Раздел III. Прозрачность: как интернет контролирует государство

В этом разделе мы обсудим опыт западных демократий в сфере развития общественного контроля над государством. Интернет является не только пространством государственного регулирования или инструментом политической борьбы, но и эффективным средством, которое позволяет государству укреплять свою легитимность, бороться с коррупцией и развивать демократические институты. Эту часть общей картины взаимоотношений государственной власти и цифровых технологий важно видеть для того, чтобы не сводить их исключительно к акциям репрессивного подавления. В действительности государство нуждается в возможностях интернета в той же мере, в которой он необходим частным лицам. Государству нужно не только регулировать интернет, но и саморегулироваться благодаря тем возможностям, который он предоставляет.

В современном политическом словаре общественный контроль обсуждается как проблема «прозрачности» (transparency) государственного аппарата и его деятельности. Помимо этого понятия употребляются также близкие по значению «подотчетность» (accountability) и «открытость» (openness). Все они указывают на важное свойство современного государства. Оно становится открытым для граждан, само активно движется навстречу предполагаемому желанию граждан знать, само реализует право граждан знать.

Государство само себя заставляет быть прозрачным, разрабатывает и реализует формы и способы обеспечения собственной прозрачности, в том числе на законодательном уровне. В отличие от разговоров об «общественном контроле», где некий субъект контролирует деятельность государственных органов власти, «прозрачность» предполагает активную роль самого государства.

Европейский уполномоченный по правам человека Якоб Седерман определил прозрачность так. Государство является открытым, если» процедура, посредством которой государственные власти принимают решения, понятна и открыта, а сами решения обоснованы; информация, на основании которой принимаются такие решения, доступна общественности настолько, насколько это возможно»[357].

Существует три основных типа информации, которая раскрывается для создания современных цифровых институтов общественного контроля:

• Информация о процессе принятия политических решений

• Информация о реализации принятых решений (policy)

• Информация о результатах деятельности правительства

Прозрачность работает в том случае, если она реализуется на всех этапах политического процесса: от принятия решений через их осуществление к анализу результатов.

Современные западные исследователи подробно анализируют качества «прозрачности». Прозрачность предполагает такие основные характеристики открываемой обществу информации:

• Полнота.

• Объективность.

• Usability (своевременность и понятность).

Каждое из этих качеств может быть использовано для того, чтобы создавать «образ прозрачности» без прозрачности на деле. Информация может открываться, но не полностью, причем сама эта неполнота скрывается. Информация может подаваться в определенном тоне. Например, реализация политических проектов может описываться рекламным языком, создавая у людей одностороннюю картину происходящего. Информация может раскрываться после того, как она уже потеряла свою актуальность. Информация может подаваться в запутанном и непонятном для гражданина виде.

Качества прозрачности могут вступать в противоречие между собой. Например, полнота оказывается противоположна понятности. Для решения этой проблемы предлагается так называемый layering — распределение информации по уровням. Для широких масс нужна упрощенная подача информации, но с возможностью продвигаться к большей полноте материала.

Власть сама делает себя прозрачной и сама же зачастую сопротивляется прозрачности и ее последствиям. Это противоречие можно четко увидеть, просто сопоставив риторику президента США Обамы и дело Wikileaks. Но в чем смысл? Зачем нужна «прозрачность» государству, которое выступает основным агентом ее реализации — законодательной и практической? Ведь «прозрачность» — это не очень удобно. Существование государственных чиновников в такой ситуации начинает напоминать пребывание в придуманном английским философом XVIII века Иеремией Бентамом «Паноптиконе» — тюрьме, где заключенные в каждый момент видны надзирателю.

Чтобы «продать» прозрачность власти, сторонники прозрачности приводят ряд аргументов, которые строятся вокруг темы увеличения доверия общества государству. Они утверждают: «Государство не будет подозреваться ни в чем плохом, скрываемом от общества — и это приведет к снижению недоверия, увеличению легитимности и, в конечном счете, к повышению управляемости общества».

Однако эта линия аргументации может оказаться не слишком убедительной. Доверие предполагает «образ того, кому можно доверять», сочетающий в себе компетентность, благие намерения по отношению к народу, честность. Прозрачность уменьшает впечатление компетентности власти, выставляя на обозрение всю нерациональность процесса принятия политических решений.

При этом отсутствие достаточной прозрачности воспринимается (на фоне постоянных деклараций о прозрачности) как недостаток честности, что тоже ведет к уменьшению доверия.

Сравнительные межкультурные исследования показывают, что прозрачность в Южной Корее ведет к падению доверия к правительству гораздо в большей степени, чем, например, в Нидерландах. Европейская политическая культура предполагает большую близость власти и граждан, поэтому они не так сильно потрясены открывшейся в результате прозрачности картиной. В азиатской политической культуре считается нормальной большая дистанция между гражданами и властью, позволяющая поддерживать такие мифы о власти, которые обеспечивают ее легитимность.

Итак, критики прозрачности указывают на ряд проблем, которые прозрачность ставит перед государственным управлением (governance):

• прозрачность демистифицирует власть, снижая уровень ее исключительности и тем самым (для многих политических культур) — легитимности;

• прозрачность ведет к несправедливым обвинениям, к постоянному поиску и обнаружению прессой и интернетом «жареных фактов»: цена негативной информации на рынке новостей выше;

• прозрачность может использоваться как орудие для устранения политических конкурентов;

• прозрачность тормозит работу власти и принятие государственных решений в силу необходимости в каждый момент времени оглядываться на оценивающую публику;

• большая прозрачность ведет к более изощренным способам скрываться и скрывать, как бы оставаясь прозрачным;

• прозрачность ведет к разрастанию бюрократической машины, которая теперь занимается еще и обеспечением собственной прозрачности.

Что на это отвечают защитники прозрачности?

Они готовы признать, что прозрачность за короткий срок не приведет к повышению доверия власти, хотя полагают, что это может произойти на более длительных промежутках времени.

Но все более влиятельной становится позиция, что власти и не нужно доверять. Как сказано у Джеймса Мэдисона при обсуждении конституционного устройства США: «Если бы людьми правили ангелы, не нужно было бы ни внутреннего, ни внешнего контроля». Власть склонна к злоупотреблениям и разного рода коррупции, следовательно, «общественный контроль» должен занимать свое место в общественной системе сдерживания и противовесов, сколь бы ни было это неудобно для власти.

Поэтому «прозрачность» оказывается самостоятельной ценностью, которая должна реализовываться любой ценой, даже за счет снижения эффективности управления.

Прозрачность становится условием нового витка развития демократии, т. е. более прямого участия граждан в государственном управлении. Если понятие «прозрачность» описывает действия власти по самораскрытию, действия тех, на кого смотрят, то понятие «участие» описывает действия тех, кто смотрит, т. е. граждан, надзирающих за деятельностью власти. Надзор за правительством, получение информации о его деятельности есть первый шаг граждан к участию в управлении страной, к тому, чтобы самим становиться властью. Без знания невозможно действовать. Общественный контроль на основе прозрачности оказывается участием: контролируй, находи недостатки, предлагай решения, участвуй в их реализации. Несмотря на все издержки прозрачности, власть готова внедрять ее именно для того, чтобы вовлечь граждан в процесс государственного управления, тем самым сняв с себя часть ответственности за происходящее. Если граждане сами принимают участие в принятии политических решений, их реализации и оценке результатов, то в конечном итоге они начинают контролировать себя самостоятельно.

В модели возрастающей демократии «общественный контроль» — это контроль со стороны всех граждан, а не со стороны специально уполномоченных общественных организаций. Да, граждане по-прежнему могут объединяться в такие организации, но сами эти организации, вступая в лоббистские отношения с властью под видом «общественного контроля», в идеальной западной демократии тоже должны становиться объектом более широкого общественного контроля. Идеальная форма реализации цифрового общественного контроля — это коллаборации (ситуативные совместные действия) в интернете, где не знающие друг друга граждане обсуждают и выдвигают различные оценки, предложения и решения.

«Прозрачность» для всех, в том числе и для кухарок, ставит на повестку дня сложный вопрос о компетентности. Государственные документы в силу специфики языка и тематики не могут быть понятны большинству граждан. Это, в свою очередь, задает проблему снижения образовательного и цифрового неравенства, с одной стороны, и с другой — к появлению института многочисленных посредников, обеспечивающих интерфейсы для обращения с государственными документами. В цифровом общественном контроле нет привилегированных субъектов, но практика его реализации показывает, что неравенство сохраняется. Общественный контроль могут осуществлять все, но далеко не каждый человек может или хочет этим заниматься. Могут — те, кто обладает соответствующими образовательными и цифровыми компетенциями. Хотят — те, кому это нужно в интересах бизнеса или в личных (в том числе политических) целях.

Ниже мы рассмотрим современное состояние общественного контроля в США и странах Европы. Десятая и одиннадцатая главы посвящены правовым основаниям и практике общественного контроля в США. Двенадцатая глава рассказывает о практике общественного контроля в Западной Европе. Тринадцатая глава книги посвящена теории, идеологии и риторике общественного контроля (прозрачности, участия, коллабораций).