматривавший изменение статуса этого Автономного сообщества. Этот документ, разработанный еще в 2003 г. и названный так по имени его инициатора, главы автономного правительства Страны Басков Х.Х. Ибарретче, вызывал бурные протесты в Испании План предусматривал наделение Страны Басков статусом «свободно присоединившегося к Испании государства». Такой статус имеет только одно государство в мире — Пуэрто-Рико, которое считается «свободно присоединившимся» к США, но не входящим в его состав. Правительство социалистов заявило, что не допустит в отношении Страны Басков, входящей в состав Испании на протяжении 500 лет, подобной перспективы. Баскским националистам напомнили, что для изменения статуса требуется одобрение большинства депутатов нижней палаты Генеральных кортесов, которого ожидать не следует, — против «плана Ибарретче» выступала не только ИСРП, но и НП, имеющие в совокупности в Конгрессе депутатов около 90% голосов.

Руководство ЭТА долгое время заявляло, что не приемлет предложение Х.Х. Ибарретче, поскольку оно является компромиссом с центральными властями, но не решает главную проблему — обретения басками права на самоопределение и создание своего независимого государства. С учетом такой позиции ЭТА считалось, что Х.Х. Ибарретче не удастся добиться признания в баскском парламенте своего плана, так как исход голосования по нему решали 6 депутатов от запрещенной ранее (2002 г.) за близость к ЭТА партии «Батасуна». Для одобрения плана в региональном парламенте требовалось абсолютное большинство в 38 голосов, которого леэнда-кари без поддержки «Батасуны» не имел. Однако три депутата «Батасуны» неожиданно проголосовали в поддержку плана. (Это был тонкий политический маневр радикальных националистов.) В общей сложности за «план Ибарретче» проголосовали 39 баскских депутатов (включая 3 от «Батасуны»), а 35 депутатов (среди них представители ИСРП и НП) — против.

После голосования Х.Х. Ибарретче попытался успокоить центральное правительство, опасавшееся нарастания сепаратистских тенденций в Стране Басков. Он заявил, что речь идет не об отделении от

Испании (хотя подчеркнул, что «баски имеют на это законное право»), а о выработке такой формулы сосуществования с испанским государством, при котором «баскский народ не находился бы на положении подчиненного и зависимого от Мадрида». Тем не менее реакция Мадрида, как и следовало ожидать, была резко негативной. Отбросив в сторону разногласия по другим вопросам, Х.Л. Родригес Сапатеро и глава оппозиции М. Рахой договорились, что будут противостоять единым фронтом инициативе Х.Х. Ибарретче. При голосовании по «плану Ибарретче», состоявшемся в Конгрессе депутатов 1 февраля 2005 г., против выступили 313 испанских парламентариев, в поддержку плана — 29 депутатов, два депутата воздержались¹¹⁵. Испанский парламент отверг «план Ибарретче». Однако Х.Х. Ибарретче пригрозил, что намерен вынести свою инициативу на референдум в Стране Басков¹¹⁶. По его логике, судьбу баскского народа должны решать только баски, а не все испанцы, вместе взятые.

Сложность ситуации заключалась в том, что подобного рода «самовольные» референдумы, которым на региональном уровне грозит Х.Х. Ибарретче, запрещены законом. Правительство Х.Л. Родригеса Сапатеро предупредило, что не допустит такого развития событий. В тоже время в Рождественском послании накануне 2005 г. глава испанского государства и Главнокомандующий Вооруженными силами страны король Хуан Карлос I сделал акцент на необходимости сохранения территориального единства Испании при признании ее этнонационального многообразия. Одновременно министр обороны X. Боно¹¹⁷ напомнил, что Испания неделима и ее вооруженные силы готовы защищать ее целостность, поскольку такая функция возложена на них демократической Конституцией.

Другой «болевой точкой» для правительства социалистов явились взаимоотношения с левореспубликанским руководством Каталонии, также выдвигавшим региональные требования в плане необходимости реформирования Автономного статута и внесения изменений в действующую Конституцию. Далеко идущие планы каталонцев на этом направлении подтверждаются словами председателя Женералитата П. Марагаля¹¹⁸ о том, что «положения этого документа могут выйти за рамки Конституции Испании»¹¹⁹. В поддержку этого намерения приводился довод, что практически все Статуты автономий за время своего существования, т.е. в 80-е—90-е годы XX в., претерпевали изменения, за исключением каталонского, а так как Статут Каталонии — один из «долгожителей» (принят в 1979 г.), то его содержательная часть может быть подвергнута более субстантивной ревизии, чем Статуты других АС. Вместе с тем каталонские лидеры утверждали, что изменения в Основном законе региона не преследуют самоцель подвергнуть ревизии Конституцию страны. По их логике, эти документы имеют разные сферы применения. Каталонский Статут должен соответствовать национальному законодательству хотя бы по той причине, что Статуты утверждаются Генеральными кортесами.

Конституция же, по мнению каталонских руководителей, должна быть изменена в силу ее «объективного устаревания», так как политические реалии страны давно не соответствуют конституционным положениям, разрабатывавшимся на начальном этапе постфранкизма в 1977-1978 гг. Действительно, авторы Конституции 1978 г. не могли предвидеть многообразия форм развития страны и ее интеграции в мировое сообщество в конце XX — начале XXI в.

Гораздо радикальнее звучали националистические требования Ж.Л. Карода-Ровиры, лидера Эскерра републикана (Левые республиканцы Каталонии - ЛРК). Эта партия левой ориентации с декабря 2003 г. входит в правящую трехпартийную коалицию Каталонии (наряду с социалистами и «зелеными»). На региональных выборах в декабре 2003 г. ЛРК получила существенную поддержку избирателей, в первую очередь из числа тех, кто разочаровался итогами длительного правления центристской партии Конвергенция и Союз и ее политикой «традиционного» лавирования в отношениях центр — регионы. За счет жестких требований, предъявляемых к центральным властям, ЛРК и их лидеру Ж.Л. Кароду-Ровире удалось закрепить свою популярность среди каталонского электората на общенациональных выборах 14 марта 2004 г. ЛРК завоевали — впервые с 1939 г. — солидное представительство в Конгрессе депутатов (8 депутатских мандатов). Почувствовав опору избирателей, они настойчиво продолжили курс на автономизацию Каталонии. В сентябре 2004 г. в ходе дебатов в региональном парламенте Каталонии Ж.Л. Карод-Ровира заявил: «Наша главная проблема - политическая, экономическая и культурная зависимость от государства [т.е. Испании]. Если мы не освободимся от этой зависимости, мы никогда не добьемся прогресса, так как в нынешних условиях мы не имеем возможности принимать решения по тем вопросам, которые нас касаются в первую очередь»¹²⁰. Политическую платформу своей партии Ж.Л. Карод-Ровира сформулировал коротко: «Все те вопросы, которые не правомочен решать Евросоюз, должны решать мы [т.е. каталонцы]. Каталонии надоело платить, не имея при этом права решающего голоса»¹²¹. Лидер ЛРК не скрывал и своих «меркантильных» намерений в отношении как главы Женералитата социалиста П. Марагаля (партнера по правящей коалиции в Каталонии), так и лидера ИСРП председателя центрального правительства Х.Л. Родригеса Сапатеро: «Нам необходимо максимально полно воспользоваться тем обстоятельством, что Женералитат возглавляет социалист, а у руля власти в стране также находится социалист»¹²².

Таким образом, социалистам предстоит решать обострившуюся в период правления Х.М. Аснара проблему взаимоотношений центр — автономии. Региональные националисты приветствовали приход к власти социалистов, которые до выборов обращались к региональным политэлитам за поддержкой, обещая взамен предоставить регионам дополнительные финансовые и налоговые льготы, подвергнуть ревизии с пользой для автономий их Статуты. Высказывались лидеры ИСРП и за внесение поправок в Конституцию 1978 г., обещая начать с реформирования Сената. Однако после формирования кабинета риторика социалистов пошла на убыль, уступая место более прагматическим расчетам. Причина этого кроется в самой проблеме, решение которой требует не решительной «кавалерийской атаки», а тщательно подготовленной, выверенной программы действий, пользующейся поддержкой правящих региональных элит, оппозиционной Народной партии или региональных парламентских фракций.

Действуя в русле предвыборных обещаний, новый испанский премьер осуществил первые шаги по созданию нового совещательного механизма во взаимоотношениях центр—регионы. 28 октября 2004 г. в Мадриде состоялась первая встреча председателя правительства Испании с руководителями всех автономий. Ее результаты показали, что ИСРП довольно уверенно маневрирует среди разнородных региональных интересов. Было принято решение о придании консультациям регулярного характера. На этом в целом позитивном фоне предвыборное предложение социалистов о федеральной реформе Сената постепенно отошло на второй план и не получило реального развития.

2004 г. был отмечен кадровыми и административными изменениями, которые во многом форсировались социалистами для упрочения своей власти. При определении ключевых фигур правительства премьер Х.Л. Родригес Сапатеро отдал предпочтение «старой когорте» социалистов из числа региональных лидеров, опирающихся на экономический и социальный потенциал крупных, преимущественно сельскохозяйственных регионов (Андалусия, Ка-стилия-Ла Манча, Эстремадура). (Их позиция во многом определяет тактику и стратегию руководства партии в целом.) Пример тому — назначение бывшего председателя правительства Кастилии-Ла Ман-чи X. Боно министром обороны страны. Лидер социалистов Х.Л. Родригес Сапатеро изначально взял курс на максимальную защиту интересов «социалистических» регионов, чем в конечном итоге упрочил собственные партийные тылы.

ИСРП пришла к власти во многом на волне эмоционального шока электората после терактов 11 марта 2004 г., и в первые три месяца пропагандистская работа социалистов состояла едва ли не в оправданиях, что их победа — результат массовой поддержки предвыборной программы ИСРП, а не стихийного желания избирателей «наказать» предыдущее руководство страны. К осени 2004 г. правительству Х.Л. Родригеса Сапатеро удалось направить дебаты вокруг этой темы в более конструктивное русло. Активно работала парламентская комиссия по расследованию терактов 11 марта. После перерыва была восстановлена деятельность Комиссии по реализации Договора в защиту свобод и против терроризма (Антитеррори-стический пакт) — основного документа, призванного обеспечивать консенсус между ИСРП и НП по проблеме борьбы с ЭТА.

Однако открытыми оставались многие вопросы: снята или сохраняется фундаменталистская угроза для Испании после вывода ее войск из Ирака? Существует ли опасность взаимной «подпитки» между ЭТА и исламскими ячейками? Надо ли признавать, что Испания ведет борьбу не с локальным, а с международным феноменом? На фоне постоянно эволюционирующих международных аспектов антитеррора, а также учитывая то обстоятельство, что испанская правая оппозиция продолжала развивать эту тему, внутриполитические дебаты не прекращались.

Как показал состоявшийся в октябре 2004 г. съезд НП, ей удалось удержать единство своих рядов после растерянности, последовавшей вслед за неожиданным для нее поражением на мартовских выборах. Настроившись на работу в условиях оппозиции, партийные структуры на местах погрузились в довольно болезненный процесс кадровой смены поколений. Так, в Галисии разразился настоящий внутренний кризис — лидер НП М. Фрага Ирибарне, фигура общенационального масштаба, оказался едва ли не в изоляции после конфликта с «младореформаторами». Не удалось сдержать разногласия в рядах народников в Мадридском автономном сообществе. Председатель правительства автономии, одна из влиятельных руководителей НП Э. Агирре должна была сделать выбор: провести «перестройку» или же сохранять прежний «козырь» в виде единства и единоначалия в своих рядах? С уходом Х.М. Аснара линия нового лидера НП М. Рахоя выстраивалась именно в русле «перестроечных» тенденций.

Характерно, что в 2004 г. правоконсервативные силы страны нашли сильную опору в лице высших иерархов католической церкви и практикующих католиков в целом. Католические епископы едва ли не взяли на себя главную роль в масштабной кампании критики социалистов. В первую очередь это касалось школьной реформы правительства, в рамках которой «Закону Божьему» отводилась роль факультативной и необязательной школьной дисциплины, -ерковь усматривала в ней прямой вызов традиционным католическим ценностям и одновременно попытку пересмотра сложившихся в Испании механизмов поддержания морально-этических принципов, которые преподавались именно на уроках «Закона Божьего».

Энергичной критике со стороны церкви подвергся инициированный ИСРП и принятый в 2004 г. закон, разрешающий в стране однополые браки. Примечательно, что лидеры Народной партии воздержались от прямых нападок на социалистов по этому вопросу, неоднозначно трактуемому и воспринимаемому в стране. С тем чтобы не прослыть сторонниками дискриминации сексуальных меньшинств, лидеры НП уступили католическим иерархам «пальму первенства» в критике правительства Х.Л. Родригеса Сапатеро по вопросу однополых браков.