ПОЛИТИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ И ИЗБРАННЫЕ АСПЕКТЫ СОВРЕМЕННЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПРАКТИК

«Ибо в конечном счете в сфере политики есть лишь два рода смертных грехов: уход от существа дела и … безответственность»

Макс Вебер

Введение

В начале мая 2013 г. в ходе президентского совещания с министрами Правительства РФ Владимир Путин высказался о необходимости введения «публичной, политической, персональной ответственности» каждого из министров. Сделанное Президентом заявление стало, пожалуй, единственным за последнее время, прозвучавшим из уст российского политика столь высокого ранга и затрагивавшим вопрос о политической ответственности.

Артикуляция проблематики политической ответственности вызывает у каждого из нас массу сложностей с определением природы рассматриваемого явления. Хаотическое использование в средствах массовой информации, общественными организациями, отдельными гражданами термина «политическая ответственность» привносит еще большую неразбериху. Прежде всего возникают вопросы о том, что такое политическая ответственность? за какие действия, каким образом и перед кем несут ответственность политики? должен ли политик в той или иной ситуации нести политическую ответственность? является ли она достаточной в контексте совершенного «нарушения»? необходим ли сам факт «нарушения» для ее наступления? Отвечает ли политик исключительно за свою политическую деятельность, либо его действия, как частного лица, выходящие за пределы публично-политической сферы, также являются основанием для политической ответственности? Иными словами, может ли политический деятель вообще действовать неполитически? Да и вправе ли мы рассуждать исключительно об ответственности профессиональных политиков или в современном обществе политически ответственным является каждый из нас, участвуя в выборах, политических митингах и другим образом вступая в сферу политики?

Еще больше сложностей возникает в случае, если мы обращаемся к событиям реальной российской и зарубежной политической жизни, в том числе последних лет. Какой субъект призывает к ответственности лишенного мандата за осуществление предпринимательской деятельности по решению коллег депутата: его политическая партия, избиратели, проголосовавшие в свое время за соответствующего депутата, Государственная Дума как орган государственной власти или противостоящая политическая партия? Кто является ключевым (доминирующим) «выгодоприобретателем» политической ответственности и каким образом последний реализует свои «полномочия»? Какой субъект обладает приоритетом в своей позиции? Или, например, вправе ли мы называть ответственность глав регионов, неоднократно избиравшихся в результате народного голосования и освобожденных Президентом РФ от должностей в связи с «утратой доверия», политической? Вправе ли глава государства выступать «авторитетом» ответственности? Является ли сам Президент в России политически ответственным?

Латентность отношений ответственности между различными субъектами и их взаимное пересечение зачастую может приводить к замещению одних отношений ответственности иными отношениями. Так, необходимая ответственность перед обществом и судом может замещаться ответственностью перед руководящими политическими фигурами, ответственность перед избирателями — ответственностью перед политической партией и др. Соответствующие случаи приводят к «скандализации» политических отношений, существенно подрывая доверие к органам государственной власти, а также ощущение легитимности власти. Хотя зачастую каждый из нас, обсуждая события общественно-политической жизни, не утруждает себя даже их более или менее серьезным анализом. Объявить политика ответственным за любую неудовлетворительную ситуацию становится при таких обстоятельствах делом весьма несложным. Эмоциональные решения являются неотъемлемой составляющей современной демократии, однако всегда ли они правомерны?

Хотя в западных странах термин «политическая ответственность» весьма распространен, аналогичные сложности с осознанием этого феномена как комплексного и сложного явления общественно-политической жизни свойственны и для западной науки. Для России же вопрос о политической ответственности имеет особую актуальность, поскольку именно в нем в дореволюционный период и в современной России либеральная часть российского общества видела и видит решение если не всех, то большинства проблем в сфере взаимоотношений общества и власти. Однако даже имеющиеся разработки в области зарубежной юридической и политической науки вряд ли могут использоваться нами в качестве универсальных. Институт политической ответственности эволюционировал в различных странах совершенно различным образом, обретая в каждом случае свое самостоятельное и уникальное содержание. Отсутствие в России института политической ответственности, с содержательной точки зрения аналогичного институту, сформировавшемуся, к примеру, в Западной Европе, нисколько не означает, что политической ответственности в России до революции или в советское время не существовало вообще. Да и в зарубежных странах вышеуказанный институт не является абсолютно однородным.

В настоящем докладе экспертами Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования предпринята попытка представить ключевые теоретические аспекты, без которых понимание политической ответственности стало бы невозможным, а также отразить некоторые аспекты практического функционирования данного института в России и зарубежных странах. Следует сразу оговориться, что ответить на все поставленные выше вопросы нам не позволит формат доклада, однако авторы постараются наметить критерии и основные подходы к их успешному решению.

Эволюция института политической ответственности

Если под политической ответственностью понимать наступление каких-либо неблагоприятных последствий для правителя в связи с его политическими действиями и решениями, не соответствующими господствующим и определяющим его должное поведение нормам (не ограничиваясь лишь формальным рассмотрением политической ответственности), можно прийти к совершенно обоснованному выводу о том, что ее история весьма и весьма обширна. Само понимание ответственности правителя изменялось с течением времени и во многом предопределялось религиозной традицией, игравшей важнейшую роль в определении функций и образа политического лидера, а также понимании того, перед чем/кем и за что отвечает правитель. Хотя с формальной точки зрения о политической ответственности как особом виде ответственности стали вести речь не слишком давно (см. ниже), практику подобной ответственности можно обнаружить в весьма отдаленных временах.

Так, из истории церкви известно о конфликте императора Феодосия и епископа Амвросия Медиоланского (Миланского) (IV в.). Император Феодосий приказал избить восставшее население в Салониках, не исключая женщин и детей. Епископ Амвросий обличил его и потребовал отмены указа, однако отмена пришла слишком поздно, и множество невинных жителей пострадали. Епископ Амвросий отправил императору письмо, в котором требовал публичного покаяния. Император долго колебался, однако ему пришлось сдаться перед авторитетом епископа и явиться для принесения покаяния у входа в храм без императорских одежд [51].

Известны случаи изгнания князей из русских городов, одним из которых стало изгнание в 1136 г. Всеволода Мстиславича из Новгорода. Как пишет С.М. Соловьев, «вины Всеволода так означены в летописи: 1) не блюдет смердов; 2) зачем хотел сесть в Переяславле; 3) в битве при Ждановой горе прежде всех побежал из полку; 4) вмешивает Новгород в усобицы…» [53, с. 507]. Изгнание князя стало его политической ответственностью перед новгородским вече. История Европы периода Средних веков и раннего Нового времени также знает примеры попыток призвать политическую власть к ответственности. На данном этапе соответствующие механизмы как и раньше не носили формализованный характер, однако сам принцип ответственности вполне явно выделялся. Он определялся идеей соответствия действий политической власти неким фундаментальным принципам государственного устройства. Всевластию монархов средневековья имелось два важных ограничения. Во-первых, социальные и политические традиции; во-вторых — божественная санкция, которая не только освящала власть монарха, но и ограничивала ее. «Эталон» абсолютистского режима — монархия Бурбонов во Франции — на самом деле являлась сложной системой взаимосвязей между короной и сословиями, которые уже в сочинениях Ж. Бодена начинают отождествляться с понятием «нация». В том случае, если король шел против «органических законов» государства, его политических традиций, «нация» призывала короля к политической ответственности за это. Попытка призвать к ответственности короля Генриха IV, нарушившего одну из основополагающих традиций французской монархии и отошедшего от католицизма, привела к витку религиозных войн во Франции в конце XVI в. В XVII-XVIII вв. наступление королей на права сословий приводило к попыткам парламентов призвать их к ответственности, что вылилось сначала в бунт Фронды, а в 1789 г. спровоцировало революцию. Ответственность монарха являлась важной темой в политической жизни средневековой Германии. По всей видимости, первым заметным случаем привлечения германского императора к политической ответственности является конфликт Генриха IV с папой Григорием VII, в ходе которого немецкий монарх покусился на основополагающую для той эпохи идею примата духовной власти над светской. Впоследствии, его преемники также неоднократно несли ответственность за свои попытки сломать основополагающий для Священной Римской империи принцип «первого среди равных» и подчинить своей власти немецких князей.

Вышеизложенные исторические факты позволяют убедиться в совершеннейшей многогранности исследуемого явления. Осознавая важность тщательного изучения, осмысления и систематизации соответствующих событий, нам, однако, ввиду формата доклада, хотелось бы сосредоточиться на истории возникновения в литературе самого понятия политической ответственности и описании ее формирования как впервые признаваемого всеми субъектами конституционно-политического обычая (традиции). Произошло это в Англии, бывшей исключением, однако ставшей примером для множества других стран на длительное время. Именно Англия подарила миру систему, в рамках которой политические действия и решения политика (министра) оценивались на основе исключительно прагматичных критериев, а смена носителей политической власти не рассматривалась как нечто экстраординарное и революционное. Речь о министерской ответственности перед парламентом, о которой впервые и заговорили как о политической.

Теоретические исследования вопроса об ответственности политических деятелей возникли, по историческим меркам, совсем недавно — около двух столетий назад. В фокусе внимания исследователей оказалась министерская ответственность, сущность которой определялась и ее теоретическое обоснование давалось множеством французских, немецких, английских, а позднее и русских ученых с начала XIX в. вплоть до настоящего времени [3, с. 6-64; 5, с. 72-210]. Особенностью вышеуказанных исследований, с нашей точки зрения, стало первоначальное рассмотрение института политической ответственности исключительно в контексте министерской (парламентской) ответственности. Однако сама практика министерской ответственности возникла существенно раньше, и связана она со становлением конституционно-монархического строя и возникновением представительного органа (парламента).

Механизм власти в конституционной монархии определялся наличием и постоянной борьбой трех основных сил, а именно — народного представительства (парламента), правительственной бюрократии и монарха [2, с. 658-660; 29, с. 96-97]. В абсолютистских государствах советники монарха, исполняя или нарушая законы, исполняли или нарушали волю государя и являлись ответственными лишь перед ним. Подобный квазиправительственный орган представлял собою, по сути, закрытый коллегиальный совещательный (консультативный) совет под личным руководством всесильного монарха. Однако развитие двух других сил (бюрократии и народного представительства) вело ко все более или менее формальному статусу монарха в системе государственной власти. Исходя из такой расстановки сил в обществе возможны несколько принципиально различных типов коалиций.

Первый из них представлен английским вариантом конституционной монархии, являющем собой в своей сути завуалированную форму парламентской республики. Второй тип конституционной монархии определяется как дуалистическая форма правления, при которой парламент и монарх имеют одинаковые прерогативы в области законодательной, а отчасти и исполнительной власти, осуществляют взаимный контроль и сдерживание. Данный режим возникал в ряде государств Западной и Центральной Европы как результат неустойчивого компромисса после крупных революционных потрясений и имел тенденцию эволюционизировать в направлении укрепления монархической власти. Третий тип конституционной монархии представлял собой так называемый монархический конституционализм. В нем в полной мере реализовывалась коалиция монарха и бюрократии против парламента. Историческая функция данного типа состояла фактически в сохранении монархической системы в новых условиях путем изменения структуры власти и формы правления без изменения ее существа. Вышеуказанный тип конституционной монархии, реализовавшийся преимущественно в странах Центральной и Восточной Европы, в России и государствах Азии, в наибольшей степени соответствует представлениям о «мнимом конституционализме» (выражение и приведенная классификация принадлежат А.Н. Медушевскому).

Именно механизм распределения власти в конституционной монархии в рамках того или иного государства предопределял существование института министерской (парламентской) ответственности и его конкретное содержание. Как явление политической жизни вышеуказанный институт возник в Англии еще в XIII-XIV вв. [4, с. 7, 10]. История становления и развития министерской ответственности в Англии [3, с. 165-217] предполагала в первоначальном виде ее уголовно-правовой характер, в частности, через реализацию процедуры импичмента за совершение уголовных преступлений либо собственноручное парламентское «правосудие» с обратной силой (деяние не признавалось преступным до его совершения) в отношении определенного «советника короны» (bill of attainder) [1, с. 15; 4, с. 11-14]. Таким образом, первоначальным основанием для применения ответственности к будущим членам кабинета было именно нарушение ими законов, однако с течением времени возник вопрос о возможности реализации ответственности в случае «нецелесообразных», «вредных для государства» действий, формально не являющихся правонарушением. Подобная ответственность, рассматривавшаяся именно в качестве политической, предполагала оценку парламентом направленности деятельности правительства и отдельных его членов.

Вопрос о политической ответственности правительства впервые возник в период английской революции середины XVII в. В ремонстрации, поданной королю Карлу I, так называемой великой ремонстрации 1641 г., парламент потребовал чтобы король управлял через советников, пользующихся доверием парламента, и удалял бы из своего совета тех лиц, которые подобным доверием не пользуются. Во второй ремонстрации 1642 г. парламент непосредственно жаловался на решение государственных дел в советах кабинета лицами неизвестными и не обладающими общественным доверием. Вышеуказанные действия парламента можно воспринимать как первую реальную попытку народного представительства в осуществлении контроля за формированием и политическими действиями «кабинета». В 1678 г. в ходе процедуры импичмента в отношении лорда-казначея Дэнби впервые получила свое выражение формулировка «honesty, justice and utility», предполагающая масштаб оценки действий советника английской короны как с точки зрения законодательства, так и их целесообразности [36, с. 662].

Дальнейшая политическая борьба привела к постепенному ослаблению статуса монарха и подчинению исполнительной власти парламенту. После различных конфигураций формирования правительства и последней, предпринятой в 1812 г., попытки сформировать кабинет из представителей различных партий (считается, что о «парламентаризации» исполнительной власти можно вести речь примерно с 1760 г.) в английской конституционной практике сложилось и закрепилось ключевое правило, согласно которому король не может удержать министров, лишившихся доверия большинства нижней палаты, а в вопросе выбора новых министров стеснен тем, что последний должен быть из среды парламентского большинства. Англия стала образцом парламентарной формы правления с точки зрения доминирования представительного органа над исполнительной властью.

Существовавшая абсолютная связь между парламентским большинством и составом правительства дополнялась выработанными в качестве конституционных обычаев основаниями политической ответственности кабинета и его членов перед парламентом. Дореволюционный русский ученый А.А. Жилин выделял четыре вышеуказанных основания: недоверие со стороны палаты общин, порицание министерской деятельности, непринятие законопроекта, инициированного правительством, либо принятие закона, в отношении которого существовало возражение со стороны исполнительной власти, а также неодобрение палатой важной меры кабинета либо отдельного его члена.

С теми или иными модификациями министерская ответственность и особая «политическая» ее форма как воплощение определенного механизма власти под влиянием английского образца распространились позже в иных странах в ходе революционных преобразований XVIII в. — начала XX в., хотя трактовка ответственности правительства приобрела различное содержание в разных государствах, обусловленное уровнем общественного развития и сложившимися социальными условиями и традициями.

Как отмечалось выше, сущность министерской ответственности стала предметом обсуждения множества европейских ученых. Однако в начальном виде в научной литературе дискутировался исключительно вопрос реализации юридической ответственности правительства либо отдельных его членов. Возникновение вопроса о возможности ответственности министра за целесообразность тех или иных его действий вызвало еще более серьезную научную дискуссию. Одним из первых представителей подобного взгляда, оказавшим большое влияние на дальнейшее развитие вопроса в соответствующем направлении благодаря своему высокому научному авторитету, стал знаменитый германский государствовед И. Блюнчли. Его воззрения стали развивать и другие ученые, также сходившиеся во мнении, что министерская ответственность не может ограничиваться исключительно нарушением законов, поскольку опасность для государства его «закономерных» действий может быть даже большей, нежели противозаконных. Еще столетие назад обсуждался вопрос о том, какой вред может причинить министр торговли, заключивший невыгодные для государства торговые соглашения, или военный министр, оставивший без внимания вопросы обороны и вооружения [3, с. 85-86]. Ключевым выводом стало обоснование трансформации «инстанции» ответственности министров — единственный авторитет в лице монарха уступил место органу народного представительства, выражающему волю и интересы общества и призванному контролировать как соблюдение издаваемых им законов со стороны исполнительной власти, так и содержание ее деятельности [1, с. 13; 3, с. 62; 5, с. 184].

Формат доклада не позволяет нам останавливаться на мнениях ученых, но отметим, что само обоснование вышеуказанного процесса было совершенно различным — от признания непогрешимости монарха и невозможности совершения им зла в отношении своих подданных и, соответственно, порочности его советников (английская формула «Король не может делать зла» — «King do not wrong») до необходимости фокусирования ответственности на ближайших сподвижниках монарха ввиду политической нецелесообразности привлечения к ответственности его самого (германская «теория фикции» — «Fiktionstheorie»). Соответствующие теоретические объяснения феномена министерской ответственности варьировались от государства к государству, следуя во многом за развитием национальных политических практик.

В течение еще длительного времени дискурс о политической ответственности продолжал развиваться в Европе в контексте именно министерской ответственности. Однако происходившие общественно-политические изменения расширили постановку соответствующего вопроса. Идентификация монархического государства с властвовавшим субъектом предопределяла особый ореол «непогрешимости и святости» вокруг принимаемых им решений, ставила его во «вненормативное» пространство, а также способствовала возложению ответственности на сподвижников главы государства — советников-министров. Последующая демократизация общества привела в европейских государствах в большинстве случаев либо к отказу от монархической формы правления, либо к преобразованию их в парламентские монархии. Однако даже в сохранившихся в настоящее время европейских монархиях произошла утрата собственного права монархов, сделавшая их в своей сути номинальными в большинстве европейских государств [37, с. 194]. Поскольку в большинстве современных государств народ провозглашается в качестве единственного источника власти (понятие «народного суверенитета»), предоставление народом субъекту определенной власти базируется на соответствующем акте и обуславливает возникновение весьма обширных обязанностей соответствующего лица по отношению к народу. К примеру, в немецком государственном праве сформировалась теория «персональной легитимации», заключающаяся в том, что власть каждого руководящего политика основывается на цепочке «назначенческих» актов, восходящей к воле народа («Legitimationskette» — легитимирующая цепочка). Исходя из этого, каждое решение снабженного властью субъекта абсолютно свободно в его общественной оценке и является основанием для соответствующей ответственности [5, с. 2, 37, с. 292]. Тем самым, завершился процесс формирования принципиальной безличности современной власти, в результате которого правители стали «слугами», «должностными лицами» (М. Дюверже). Ж. Бюрдо, называя правителей «агентами» государства, формулирует наиважнейшую мысль: отделение правителя от права командовать позволило подчинить процесс управления заранее оговоренным условиям [49, с. 120-121]. Назовем их нормами и, пользуясь выражением Г. Йонаса, скажем: власть «над» превратилась во власть «для», составляя существо ответственности [21, с. 177]. Смена «агентов» государства перестала иметь отпечаток революционности и приобрела характер неотъемлемой составляющей нормальной политической жизни. Важнейшей категорией стало «отношение доверия», представляющее собой определенную связь между избирателями и избираемыми (или даже назначаемыми), а наряду с «ординарными» процедурами (к примеру, выборами либо реализаций представительным органом своих «контрольных» полномочий) именно общественное мнение, формируемое через средства массовой информации, стало каналом «обратной связи» с политиками. Политик, утративший доверие общества, обречен.

Примером совершенно другого сложившегося механизма власти в рамках конституционной монархии стали общественно-политические преобразования в России, в которой монарх объединился с бюрократией для борьбы с народным представительством (парламентом). В России самодержавный строй сохранялся до начала XX в. Вопрос о том, можно ли Россию отнести к числу конституционных монархий, возник после опубликования манифеста 17 октября 1905 г., однако весьма сложно найти единство мнений относительно природы политического строя и формы правления в России до революции 1917 г. Российская конституционная монархия занимает особое место в общей типологии современных политических режимов, претендуя на характер «мнимого конституционализма» ввиду использования политических и юридических форм западноевропейского монархического конституционализма для легитимации сугубо традиционалистского института — самодержавия [34].

Дореволюционная Государственная Дума изначально рассматривалась в качестве исключительно совещательного учреждения, встроенного в административную вертикаль власти. Вышеуказанное воззрение на роль парламента сохранялось в своей сути в каждом случае подготовки законодательных документов, определявших правовой статус представительного органа в России, хотя некоторые из разработчиков считали его законосовещательный характер временным (переходным). Речь об ответственности министров перед парламентом даже не велась, хотя в своем ответном адресе на тронную речь государя императора (по образу и подобию западных парламентов) первая Государственная Дума выставила одним из первых условий «умиротворения страны» ответственность министров [29, с. 2; 33, с. 654].

Отметим, что соответствующие предложения (правда, в весьма ограниченном масштабе) содержались, к примеру, в проекте Конституции, подготовленном Государственной канцелярией, но в ходе последующей конституционной работы их исключили. Николай II рассматривал министров как своих доверенных лиц, управлявших под его общим руководством центральными ведомствами. Они непосредственно ему подчинялись и входили к монарху со всеподданнейшими докладами [42, с. 39, 108].

Следует сказать лишь в общих словах об основаниях вышеуказанного конфликта. Так, развитие российского конституционализма имело совершенно другие социальные основания в сравнении с его европейскими аналогами [29, с. 124]. В отличие от истории становления института парламентаризма в Европе, в огромной крестьянской стране с многовековыми патримониальными традициями импульс народного представительства рос не столько как органичный обществу императив, вызревавший в его толще, сколько как результат реакции интеллектуальной и политической элиты на внешние вызовы (прежде всего — либеральной). По мере углубления всех кризисных ситуаций другая — причем большая — часть населения уповала, как правило, на правление твердой руки [32, с. 117]. С другой стороны, император Николай II искренне полагал «вредным для вверенного [ему] Богом народа» представительный образ правления, а под общественным мнением, полагавшим необходимым проведение преобразовательных политических действий, считал мнение горстки «интеллигентов», предлагая «вычеркнуть это иноземное слово из словаря русской речи». Опыт развития европейских представительных учреждений игнорировался оппозиционными кругами русского общества, считавшими воплощением своих политических идеалов парламентарный строй современных им Англии и Франции; демонстрируя стремление к немедленному разрыву с вековым прошлым России, они требовали безотлагательного введения парламентской ответственности министров и выборов на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. По замечанию А.Ф. Смирнова, оппозиции XX в. недоставало понимания того, что политическое устройство Англии и Франции начала XX в. явилось результатом длительного и сложного процесса развития. Да и развитие в этих двух странах шло своими, далеко не тождественными путями и отнюдь не в порядке преобразования их государственного строя [42, с. 30, 33, 159].

В результате, отношения в треугольнике «парламент — правительство — монарх» складывались так, что ослабления власти главы государства (как в Англии) вследствие борьбы с парламентом не произошло; объединение с правительством, ответственным лишь перед монархом, вело к последовательному усилению положения последнего, а существование парламента воспринималось исключительно в качестве некоторой уступки со стороны административной власти.

Однако за происходившими трансформациями и внешними объяснениями скрывалась ключевая причина отсутствия западных аналогов отношений ответственности в рамках складывавшейся политической системы. Дело в том, что власть в России исконно понималась как самодостаточная ценность (по выражению С.Н. Сыромятникова, «Власть есть самое драгоценное, что вырабатывает государство»). Если в европейских государствах эволюция приводила к понятию «народного суверенитета», формуле «власть от народа (общества)», в России власть брала свое начало от Власти (выражение Ю.С. Пивоварова). Именно верховная Власть рассматривалась в качестве защитника выраженной народной воли (В.С. Ключевский), опирающаяся на административный аппарат, в рамках которого разделение властей имело исключительно функциональное значение («посредствующие власти» — по выражению дореволюционного правоведа А.Д. Градовского). «Народное представительство возникло у нас не для ограничения власти, а чтобы найти и укрепить власть — в этом его отличие от западноевропейского представительства» (В.С. Ключевский) [49, с. 13-15, 18-21, 84]. В результате, в России произошел переход к специфической четырехзвенной модели разделения властей, когда наряду с тремя традиционными ветвями власти (и над ними) предполагается четвертая — верховная власть, персонифицированная в фигуре главы государства [31, с. 67]. Подобная конструкция разделения властей послужила основой для последующей «авторитаризации» власти в руках правителя и создала условия для перехода к диктатуре вождистского типа [29, с. 45], сохранив свои черты и в российское время. При такой конструкции «сувереном» выступает (в отличие от западноевропейских обществ) глава государства (император, президент, генеральный секретарь и др.), определяющий «должное» и возлагающий ответственность в случае нарушения соответствующего порядка.67 Власть носит ярко выраженный персонифицированный характер, обязательно предполагая определенного ее носителя [49, с. 17]. Поэтому в вопросах назначения своих советников глава государства в России пользуется исключительно своими личными пристрастиями и вправе не считаться с мнением представительного органа и общественного мнения («власть от Власти»). Аналогичным образом и ответственность советников базируется на нормах, обусловленных личностью правителя. Если в западноевропейских странах именно общество формулирует «норму поведения», политический ориентир для политика, в России их источником являются воля суверена в лице главы государства и именно его представления о «народном благе». Соответственно, и народ рассматривает это право суверена как имманентно присущее ему.

Изменить существующее положение вещей стремились приверженцы возникших радикальных политических течений. В отличие от европейских стран, в которых импульс политической ответственности реализовывался в основном через механизм народного представительства, а общественное мнение служило дополнительным каналом взаимодействия общества и власти, в России он канализировался в деструктивных формах — прежде всего в форме политического (революционного) терроризма (или террора). Во-первых, из-за отсутствия до XIX в. прослойки в виде интеллигенции; во-вторых, ввиду ее антагонизма по отношению к власти. Разумеется, политический террор имел место и в европейской истории, однако именно в России он превратился в единственно возможное средство влияния на правительственную власть со стороны появившихся политических партий. Во втором, дополнительном, томе словаря Брокгауза и Ефрона (1907 г.) в статье «Террор в России» под последним как раз понималась «система борьбы против правительства, состоявшая в организации убийства отдельных высокопоставленных лиц…». Как отмечает О.В. Будницкий, «терроризм должен был способствовать дезорганизации правительства; в то же время он являлся своеобразной формой “диалога” с ним — угрозы новых покушений должны были заставить власть изменить политику». Хотя идеологическое обоснование индивидуального террора в дореволюционной России было различным, условия, приводившие к возрождению террористических идей и к возобновлению террористической борьбы, оставались в России неизменными на протяжении четырех десятилетий после начала реформ 1860-х гг.: разрыв между властью и обществом, незавершенность реформ, невозможность для образованных слоев реализовать свои политические притязания, жесткая репрессивная политика властей по отношению к радикалам при полном равнодушии и пассивности народа толкали последних на путь терроризма [47, с. 11, 45, 339]. Представители радикальных политических течений рассматривали себя в качестве представителей народа и выразителей его воли, однако, как хорошо известно, находились «в плену» многочисленных иллюзий в отношении народа.

Вновь возвращаясь к широкому пониманию политической ответственности, о котором шла речь в самом начале раздела, отметим, что индивидуальный террор в отношении представителей правительства (наряду с революционными событиями) можно рассматривать как крайнюю форму политической ответственности, претендовавшую на замещение традиционной конструкции политической ответственности, «замыкавшейся» на фигуре главы государства.

Сохранение авторитарных традиций делало невозможным становление и развитие института политической ответственности в его западноевропейском понимании и в советскую эпоху. Хотя вопрос о политической ответственности в системе социалистического народовластия в самом конце существования СССР поднимался в научном дискурсе [8, с. 10], без возможности сменяемости власти — а значит, свободных демократических выборов, политического плюрализма и функционирующей системы разделения властей, — политическая ответственность могла существовать лишь в совершенно иной (по сравнению с Западной Европой) вариации. Так и случилось. Сохраняя все свои неизменные черты, система власти в советском обществе обеспечила сохранение конструкции политической ответственности, лишь модернизировав ее формальные механизмы.

Так, советский исследователь вопросов политической ответственности А.М. Черныш, цитируя слова В.И. Ленина об «ответственности перед партией каждого отдельного ее члена», рассматривал именно марксистско-ленинскую партию в качестве центрального звена в механизме политической ответственности [8, с. 68, 73-74, 77-81]. Коммунист, совершивший проступок, отвечает за него прежде всего перед партийной организацией. Партия освобождается от лиц, нарушающих Программу, Устав КПСС и компрометирующих своим поведением «высокое звание коммуниста». Однако еще более важное значение имеют следующие слова. Решающим направлением деятельности КПСС является руководство институтами политической системы. И формулируется наиважнейший тезис: «Партийное руководство субъектами политической системы означает прерогативу партии на подбор руководящих кадров». И вновь ссылка на высказывание В.И. Ленина: «Если у ЦК отнимается право распоряжаться распределением людей, то он не сможет направлять политику». Таким образом, карьерное продвижение в аппарате управления непосредственно связывалось с отношениями в рамках партийной иерархии [50].

Принцип номенклатурности определял существование набора правил (формальных и неформальных) политического поведения, внутренних моральных норм, образа жизни, правил рекрутирования, сложившейся практики регулирования деятельности и др. Ключевой формой политической ответственности являлась ответственность перед партией. Именно перед ней несли политическую ответственность функционеры советского государства, формальным выражением которой являлись исключение из коммунистической партии как высшая мера партийного наказания или, к примеру, выговор. Существовали и особые формы политической ответственности, одним из выражений которых стало развенчание «культа личности» в 1956 г., происходившее именно перед партией. Аналогичным образом развивались события в 1964 г. с отставкой Н.С. Хрущева, также понесшего формальную ответственность перед партийной организацией.

На сегодняшний день «партия власти» в лице «Единой России» выполняет во многом схожую функцию организации членов правящей элиты [49, с. 44] (претендентом на ее замещение является ОНФ). «ЕР» выполняет формализующую функцию для политической ответственности, институционализируя ее. Однако если в советские времена все же действовал ряд моральных и иных запретов, которые с определенными оговорками можно характеризировать как некое подобие неписаного «кодекса морали», на смену ему пришел не более совершенный кодекс, а практически полный моральный вакуум [52, с. 139]. С точки зрения именно политической ответственности как ограничителя власти, советская система представляется даже более предпочтительной, нежели современная система отношений ответственности. Сохранив все свои исконные черты, российская власть стала демонстрировать лишь формальное движение к западноевропейским нормам, определяющим конструкцию политической ответственности, полностью отказавшись от преемственности их содержания.

Обрисовав в самых общих чертах историю становления института политической ответственности, попробуем проанализировать его теоретические аспекты в целях конструирования абстрактной «матрицы» политической ответственности. Вместе с тем отметим, что такая задача сама по себе весьма нелегка, учитывая большую вариативность института политической ответственности. Кроме того, нам придется большей частью опираться на западный политологический материал, ввиду отсутствия в российской политической науке соответствующих исследований.

Политическая ответственность как вид социальной ответственности

Ключевым словом в термине «политическая ответственность», от которого следует отталкиваться в понимании природы рассматриваемого феномена, является, разумеется, слово «ответственность». Действительное понимание политической ответственности без осознания природы социальной ответственности в ее философско-социологическом понимании, взаимосвязи с отдельными ее видами невозможно.

В научной литературе не существует единого мнения о природе ответственности, разброс мнений весьма велик — от ответственности как свойстве личности до объективного отношения зависимости. Само собой разумеется, в рамках настоящего доклада невозможно разрешить многолетние теоретические противоречия в понимании социальной ответственности. Следует обратиться лишь к наиболее важным для понимания именно политической ответственности аспектам социальной ответственности и прежде всего к ее определению.

Наиболее близким нам определением социальной ответственности, из которого следует исходить, в том числе, при конструировании понятия политической ответственности, является ее восприятие как обязанности субъекта общественных отношений осознанно выбирать варианты поведения в соответствии с требованиями социальных норм, а в случае совершения поступков, противоречащих требованиям общества, претерпевать неблагоприятные последствия морального, физического, имущественного и иного характера [12, с. 16]. В представленном определении, как видно, акцентируется внимание как на ответственности за будущее поведение (позитивный аспект), так и на ответственности за прошлое поведение лица (негативный аспект). Достоинством вышеуказанного определения является сочетание различного понимания «ответственности». Так, нельзя сводить ответственность лишь к неблагоприятным последствиям после неисполнения порученного дела («отвечать» перед соответствующим субъектом). Быть «ответственным» означает относиться с самого начала должным образом к своим обязанностям и поручениям, а также быть открытым для соответствующей оценки своей деятельности. Таким образом, назначение ответственности состоит, с одной стороны, в разрешении уже возникшего конфликта, а с другой стороны — в недопущении его возникновения [13, с. 60; 15, с. 25 и др.]. Взяв за основу вышеуказанное определение, попробуем проанализировать сущность политической ответственности.

В современном общественно-политическом дискурсе термин «политическая ответственность» традиционно применяется к отставкам министров, глав государств, парламентариев и иных должностных лиц органов государственной власти. К политической ответственности обращаются также в связи с проведением выборов в государственные органы — в частности, на пост главы государства либо в представительные органы. Таким образом, выражение «политик несет политическую ответственность», прежде всего означает его отставку с соответствующего поста либо неудачное выступление на очередных выборах. Однако исчерпывается ли подобным подходом содержательное наполнение политической ответственности? Думается, нет. Прежде всего отметим, что вопрос о понятии политической ответственности возникал с самого начала длительных поисков ее теоретического обоснования [3, с. 67-68] и продолжает возникать до сих пор [6]. Термин «политическая ответственность» используется различными авторами в неодинаковом значении: политическая ответственность разграничивается с моральной и правовой ответственностью (хотя с оговорками об их неизбежном пересечении); некоторые авторы разделяют политическую ответственность (более узкое понятие) и ответственность политических деятелей (более широкое). Именно ввиду вышеуказанных сложностей нам необходимо, в первую очередь, уделить внимание теоретическому осмыслению политической ответственности и ее соотношению с другими видами ответственности.

Как правило, во всех источниках подчеркивается, что конструкция социальной ответственности предполагает наличие нескольких обязательных элементов. Хотя перечень элементов является предметом научного спора, на наш взгляд, ключевыми (и наиболее «бесспорными») являются следующие:

а) субъект как носитель ответственности (кто отвечает?);

б) масштаб оценки ответственности (как должен поступать?);

в) объект ответственности (за что отвечает?);

г) инстанция ответственности (перед кем отвечает?).

Рассмотрим, хотя бы «бегло», каждый из элементов этой конструкции.

Общепризнанно, что субъектом ответственности могут признаваться как индивид, так и «корпоративные» (коллективные) субъекты [13, с. 44, 46]. В первую очередь, у каждого из нас в ходе размышления о субъектах политической ответственности возникают фигуры главы государства, руководителей политических партий и депутатов представительных органов, министров. Однако, как кажется, условным субъектом политической ответственности должен быть каждый участвующий в политике субъект. Что же означает подобная трактовка? В своем известнейшем труде «Политика как призвание и профессия» М. Вебер охарактеризовал политику как «стремление к участию во власти или к оказанию влияния на распределение власти, будь то между государствами, будь то внутри государства, между группами людей, которые оно в себе заключает». Исходя из вышеуказанного понимания политики, германский социолог приходил к следующему выводу: можно заниматься «политикой» как в качестве политика «по случаю», так и в качестве политика, для которого это побочная или основная профессия. Политиком «по случаю» является каждый из нас, когда опускает свой избирательный бюллетень или совершает сходное волеизъявление — например, рукоплещет или протестует на «политическом» собрании, произносит «политическую» речь и др. У многих людей подобными действиями и ограничивается их отношение к политике. Политиками «по совместительству» являются все те лица, которые — по общему правилу — занимаются этой деятельностью лишь в случае необходимости, и она не становится для них первоочередным «делом жизни» ни в материальном, ни в идеальном отношении [2, с. 646, 652]. Аналогичную позицию можно обнаружить и в современной (в том числе западной) литературе. Германский юрист К. Штайн в своей работе к субъектам ответственности причисляет «политических акторов», под которыми понимает индивидов (индивидуальные акторы), группы или организации (коллективные акторы), целенаправленно и с определенным шансом на успех принимающих участие в политических процессах. При вышеуказанном подходе сформулированным признакам удовлетворяют парламент, правительство, глава кабинета министров, депутаты и отдельные политические чиновники, а также политические партии, частные союзы, функционирующие, в том числе, с политическими целями, отдельные избиратели или участники политических демонстраций [5, с. 19]. В российской науке во многом схожие воззрения высказывал Ю.А. Нисневич, также причисляя к субъектам политической ответственности граждан и общественные объединения [26, с. 83-84].

Вышеуказанные подходы полностью соответствуют нашим представлениям. Однако каждый из перечисленных субъектов (в особенности политики «по совместительству») является субъектом политических отношений, вступая в политические отношения в определенном объеме, в определенных случаях, с определенными целями. В связи с этим, очевидной становится необходимость в дифференциации ответственности в зависимости от идентификации субъекта, поскольку участие в политике каждого субъекта не является однородным.

Тем не менее, следует подчеркнуть, что политическая ответственность — это прежде всего ответственность определенных государственных деятелей. Вспоминая, однако, разделение на политическую власть и бюрократию (М. Вебер), отметим, что бюрократический аппарат субъектом политической ответственности не является. Немецкий социолог писал о необходимости разделения чиновников-специалистов и политиков. «Подлинной профессией настоящего чиновника… не должна быть политика», — пишет М. Вебер [2, с. 660-662, 666]. Именно для политиков — и прежде всего политического вождя — свойственна борьба, а их деятельность подчиняется совершенно иному принципу ответственности. «Честь политического вождя, т. е. руководящего государственного деятеля, есть прямо-таки исключительная личная ответственность, отклонить которую или сбросить ее с себя он не может и не имеет права».

Знаменитое высказывание Ф. Искандера о том, что настоящая ответственность бывает исключительно личной, поскольку человек краснеет один, не утратило своей актуальности. Однако для сферы политики весьма важен вопрос о том, ответственен ли определенный человек за деятельность некоего коллективного субъекта (группы людей), к которой он принадлежит, даже если не совершает «виновных» действий? Или отвечает ли соответствующая группа за действия, совершаемые таким индивидом? Следует ответить положительно на вышеуказанные вопросы.

Различные обоснования корпоративной (коллективной) ответственности известны в течение весьма длительного времени [38], получив свое теоретическое обоснование даже в сфере уголовного права [40]. Наиболее очевидным в политической практике случаем является коллективная ответственность кабинета министров в Великобритании, предполагающая, в том числе, обязанность активной поддержки всеми членами правительства решений, принятых кабинетом министров. Важное значение этого правила для Великобритании подтверждается тем, что несоблюдение его как в публичных выступлениях, так и при голосовании в парламенте, как правило, приводит к отставке соответствующих министров [24; 3, с. 193]. Лежащим «на поверхности» примером служит также ответственность политической партии как целого за действия отдельных своих членов. Очевидным выводом является необходимость подробнейшего рассмотрения в ходе будущих исследований критериев, делающих коллективную ответственность необходимой и возможной.

Масштаб оценки ответственности предполагает наличие определенного правила поведения (нормы), несоблюдение которого является основанием для наступления негативных последствий для субъекта. Социальные нормы могут, как известно, воплощаться в юридических нормах, установленных или санкционированных государством и обеспечиваемых государственным принуждением, могут оставаться исключительно в моральной плоскости, приобретать характер обычаев, традиций (неформальные нормы). Вышеуказанный подход исходит из универсальности соответствующих норм для всего общества и существования единой системы ценностей, их предопределяющих. Хотя в учебной литературе в сфере теории государства и права политические нормы выделяются как разновидность социальных норм в одной классификации с правовыми нормами [17], представляется, что с формально-юридической точки зрения подобное вряд ли возможно. Справедливым, на наш взгляд, является следующий подход. Политика представляет собою совокупность общественных отношений, складывающихся в результате взаимодействия групп по поводу завоевания, удержания и использования государственной власти в целях реализации своих общественно значимых интересов [18, с. 36]. Соответственно, определенная часть вышеуказанных отношений в современном обществе урегулирована правовыми нормами, в то время как иная часть находится в исключительной сфере действия иных социальных регуляторов. Таким образом, некоторые политические отношения являются одновременно правоотношениями, в результате чего политическая ответственность также может обретать форму юридической ответственности либо оставаться за пределами правового регулирования. Конституционная ответственность как вид юридической ответственности во всех случаях есть ответственность политическая, однако последняя не тождественна конституционной ответственности и может реализовываться через различные виды юридической ответственности, в том числе — уголовно-правовую как наиболее серьезную. Схожее восприятие соотношения политической и юридической ответственности можно обнаружить как в документах международных организаций [19, с. 4], так и в научной литературе [20, с. 22-23; 27, с. 72-73]. Юридическое выражение политической ответственности становится наглядным ввиду особого форума — судебного органа (как правило, это суд, однако возможна реализация квази-судебных функций, к примеру, парламентом) [5, с. 23; 27, с. 78]. Однако не в каждом случае можно ставить знак равенства между юридической и политической ответственностью. Если конституционно-правовая ответственность является изначально политической, к примеру, уголовная ответственность (тем более, гражданско-правовая) таковой будет далеко не всегда.

Хотя термин «политическая норма» встречается лишь в некоторых источниках с весьма размытым определением, нам кажется, можно было бы выдвинуть в качестве гипотезы с определенными оговорками (см. раздел о сложностях политической ответственности) наличие политических норм, определяющих правила взаимоотношений общества и власти и в рамках самой власти. В том случае, если исходить из абстрактного понимания «политической нормы», они должны складываться в ходе объективного развития общества и отражать уровень сложившейся политической культуры. Думается, абсолютно правильным также будет констатация максимально широкой трактовки политической ответственности, включающей элементы публично-правовой и профессиональной этики политиков (парламентариев, министров, иных общественно значимых фигур), статус которых накладывает на них определенные обязательства и ограничения, не распространяющиеся на другие категории населения. Эта сторона дела регулируется не законами, а этическими кодексами профессиональных групп [25, с. 96]. Иными словами, политические нормы подразделяются на два вида, среди которых выделяются нормы, предусматривающие обязанность соблюдения определенных профессиональных ограничений при реализации собственной политической функции, а также нормы, регулирующие поведение политического актора в рамках политических отношений. Вышеуказанная классификация основывается на выделении позитивного и негативного аспектов социальной (политической) ответственности. Если профессионально-ограничительные нормы направлены на предотвращение искажения обязанности надлежащей реализации теми или иными субъектами своих политических функций (разумеется, подобные нормы относятся прежде всего к профессиональным политикам), вторые — ориентированы на апостериорную оценку деятельности политических акторов.

Современная категория «политической нормы» включает в себя также иные социальные регуляторы, в том числе моральные и религиозные нормы, предопределяющие поведение субъекта в сфере политики. В связи с этим, возникает следующий вопрос. Нарушение ли любых моральных или юридических норм должно влечь за собою политическую ответственность? К примеру, министр может совершить нарушение правил дорожного движения в свободное от своей профессиональной деятельности время, депутат — оскорбить своего соседа на дачном участке, глава государства может изменять своей жене. Является ли привлечение их к ответственности или моральное осуждение политически влиятельным действием? Должно ли оно влечь за собою отставку соответствующего лица? Как кажется, определяющими должны быть несколько моментов.

Во-первых, подобная постановка вопроса наталкивает нас на мысль о существовании определенного свода норм для деятельности политических акторов. Нарушение каждой из вышеуказанных норм должно влечь за собой обязательное и неотвратимое наказание, нарушение наиболее важных правил должно предопределять наступление политической ответственности в виде утраты либо ограничения политической функции (см. ниже). Однако изучение эмпирических данных о реалиях политической жизни в различных странах свидетельствует прежде всего об абсолютной неоднородности норм, служащих основанием для наступления политической ответственности, и кроме того — о возможности совершенно различных последствий в случае нарушения одной и той же политической нормы различными субъектами в различных обстоятельствах. В абстрактном виде следует полагать, что нарушенная норма соотносится с теми или иными ценностями в обществе, ранжирование которых имеет значение для наступления политической ответственности.

Любопытными в данном контексте являются результаты измерений ценностей в рамках проекта международного проекта World Values Survey [43]. Сопоставление показателей различных стран демонстрирует расхождение в важности для различных обществ тех или иных показателей. С нами согласен и А.В. Оболонский, отмечающий что жизнеспособность и легитимность политической системы страны во многом зависит от того, насколько государственные институты и высшие должностные лица отвечают господствующим в обществе ценностям и идеалам, а их поведение соответствует нормам общественной морали [52, с. 15]. Один и тот же политический проступок, скажем, в США и на постсоветском пространстве может иметь кардинально различные последствия и оценки. Заметим лишь, что политическая ответственность связана, на наш взгляд, не с легитимностью власти, а с доверием как категорией, отражающей более «подвижные» изменения в оценке конкретных политиков и предпринимаемых ими мер [54].

Во-вторых, как указывалось, идентичность нарушенной политической нормы не предопределяет идентичности последствий, наступающих для политического актора (как кажется, вышесказанное справедливо даже в отношении политической ответственности, реализуемой в форме юридической ответственности). К примеру, обвинения в плагиате при написании диссертации в отношении политика могут вести к различным последствиям в предвыборный цикл либо непосредственно после получения доступа к власти (после завершения выборного периода). Как кажется, для наступления политической ответственности само нарушение должно ставить под угрозу функционирование всей политической системы либо определенное положение в ней политической группы, к которой принадлежит политический деятель. Одно и то же политическое «нарушение» может иметь различные последствия для политика в зависимости от констелляции политической системы в определенный период времени.

Таким образом, «политическая норма» может связываться как с реализацией политиком своих функциональных «полномочий», так и определять его поведение за рамками профессиональной сферы. Исходя из подобного понимания «политической нормы», определение политической ответственности становится в некотором смысле «безбрежным».

В предыдущем вопросе мы постарались впервые обозначить еще один критерий дифференциации политической ответственности. По нашему мнению, политической должна признаваться именно такая ответственность, которая влечет за собой определенные ограничения либо утрату политической функции (роли), выполняемой соответствующим субъектом. В качестве утраты политической функции, к примеру, можно рассматривать отставку соответствующего должностного лица (политика), а также отказ в его переизбрании для выполнения той или иной политической роли. Именно такого рода последствия являются неблагоприятными, в противном случае можно вести речь о каком-либо другом виде ответственности (или безответственности). Неблагоприятные последствия, наступающие в результате наступления ответственности, могут обладать как формальным, так и неформальным характером. В зависимости от конкретной ситуации неформальное наказание может иметь даже более важное значение для субъекта ответственности в сравнении с формальными санкциями. Так, несмотря на сохранение политиком своей политической должности, его неформальные ограничения в рамках политической системы (наложенные за соответствующее «нарушение») могут сделать невозможным его дальнейшее продвижение и занятие более высоких должностей. И это тоже может считаться ответственностью, хотя «распознать» ее не всегда возможно.

Определение объекта политической ответственности как предмета сознательной деятельности субъекта ответственности, с одной стороны, не вызывает сложностей. В современном правовом демократическом государстве компетенция каждого из министров, глав государства и иных лиц, а также их полномочия детализированы в многочисленных нормативных актах. У каждого из них существует свой функционал, эффективное выполнение которого является его основной целью. Однако оценка эффективности деятельности того или иного министра или иного «государственного деятеля» в глазах общественности вряд ли всегда осуществляется с использованием рационального инструментария. Так, Г. Йонас в своем труде «Принцип ответственности» сравнивает ответственность политика с ответственностью родителя, находя общее в «тотальности» их ответственности. Тем самым им подразумевается, что вышеуказанные виды ответственности охватывают собой все в целом бытие их объектов, все их стороны — от голого существования до высших интересов. «Государственный деятель» на время своего нахождения на посту или пребывания у власти в полном смысле слова обладает ответственностью за всю совокупность жизни общества, так называемое общественное благо [21, с. 185, 186].

Мысль Г. Йонаса можно развивать дальше. Хотя он отмечает общую тенденцию расширения государственного «патернализма», его степень основывается в том числе на исторических традициях отношения к государству и власти.

В разных типах общества набор функций государства несколько различен. Либеральное государство западного общества сокращает свои функции, стремится стать «маленьким», как можно меньше участвовать в экономической жизни и решении социальных проблем. Патерналистское государство традиционных обществ берет на себя многие из этих функций. В России государство воспринималось и воспринимается в высшей степени как патерналистское, и соответственно, уровень требований к власти находится фактически на высшей ступени, охватывая все сферы человеческого бытия.

С другой стороны, разнообразие субъектов политической ответственности вызывает необходимость в дифференциации объекта политической ответственности — объект определяется субъектом. В вышеуказанном контексте как раз важнейшее значение приобретают юридические нормы, устанавливающие сферу компетенции и полномочия соответствующего субъекта, его права и обязанности.

«Инстанции» в зависимости от характера социальных отношений разделяют на два крупных класса: формальные и неформальные. Полномочия и деятельность формальных инстанций (к примеру, различные государственные учреждения) базируются на правилах, имеющих правовую основу, а неформальные основываются на симпатиях и антипатиях, этических нормах, общественном мнении [13, с. 54; 15, с. 33]. Отметим также, что «инстанция» ответственности может иметь как внешний по отношению к субъекту ответственности характер (органы государственной власти, общество и др.), так и внутренний (самосознание субъекта ответственности). Отсутствие «претензий» со стороны внешней инстанции либо ее неэффективность может компенсироваться внутренними ощущениями субъекта, его собственной оценкой своей деятельности. Аналогичным образом существует и обратная связь.

Характер связанности адресата нормы ее требованиями зависит от инстанции ответственности, формирующей требования [13, с. 60]. Иными словами, каждая инстанция вправе требовать от субъекта ответственности соблюдения выработанных ею правил поведения. В разделе доклада, посвященного эволюции института политической ответственности, нам удалось выяснить, что политическая ответственность в ее формальном смысле в Западной Европе развивалась прежде всего как институт министерской (парламентской) ответственности в виде ответственности министров перед парламентом за свои политические действия и утраты своих должностей в случае отсутствия парламентской поддержки. Хотя первоначальным основанием для применения ответственности к министрам было именно нарушение ими законов или конституции, политическая ответственность касалась именно случаев «нецелесообразных», «вредных для государства» действий со стороны министров.

Концепция ответственности министров перед представительным органом как органом народного представительства, выражающим волю и интересы народа, сохраняет свою силу и сегодня. Таким образом, реализация политической ответственности перед парламентом указывает нам на ключевого «выгодоприобретателя» политической ответственности — общество [5, с. 339]. В России же ключевым «выгодоприобретателем» политической ответственности является верховная власть, олицетворяемая главой государства. Именно он как защитник «народного блага» формирует требования и нормы поведения, а также призывает к ответственности за их несоблюдение, «опираясь» в своем правлении на другие ветви власти. Это становится принципиальным отличием между конструкциями политической ответственности на Западе и в России.

В завершение отметим еще два весьма существенных момента.

Во-первых, ответственность не имеет смысла в случае, если субъект ответственности не обладает свободой выбора вариантов поведения [5, с. 15; 16, с. 12]. В политике формальная свобода — к примеру, министра — в своих действиях имеет совершенно другое реальное содержание. Во многих случаях, даже при формальном «авторстве» тех или иных решений, установить истинного инициатора проекта зачастую становится невозможным. Еще ученые позапрошлого века «мучились» с объяснением и теоретическим обоснованием контрассигнации (скрепления подписью) министрами решений монарха. Одни ученые полагали, что министр не должен нести ответственность за распоряжения главы государства в случае его возражений (например, А.А. Жилин); другие видели возможность для освобождения министра лишь в случае его отставки (Х. фон Фриш); третьи возлагали на министров ответственность за все (Й. Буддеус). Как кажется, вышеуказанная дискуссия не утратила актуальности для современной российской политической системы, унаследовавшей множество черт своих предшественников. Вопрос вменения определенных действий и их последствий соответствующему субъекту является не менее важным, нежели установление правовых процедур для реализации политической ответственности [5, с. 564].

Во-вторых, как отмечал Г. Йонас, ответственность может быть свободна от всякой вины, а условием ответственности является сила каузальности. Субъект несет ответственность за последствия своих действий, даже если их последствия не предусматривались и не предвиделись [21, с. 169-170]. Вышеуказанная формула отвечает современным вызовам, вызванным усложнением общественных отношений. «Вина» субъекта для наступления политической ответственности остается за рамками ее «состава», определяя лишь степень ответственности.

Таким образом, даже «беглый» взгляд на политическую ответственность как явление, его природу и сущность, демонстрирует нам его сложность. Политическая ответственность как разновидность социальной ответственности, безусловно, соотносится с последней как часть и целое. Невозможно теоретическое осмысление феномена политической ответственности без ее соотношения с социальной ответственностью и присущими социальной ответственности свойствами, функциями, признаками и др.

Сложные вопросы политической ответственности

Общий конструкт политической ответственности лишь «намечает» ключевые его элементы. Однако политические практики намного сложнее, в них политическая ответственность приобретает зачастую неоднозначное содержание, а теоретические конструкции далеко не в каждом случае могут объяснить реалии политической жизни.

Постараемся обозначить ряд сложных вопросов политической ответственности, даже не претендуя на их исчерпывающий перечень.

Как указывалось выше, социальная ответственность предусматривает прежде всего обязанность субъекта общественных отношений осознанно выбирать варианты поведения в соответствии с требованиями социальных норм, а проявлением вышеуказанной обязанности (позитивной ответственности) служат, в частности, сознательность, дисциплина, добросовестность, осознание своего долга [13, с. 41]. Однако, как верно отмечается, от способности осознавать свою ответственность до превращения ее в устойчивое качество личности весьма далеко. Очевидно, что основной задачей системы воспитания должно быть формирование ответственности как черты характера личности, способствующей принятию ответственности сознательно и добровольно и ее реализации [13, с. 53; 14, с. 126-127; 26, с. 83-84]. Все вышесказанное абсолютно так же относится и к политической ответственности, представляющей собою лишь разновидность социальной ответственности.

Примеры целенаправленного воспитания ответственности как качества личности можно обнаружить в анализе зарубежного опыта, хотя и отечественные практики также, безусловно, существуют. Так, формирование субъективной установки гражданина действовать ответственно при реализации своих прав, в том числе в политической сфере, играет большую роль в формировании политической культуры «гражданского общества» в западных государствах. Понимание того, что индивид как гражданин должен вести себя активно и ответственно независимо от того, занимает ли он какую-либо государственную или политическую должность или нет, принимая участия в различных сферах общественной жизни (экономика, социальная активность, вопросы местного значения и др.), формируется на основе так называемой философии «активного гражданства» (active citizenship). Подобная установка может формироваться через воспитание и образование. В зарубежных странах достаточно большое внимание уделяется образованию в сфере гражданственности (citizenship education). Соответствующая практика присутствует в европейских странах и поддерживается на уровне Европейского союза. «Гражданство» как учебная дисциплина (в какой-то мере, вероятно, являющаяся аналогом отечественным школьным курсам по обществоведению и правоведению) является обязательной составляющей среднего образования в Великобритании (с различными региональными особенностями обучения в Англии, Шотландии и Уэльсе), Ирландии, Франции, Испании, Скандинавских странах. В содержание учебной дисциплины (в различных вариантах) включаются — положения политологии, социологии и права, общие положения о системе государственного управления, системе органов государственной власти и правах человека. Перед преподавателями ставится задача не только дать общее представление о современной политической системе и государственном устройстве, но и научить мыслить критически, действовать самостоятельно в различных формах социальной активности (неправительственные организации, гражданские акции, добровольчество и др.). Таким образом, формируется личность, готовая к различным формам политического участия, обладающая минимальной компетенцией для использования своих политических прав. Подобный подход можно оценить как весьма конструктивный с точки зрения формирования ответственного политического поведения. Однако у него встречаются и противники, которые отмечают, что через внедрение соответствующего образовательного курса происходит внедрение определенной политической идеологии, что не всегда позитивно воспринимается консервативно настроенной частью общества. Примером подобного конфликта может послужить противодействие католической церкви введению соответствующего курса в Испании.

Особенное значение воспитание ответственности имеет ввиду отсутствия в политической практике и культуре соответствующих норм, сложившихся бы в течение определенного периода времени. В результате, воспитание ответственности через интериоризацию соответствующего императива в процессе политической деятельности, через «впитывание» господствующих политических норм и ценностей, политической культуры становится невозможным. Скорее речь идет о «безоветственности» как устоявшейся практике российской политической действительности.

Важность реализации политической ответственности для устойчивого существования государственной власти безусловна. Однако неизбежно возникает вопрос о возможных «ограничителях» политической ответственности. Является ли политическая ответственность во всех условиях неизменным благом? Нам кажется, что принцип политической ответственности не безграничен и (как и все принципы) может вступать в конфликт с другим принципом — устойчивости власти. Нельзя забывать, что реализация политической ответственности не является сама по себе самоцелью ее существования. Она лишь призвана обеспечивать максимально продуктивную деятельности всех участников политических отношений, в особенности находящихся во власти политических деятелей. Даже уголовная ответственность имеет свои ограничители в современном обществе, мигрируя от возмездия и принципа «талиона» к гибкому инструменту управления обществом. Выработка определенных критериев, позволяющих рассматривать безответственность политического деятеля в качестве дозволенной при соответствующих обстоятельствах, также должно стать предметом научного исследования.

Другим сложным вопросом политической ответственности является вопрос о человеке (гражданине) как субъекте ответственности. Развитие представлений о народном суверенитете как источнике власти также обусловило возникновение вопроса — «несет ли сам народ и каждый конкретный индивид политическую ответственность, ответственность за свой политический выбор?» Карл Ясперс в своем труде «Вопрос вины. Политическая ответственность Германии» вел речь о политической ответственности народа за деятельность своего государства. Мысль его заключалась в том, что политическая вина каждого состоит в действиях своих государственных (политических) деятелей и гражданстве государства, вследствие чего каждый несет ответственность за последствия действий государства (значит, своих государственных деятелей), чьей власти он подчинен и благодаря чьему порядку существует. Каждый человек несет ответственность за «управление им» [44]. Иными словами, К. Ясперс приходит к выводу о всеобъемлющей политической ответственности каждого, даже в реальности (фактически) не участвующего в политических отношениях. Ему вторит М. Вебер: «Ты должен насильственно противостоять злу, иначе за то, что зло возьмет верх, ответственен ты» [2, с. 696]. Ю. Нисневич в ходе одного из семинаров, проводимых Центром проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, отметил, что политическая ответственность гражданина должна базироваться на ясном осознании определяющей роли политики в его каждодневной жизни. В ходе выборов политически ответственный избиратель должен осмысленно принимать решение о своем участии или неучастии (как форме протеста) в тех или иных выборах, а также о том, за какую партию и кандидата он отдаст свой голос [26, с. 83].

Разумеется, вести речь о политической ответственности гражданина за свой выбор в полном смысле используемого нами понятия невозможно. Право избирать, выражающееся в праве самостоятельного и свободного выбора одной из нескольких кандидатур, является субъективным правом гражданина. Введение ответственности за «несознательное» голосование абсолютно разрушает всю конструкцию избирательных прав. Однако политическая ответственность гражданина может выражаться в закреплении обязанности участия в голосовании. Так, в Конституции Итальянской Республики (ст. 48) говорится: «Голосование — личное и равное, свободное и тайное. Осуществление его считается гражданским долгом». В развитие этой конституционной формулы избирательный закон устанавливает: «Участие в голосовании — обязанность, от которой никто не может уклониться, не нарушая своего долга по отношению к Стране». Ряд стран предусматривают различные меры ответственности при уклонении от обязанности участия в голосовании. В качестве наказания возможно общественное порицание, объявление порицания с вызовом в суд, лишение судом на определенный срок избирательных прав, наложение штрафа за неявку, отказ в приеме на государственную службу [23, с. 242]. Вышеуказанные санкции, воплощенные в нормативных актах, можно вполне считать политической и юридической ответственностью граждан.

Другим интереснейшим вопросом является ответственность политической оппозиции. В отличие от политических партий, имеющих институциональную структуру, действующих на специальной юридической основе, являясь формализованным игроком политической жизни, оппозиция такими качествами может не обладать. Примером может служить сегодняшнее оппозиционное движение в России (скажем, Координационный совет оппозиции), сознательно устраняющееся от вхождения в имеющееся формализованное политическое поле. Оппозиция имеет своих лидеров, старается согласовать общую политическую программу, организует проведение массовых общественных мероприятий в целях давления на власть и, исходя из заявлений их лидеров, выражает свою готовность даже заменить действующее политическое руководство страны. Разумеется, вхождение во власть автоматически сделает соответствующих лиц политически ответственными (прежде всего в смысле ретроспективной ответственности за свою деятельность). Однако вопрос состоит в том, является ли оппозиция сама по себе (если она не институционализирована в форме политической партии) субъектом политической ответственности, ведь спекулятивная формальная оппозиция своими действиями может нанести не меньший вред, нежели спекулятивная элита [14, с. 127-128].

Выше в качестве одного из возможных «масштабов» политической ответственности определялись неформальные нормы, к числу которых относятся и моральные нормы. Как известно, последние предполагают наличие определенного исторически сложившегося неписанного правила поведения, являющегося тем не менее обязательным для каждого в рамках соответствующего общества. Таким образом, моральные нормы как определенный масштаб ответственности для политического деятеля возможны в случае общественного консенсуса относительно их содержания. Однако в настоящее время в России, в самом ее народе, а значит и культуре, произошел раскол, проходящий по самому ядру ценностей и разделяющий людей по их отношению к проблемам бытия, к главным проблемам. Иными словами, в России возникли две разные системы нравственных ценностей, каждая из которых обретает свое знамя и свой язык [10]. Политики являются неотъемлемой частью своего общества, принадлежа к одному или другому «ценностному лагерю». Их поведение и его оценка также предопределяются различным нравственным выбором. Одно и то же действие политического деятеля получает совершенно различную трактовку со стороны общества, к тому же она может быть единой для большинства граждан и не совпадать с трактовкой самого политика, отказывающегося, к примеру, следовать требованиям о собственной отставке. Во многом, именно вышеуказанная особенность предопределяет отличительную черту российского политического процесса — в России отсутствует консенсус в отношении узаконенных целей и средств политического действия [45, с. 359]. Вышеуказанные обстоятельства существенно осложняют возможность разработки каких-либо кодексов норм для политиков (см. след. раздел).

С другой стороны, формальный подход, предполагающий универсальность действующих в обществе формальных норм и ассоциирующий их исключительно с закрепленными в изданных государством нормативных правовых актах положениями, также не должен вводить в заблуждение. Существующий социологический подход к трактовке социальных (правовых) норм отличается от формально-юридического, допуская возможность существования различных правовых (нормативных) систем в рамках одного общества. Поскольку индивид в обществе принадлежит к нескольким различным подгруппам, он является субъектом различных правовых систем всех тех групп, к членам которых относится. Право в обществе различается от одной группы к другой, результатом чего становится перекрещивание прав различных типов и уровней, которыми может обладать один субъект в силу своего места в социальной стратификации. В результате индивид может находиться под управлением нескольких правовых систем, различающихся до противоположности [22]. Важным следствием вышеуказанного подхода является осознанное понимание того, что юридические нормы могут уступать в своей значимости для определенного субъекта в сравнении с иными нормами поведения, выработанными для него как члена какой-либо социальной группы. К примеру, для депутата представительного органа значимыми в поведении являются как юридические (формальные) нормы, так и корпоративные нормы, определяемые принадлежностью к политической партии, определенной политической группе (политической элите), а также принадлежностью к представительному органу как самостоятельному институту. Сложившаяся политическая система определяет свою иерархию соответствующих нормативов, а соблюдение главной, «первичной» нормы (находящейся, как правило, в сокрытой сфере) является условием сохранения своего политического статуса тем или иными субъектом.

Как и среди социальных норм, между инстанциями ответственности также может существовать определенная конкуренция в «праве призывать к ответственности» соответствующего субъекта. Вышесказанное также имеет принципиальное значение для анализа политической ответственности. Поскольку социологический подход предполагает возможность множественности конкурирующих нормативных систем, а согласно теории социальной ответственности каждая инстанция вправе требовать от субъекта ответственности соблюдения выработанных ею правил поведения, ситуация становится менее однозначной. Общество как «выгодоприобретатель» института политической ответственности становится в один ряд с другими инстанциями, среди которых — президент, политическая партия или политический «клан». С «социологических» позиций подобная «скрытая» ответственность также может претендовать на характер политической.

Вышеуказанные особенности «пересекаются» с другой особенностью российской политической системы — неструктурированность и высокая степень совмещения и взаимозаменяемости политических ролей. Отсутствие дифференциации и специализации политических ролей и функций у субъектов и носителей власти обусловлено российской политической традицией, заключающейся в концентрации власти, господства в одном центре [45, с. 359-360]. Тенденция концентрации власти ведет к тому, что на политическом уровне существует лишь единственная «инстанция» ответственности, устанавливающая свой «скрытый» масштаб оценки поведения и призванный следить за его выполнением представителями всех ветвей власти.

В России глава государства на протяжении длительного времени ассоциировался с порядком и благополучием в государстве, негативное отношение перемещалось на его окружение («Царь хороший — бояре плохие»), «вводящее в заблуждение» монарха или президента. Это является существенным отличием в сравнении с зарубежной практикой, поскольку выводит главу государства фактически во «вненормативное» пространство и позволяет ему конкурировать с представительным органом (в особенности с учетом выборности президента на непосредственных выборах).

Политическая ответственность всегда должна предполагать нарушение определенной нормы со стороны субъекта ответственности — таково общее правило социальной ответственности. Чаще всего одной из наиболее очевидных форм реализации политической ответственности называют выборы. Проиграв на очередных выборах, кандидат терпит «крушение». Однако сейчас сложно разрешить очевидное противоречие между постоянно меняющимися технологиями манипулирования избирательным процессом и общим правилом о нарушении «нормы» (если под подобной подразумевать обязанность реализации политической программы и реализации интересов избирателей). Избиратели все больше голосуют за определенных людей, руководствуясь их личностными характеристиками и своими эмоциями, зачастую предопределяемыми средствами массовой информации и внешними данными кандидатов [29, с. 53-54].

Юридическое измерение политической ответственности

Юридическое измерение политической ответственности изначально «задает» определенный масштаб для рассмотрения вопроса. Однако прежде всего следует сказать вот о чем. В рамках раздела, посвященного эволюции института политической ответственности и его становлению в Англии, нами подчеркивалось последовательное претворение в жизнь определяющих его норм. Однако до настоящего времени институт политической ответственности кабинета остается в Великобритании за рамками формального правового регулирования, претендуя на роль конституционного обычая. Конституционные обычаи не имеют какой-либо юридической силы, не применяются судами или другими государственными органами, а служат лишь, по образному выражению П. Хогга, для «описания путей, с помощью которых должна осуществляться правовая и политическая власть» [40, с. 603-604]. Вместе с тем конституционные обычаи оказывают серьезное влияние на законодательство и судебную практику, занимая особое место в системе источников права Великобритании [41, с. 403-404].

В странах континентальной Европы вопросы политической и министерской ответственности находят свое отражение в значительном числе законодательных актах, воплощаясь в многочисленных детализированных процедурах (хотя роль неформальных правил также очень велика). Для России в отсутствие определенного консенсуса о политических правилах поведения законодательное регулирование института политической ответственности является на настоящей стадии развития ключевым условием его эффективного функционирования.

В российской Конституции слово «ответственность» используется лишь единственный раз в контексте позитивной ответственности,68 какое-либо упоминание об ответственности органов государственной власти либо отдельных должностных лиц за свои политические действия вообще отсутствует. Конституции зарубежных стран демонстрируют большее внимание к ответственности политических деятелей и граждан за будущие политические действия. Так, французская Конституция непосредственно указывает на ответственность правительства перед Национальным собранием (ст. 49). Германская Конституция также использует слово «ответственность», к примеру, для акцентирования внимания на самостоятельности органов местного самоуправления при реализации своих полномочий (ст. 28). Огромное значение с государственно-правовой точки зрения имеет упоминание в ст. 65 ответственности федерального канцлера за основные направления политики, а федеральных министров — за ведение дел своей отрасли [46]. Конституция Швейцарии в ст. 41 обязывает как на федеральном, так и региональном уровнях содействовать развитию и воспитанию ответственности у детей и подростков, служа неким дополнением к принципиальному положению об ответственности каждого за себя самого и содействии по своим силам решению задач в государстве и обществе (ст. 6). Об итальянской Конституции речь шла несколько выше.

Законодательное регулирование вопросов политической ответственности очень важно. Так, к примеру, в 2008 г. в Конституцию России были внесены изменения, направленные на увеличение сроков полномочий Государственной Думы Российской Федерации до пяти лет, а Президента Российской Федерации — до шести лет. Основным аргументом за внесение этих поправок при обсуждении служил тезис о невозможности успеть реализовать свою программу в менее продолжительные сроки. С политической точки зрения увеличение сроков полномочий депутатов и президента состоит в увеличении сроков, в течение которых последние не могут привлекаться к политической ответственности. Проводить выборы реже значит реже призывать выборные органы к ответственности. В случае с президентом при четырехлетнем сроке полномочий избиратели получали возможность оценивать его деятельность в течение ближайших 11 лет (до 2024 г.) два раза: в 2016 и 2020 гг. При шестилетнем — один раз: в 2018 г. [27, с. 73; 25, с. 100].

Аналогичным образом и другие вопросы политической ответственности, в зависимости от их наличия и конкретного воплощения в законодательных актах, вносят свой вклад в развитие ответственности или безответственности власти, становясь провозглашенным правилом поведения в обществе.

Исследование, проведенное в рамках предыдущих разделов, позволяет сделать вывод о том, что предметом юридического регулирования должны стать следующие вопросы:

а) закрепление обширных требований к профессиональным политическим деятелям (к примеру, в исследовании немецкого правоведа К. Штайн предлагается создание кодекса поведения политика — das Verhaltenskodex);

б) закрепление процедуры реализации политической ответственности;

в) разработка критериев для соотнесения политических действий и их последствий с соответствующим политическим актором.

В предложенном экспертами Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования макетпроекте новой Конституции для России [28], основой разработки которого стал ценностно-целевой подход, проблема реализации политической ответственности в нашем обществе заняла одно из центральных мест.

Приведем для иллюстрации сказанного один наглядный пример.

Суть политической ответственности на этапе использования публичной власти состоит в должной реализации политиками своих полномочий, в том числе в практической реализации избранными кандидатами своих политических (предвыборных) программ [26, с. 84]. Однако как обеспечить надлежащее выполнение политиками своих функций в отсутствие сложившейся политической культуры?

В макет-проекте Конституции России предусматривается ряд правовых механизмов для реализации ответственности выборных лиц:

а) отзыв избранного лица гражданами России, избравшими его, а также общественными объединениями (ст. 38, 226 макетпроекта);

б) общественное порицание в отношении государственных органов и должностных лиц (ст. 144 макет-проекта);

в) вынесение предупреждения в отношении государственных органов и должностных лиц (ст. 152 макет-проекта);

г) отрешение от должности (ст. 159 макет-проекта);

д) отставка государственного органа и должностного лица (ст. 151, 152 макет-проекта) и др.

Рассмотрим вышеуказанные механизмы в их основных чертах.

В действующей Конституции отсутствует институт отзыва депутата избирателями. Впервые отзыв депутата в России был введен декретом ВЦИК от 21 ноября 1917 г. «О праве отзыва депутата». В настоящее время отзыв депутатов на федеральном уровне не предусмотрен, однако это не запрещает устанавливать его на уровне субъекта РФ. В ряде субъектов РФ предусмотрен отзыв депутатов законодательных органов государственной власти, должностных лиц местного самоуправления. Так, например, в Краснодарском крае действует закон от 5 августа 1998 г. № 138-КЗ «О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Краснодарского края». Для реализации института отзыва депутата (как ответственности депутата перед избирателями) в макет-проекте Конституции России урегулирован институт «наказа» избирателей депутату. Так, вышеуказанным проектом предусматривается следующее правило: группа граждан, численностью не менее 1000 человек, а также общественные объединения имеют право на дачу наказа избранному лицу в виде постановки проблемы, предложения, требования, а избранное лицо обязано рассмотреть и отчитаться (сообщить) о рассмотрении наказа и работе по реализации наказа. Группы граждан, общественные объединения имеют право публичной оценки деятельности избранного лица. Каждое избранное лицо один раз в год отчитывается перед избирателями путем публикации отчета о своей деятельности. Руководитель выборного государственного органа обеспечивает опубликование каждым избранным лицом, входящим в состав данного органа, отчетов об их деятельности.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения избранным представителем в выборном государственном органе наказов избирателей, своих обязанностей, группы граждан численностью не менее 1000 человек, а также общественные объединения, выдвинувшие указанное лицо, имеют право инициировать его досрочный отзыв в том же порядке, который установлен для их выдвижения и избрания.

Отзыв избранного лица как наиболее жесткая форма политической ответственности дополняется новым механизмом ответственности в виде общественного порицания. Так, статья 144 макет-проекта устанавливает, что государственные органы и их должностные лица реализуют свои полномочия в интересах Народа России. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей государственные органы и их должностные лица несут ответственность в соответствии с законодательством России. Общество по результатам оценки деятельности государственных органов и их должностных лиц вправе вынести им общественное порицание и, наряду с иными государственными органами и их должностными лицами, инициировать применение к ним мер ответственности в соответствии с законодательством России.

Статья 152 макет-проекта Конституции непосредственно закрепляет правила об ответственности Президента России за надлежащее осуществление своих полномочий. Его ответственность реализуется в форме вынесения предупреждения (со стороны представительного органа или Конституционного Суда) и отрешения от должности. Основанием для предупреждения может служить, в том числе, недостойное поведение и нарушение Конституции России.

В разработанном в развитие макет-проекта Конституции России проекте Федерального конституционного закона «О Президенте и Правительстве России» нашла свое законодательное отражение иная поставленная нами проблема — устойчивости власти. Так, в вышеуказанном законопроекте возможность привлечения к гражданской и административной ответственности предусматривалась лишь в случае, если это не будет препятствовать нормальному исполнению Президентом России своих полномочий. В иных случаях исполнение соответствующего решения суда должно откладываться до завершения срока его полномочий (однако сам факт привлечения к гражданской или административной ответственности может служить основанием для вынесения предупреждения в отношении Президента России). К уголовной ответственности (согласно общему правилу) Президент России привлекается лишь после оставления должности.

С другой стороны, в макет-проекте Конституции России уделяется большое внимание требованиям к кандидатам на занятие государственных должностей. Так, к примеру, статья 155 устанавливает, что Президентом России и Вице-президентом России может быть избран гражданин России не моложе 40 лет и не старше 65 лет, родившийся и проживавший в России в течение не менее чем 15 лет до выдвижения своей кандидатуры в Президенты России, прошедший (за исключением кандидата-женщины) службу в Вооруженных силах России или приравненную к ней в соответствии с федеральным законом службу, имеющий высшее образование, полученное в российском высшем учебном заведении, квалификацию, профессиональный опыт в области политической деятельности и государственного управления, способный по состоянию физического и психического здоровья осуществлять полномочия Президента России, не имеющий недвижимого имущества на территории зарубежных государств и счетов в зарубежных банках. В свою очередь, федеральным министром может быть назначен гражданин России не моложе 35 лет и не старше 65 лет, родившийся и проживавший в России в течение не менее чем 10 лет до назначения на должность, прошедший (за исключением кандидата-женщины) службу в Вооруженных силах России или приравненную к ней в соответствии с федеральным законом службу, имеющий высшее образование, полученное в российском высшем учебном заведении, квалификацию, профессиональный опыт в отраслевой области политической деятельности и государственного управления, способный по состоянию физического и психического здоровья осуществлять полномочия федерального министра, не имеющий недвижимого имущества на территории зарубежных государств и счетов в зарубежных банках (ст. 173 макетпроекта).

Важнейшей новеллой, воплощенной в макет-проекте Конституции России, стало также разграничение сфер ответственности между различными уровнями власти — именно ответственность заменила слово «ведение», используемое в действующем Основном законе.

Вышеуказанные предложения являются лишь определенной иллюстрацией для разработки будущих нормативных правовых решений. Главной причиной их представления в настоящем докладе является наше желание обратить внимание на то, что они служат попыткой воплощения в правовом пространстве свойственных для современного российского общества установок и правил поведения. Идеальные представления о тех или иных общественных отношениях, представляющие собой зачастую лишь заимствования зарубежных практик ввиду непонимания своих собственных, должны уступить место отражению действительных отношений и их эффективному преобразованию. Разумеется, конституционные положения нуждаются в детализированном их воплощении в федеральных законах, однако именно Основной закон закладывает основу (определенную «программу») для регулирования общественных отношений.

Заключение

Представленный доклад о политической ответственности является лишь первым скромным шагом в исследовании этого важнейшего феномена политической жизни современного общества. В текущем году экспертами Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования планируется выполнить значительную часть исследования и представить ее для научного обсуждения всеми заинтересованными сторонами. В марте 2013 г. в Центре прошел семинар с участием представителей юридической и политической наук, давший обширную почву для размышлений и выявивший множество пробелов в понимании феномена политической ответственности.

Целью предстоящего исследования является разработка предложений о совершенствовании нормативно-правового регулирования института политической ответственности, первоочередным шагом в достижении которой является теоретическое осмысление сущности политической ответственности в контексте социальной ответственности, а также выработка общих критериев, позволяющих разграничить политическую и иные виды ответственности политиков.

Хотя в настоящем докладе политическая ответственность рассматривалась в весьма узком формате, в ходе исследования планируется уделить особое внимание политической ответственности без ее формального рассмотрения, изучив под углом зрения ответственности политика (правителя) за его политические и неполитические действия и решения, влекущие неблагоприятные последствия в виде утраты или ограничения политической функции (роли), в рамках исторической эволюции.

Анонсированные в представленном докладе тезисы являются лишь первоначальной попыткой нащупать существо политической ответственности, определить ее структуру и соотношение с социальной ответственностью.

Авторы осознают, что доклад весьма сложен для понимания и, может быть, «загроможден» сложными терминами и конструкциями. Все неясности предстоит разъяснить в будущей монографии.

Центр проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования приглашает всех желающих к сотрудничеству в проведении вышеуказанного исследования и надеется на благожелательное и заинтересованное отношение к представленному докладу.

Доклад подготовлен А.В. Каменским

Литература

1. Гордеенко Я.Н. Ответственность министров. СПб.: Типография т-ва «Общественная польза», 1907. 32 с.

2. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения: Пер. с нем. / Сост., общ. ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова. Предисл. П.П. Гайденко. М.: Прогресс, 1990. 808 с.

3. Жилин А.А. Ответственность министров: Очерки из теории, истории и практики этого института в конституционных странах. Киев: Типография Императорского Университета св. Владимира, 1908 (обл. 1909). 356 с.

4. Львов Т.Н. Ответственность министров. М.: Типография торг. дома А. Печковский, П. Буланже и К°, 1906. 32 с.

5. Stein K. Die Verantwortlichkeit politischer Akteure. Tubingen: Mohr Siebek, 2009. 732 S.

6. Материалы правового семинара, состоявшегося в Центре проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования 29 марта 2013 г., опубликованные в журнале «Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование», 2013. № 3.

7. Евтихиев И.И. Ответственность должностных лиц. М.: Издание Д.Я. Маковского, 1917. 30 с.

8. Черныш А.М. Политическая ответственность в системе социалистического народовластия. Харьков: Изд-во при Харьковском государственном университете издательского объединения «Вища школа», 1987. 192 с.

9. Буханов М.В. Позитивная ответственность политической власти: поиск теоретического обоснования. М.: Б. м., 2010. 106 с.

10. Кара-Мурза С.Г. Манипуляция сознанием. М.: Эксмо, 2009. 864 с.

11. Хачатуров Р.Л., Липинский Д.А. Общая теория юридической ответственности. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2007. 950 с.

12. Носкова Е.Н. Позитивная юридическая ответственность. Тольятти: ВУиТ, 2003. 143 с.

13. Смирнов А.Е., Томашов В.В. Ответственность как регулятор общественной жизни: сущность, структура, функции и основные социальные формы. Ярославль: ЯГТУ, 2012. 140 с.

14. Дроздова А.М. Легитимация и ответственность власти во взаимоотношениях государства и личности (социально-философские и правовые аспекты). СПб: Изд-во Юридического института (Санкт-Петербург), 2011. 227 с.

15. Родионова Е.В. Юридическая ответственность как разновидность социальной ответственности: современные проблемы. М.: Юрлитинформ, 2011. 152 с.

16. Черменина А.П. Проблема ответственности в этике: Автореф. дисс… канд. фил. наук. Л., 1965. 21 с.

17. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Дело, 2013.; Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Проспект, 2013.

18. Политология: Политическая теория, политические технологии: Учебник для студентов вузов / А.И. Соловьев. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Аспект Пресс, 2008. 575 с.

19. European Commission for democracy through law (Venice Commission). Report on the relationship between political and criminal ministerial responsibility (adopted by the Venice Commission at its 94th Plenary Session (Venice, 8-9 March 2013).

20. Виноградов В.А. Конституционная ответственность: вопросы теории и правовое регулирование. М.: Б/и, 2000. 287 с.

21. Йонас Г. Принцип ответственности. Опыт этики для технологической цивилизации. М.: Айрис-пресс, 2004. 480 с.

22. Медушевский А.Н. Социология права. М.: ТЕИС, 2006. 613 с.

23. Партийная и политическая система России и государственное управление. Актуальный анализ / Под ред. С.С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2012. 320 с.

24. Политика. Толковый словарь / Д. Андерхилл, С. Барретт, П. Бернелл, П. Бернем [и др.]. М.: ИНФРА-М, 2001. 761 с.

25. Медушевский А.Н. О границах понятия политической ответственности с юридической точки зрения // Проблемный анализ и государственноуправленческое проектирование. 2013. № 3.

26. Нисневич Ю.А. Об акторах политической ответственности // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2013. № 3.

27. Шаблинский И.Г. Некоторые аспекты политической ответственности // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2013. № 3.

28. Научный макет новой Конституции России. М.: Научный эксперт, 2011. 456 с.

29. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. Курс лекций. М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2002. 512 с.

30. Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М.: РОССПЭН, 1997. 650 с.

31. Гаман-Голутвина О.В. Российский парламентаризм в исторической ретроспективе и сравнительной перспективе // Парламентаризм в России и Германии: История и современность / Отв. ред. Я.А. Пляйс, О.В. Гаман-Голутвина. М.: РОССПЭН, 2006.

32. Демократизация и парламентаризм в Восточной Европе / Ю.И. Игриц-кий, Л.С. Светлорусова, Л.Н. Шаншиева [и др.].М.: ИНИОН РАН, 2003. 263 с.

33. Покровский С.П. Министерская власть в России. Ярославль: Типография Губернского Правления, 1906.

34. Медушевский А.Н. Конституционная монархия в России // Вопросы истории. 1994. №8.

35. Партийная и политическая система России и государственное управление. Актуальный анализ: научная монография / Под общ. ред. С.С. Сулакшина. М.: Научный эксперт, 2012. 320 с.

36. Mohl R. Die Verantwortlichkeit der Minister in Einherrschaften mit Volksvertretung. Tubingen, 1837. 726 S.

37. Конституционное право государств Европы: Учеб. пособие для студентов юрид. вузов и фак. / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М.: Волтерс Клувер, 2005. 320 с.

38. Платонова А.В. Коллективная ответственность «человека технического»: необходимость или путь к безответственности? // Вестник Томского государственного университета. 2012, № 357.

39. Антонова Е.Ю. Концептуальные основы корпоративной (коллективной) уголовной ответственности: Автореф. дисс… докт. юрид. наук. Владивосток, 2011. 395 с.

40. Марченко М.Н. Источники права: учеб. пособие. М.: Проспект, 2011. 768 с.

41. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. М.: Норма, 2004. 832 с.

42. Смирнов А.Ф. Государственная Дума Российской Империи 1906-1917 гг.: Историко-правовой очерк. М.: Книга и бизнес, 1998. 624 с.

43. http://www.worldvaluessurvey.org/index_html.

44. Мамут Л.С. Проблема ответственности народа // Вопросы философии. 1999. № 8.

45. Мухаев Р. Т. Политология: учебник для студентов юридических и гуманитарных факультетов. М.: Издательство «ПРИОР», 2000. 400 с.

46. Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2007. 608 с.

47. Будницкий О.В. Терроризм в российском освободительном движении: идеология, этика, психология (вторая половина XIX в. — начало XX в.). М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2000. 399 с.

48. Maier H. Verteidigung der Politik. Recht — Moral — Verantwortung. Zurich, 1990. 93 S.

49. Пивоваров Ю.С. Русская политика в ее историческом и культурном отношениях. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2006. 168 с.

50. Кордонский С. Рынки власти: Административные рынки СССР и России / 2-е изд., стер. М.: ОГИ, 2006. 240 с.

51. URL: http://www.dvseminary.ru/entrants/training-manual/church-history/

28267.

52. Оболонский А.В. Мораль и право в политике и управлении. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006. 262 с.

53. Соловьев С.М. История России с древнейших времен / Книга I. Русь изначальная. Т. 1-2. М.: АСТ, 2005. 943 с.

54. Доган М. Легитимность режимов и кризис доверия // СОЦИС. 1992. № 5.