1 Понятие нормотворчества, правотворчества и законотворчества

Прежде чем говорить собственно о законотворческом процессе, необходимо разобраться с понятием «законотворчество» и отграничить его от понятий «нормотворчество» и «правотворчество». В связи с тем, что сегодня нет единого толкования данных терминов, смешение их допускается, зачастую даже в научной и учебной литературе105.

Суть термина «нормотворчество» раскрывается понятием «норма»106 и «норма права»107. Норма права имеет собственное содержание и состоит из трёх элементов ? гипотезы, диспозиции и санкции.

Под гипотезой понимается та часть нормы, которая указывает на условия, при которых эта норма может быть реализована в конкретных отношениях.

Под диспозицией нормы права понимается та её часть, которая содержит само правило поведения, т.е. формулирует права и обязанности участников правоотношений. Диспозиция составляет основу, ядро нормы права, поскольку излагает непосредственно требования, которым должны следовать участники правоотношений. При этом используются два способа закрепления такого поведения: представительно-обязывающий и запретительный.

Санкция нормы права представляет собой такую её часть, которая указывает на неблагоприятные последствия, возникающие в отношении субъекта, нарушившего данную норму права. С помощью санкции негативное отношение государства к правонарушителям выражается двумя способами: восстановлением нарушенного права и применением штрафных карательных мер. Санкция каждой нормы права содержит исчерпывающий перечень мер, которые могут быть применены к её нарушителю, и тем самым повышает действенность нормы права, создаёт дополнительные стимулы для её реализации в конкретных правоотношениях.

Таким образом, норма права в совокупности составляющих её элементов выступает единым целостным образованием. Гипотеза обеспечивает применение диспозиции тем, что определяет условия, при которых диспозиция нормы может быть реализована в конкретных отношениях. Санкция определяется содержанием диспозиции, значимостью её прав и обязанностей в системе общественных отношений. В свою очередь санкция выступает действенным средством перевода диспозиции на уровень конкретных прав и обязанностей, и практической деятельности. Только при наличии всех трёх элементов властное государственное веление образует качественно новое явление – норму права. При отсутствии хотя бы одного элемента нормы права властное веление государства может рассматриваться лишь как часть нормы права либо как предписание ненормативного характера.

Благодаря трёхэлементному составу нормы права обеспечивается полное и системное определение всех требований, необходимых гражданам и иным лицам для осуществления правомерных действий в процессе возникновения, изменения или прекращения конкретных правоотношений. Поэтому в процессе подготовки законопроектов весьма важно проектировать все элементы нормы права и не создавать ситуаций, когда бы она оказывалась лишённой того или иного её элемента и действовала только формально.

Результатом нормотворческой деятельности является издание нормативного акта108. Под последним понимается письменный официальный документ, принимаемый уполномоченным органом государства, который устанавливает, изменяет или отменяет нормы права. Нормативный акт является внешним выражением воли законодателя, направленной на регулирование общественных отношений. Каждому нормативному акту предписывается определённая форма и порядок издания.

Нормативный акт наиболее последовательно обеспечивает точность правовых требований, строгое согласование их между собой, создаёт основу для стабильности и чёткости правового регулирования, облегчает надзор за исполнением юридических предписаний, их толкование, систематизацию, учёт. В силу этого нормативный акт – основной источник права большинства стран. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической соподчинённости, от которой зависит юридическая сила того или иного нормативного акта. Акты нижестоящих органов должны соответствовать актам вышестоящих органов.

Право издания нормативного акта закреплено законом за строго определёнными органами. Такие акты, регулируя определённый вид, категорию общественных отношений, распространяют своё действие на заранее неперсонифициронанный круг лиц и органов, применяются неоднократно и действуют постоянно независимо от их исполнения. Этим они отличаются от правовых актов индивидуального значения (приговор суда, выдача ордера на получение квартиры, договор аренды и т.д.).

Нормативные акты классифицируются по их юридической силе, определяемой компетенцией и положением издавшего их органа в общей системе правотворческих органов государства, а также характером самих актов. Различаются конституция и иные законы (конституционные и обыкновенные), принимаемые органом законодательной власти либо путём референдума и регулирующие наиболее важные общественные отношения, а также подзаконные нормативные акты (указы, постановления, декреты, ордонансы и др.). Поскольку закон регламентирует наиболее важные вопросы общественной жизни, он имеет высшую юридическую силу.

В Российской Федерации законы принимаются Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Федерации, а также в порядке референдума. Все другие правовые акты имеют строго подзаконный характер, то есть издаются на основании и во исполнение закона.

Роль закона как акта, имеющего приоритетное значение в правовой системе государства, являющегося основой для всех других правовых актов, в современных цивилизованных государствах возрастает. Увеличивается удельный вес законов, позволяющий с их помощью полно, а в ряде случаев и исчерпывающе регулировать соответствующие отношения.

Среди подзаконных нормативных актов главенствующее положение имеют нормативные указы Президента РФ, регулирующие основные направления внутренней и внешней политики страны. Указы не могут противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Нормативные акты разных наименований (указы, постановления и т.д.) принимают также президенты республик в составе РФ, губернаторы, мэры, главы администраций других её субъектов.

Правительство РФ, правительства её отдельных субъектов издают нормативные постановления, с помощью которых они осуществляют управление хозяйственным и социально-культурным строительством, обеспечивают права и свободы личности, направляют повседневную деятельность органов исполнительной власти, осуществляют общее руководство в области международных отношений, обороны и др.

Министерства, государственные комитеты и другие центральные ведомства в пределах своих полномочий издают нормативные акты, регулирующие, как правило, отношения внутри соответствующей отрасли. Министерства чаще всего издают приказы и инструкции, государственные комитеты – постановления и приказы, некоторые из них имеют общее значение и касаются работников всех отраслей (например, инструкции Министерства финансов РФ), а также граждан.

Нормативные акты министерств и ведомств, затрагивающие права и законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, осуществляемой Министерством юстиции РФ109.

Нормативные акты местного значения могут издаваться органами местного самоуправления и соответствующими местными администрациям, а локальные нормативные акты – администрацией предприятий и учреждений.

Среди нормативных актов специального назначения выделяются кодексы, уставы, положения, правила и др. В зарубежных странах издаются также нормативные акты под названием ордонансы, билли, декреты и т. д. Своеобразным видом нормативного акта являются международные и межгосударственные договоры.

Таким образом, нормотворчество – это процесс создания и закрепления норм права (правил поведения в обществе), с последующим их санкционированием в нормативных правовых актах.

В юридической литературе можно встретить ещё один термин, связанный с созданием норм права – «правотворчество». Чаще всего правотворчество определяется как создание права, как деятельность, результатом которой является установление в обществе действующего права. Действительно, если обратиться к толковому словарю русского языка С. И. Ожегова, то мы увидим, что «творчество» – это создание новых по смыслу культурных и материальных ценностей, а в толковом словаре В. Даля творить – значит давать бытие, созидать, создавать, производить, рожать110. Таким образом, как всякая иная творческая деятельность, правотворчество – это сознательный процесс, имеющий определённую направленность и, соответственно свою логику, процедуру, свои технические приёмы.

Юридическим словарём «право» определяется как система общеобязательных социальных норм, охраняемых силой государства, обеспечивающего юридическую регламентацию общественных отношений в масштабе всего общества111.

Определяя понятие «правотворчество» этот же юридический словарь говорит, что это деятельность государственных органов по принятию нормативных правовых актов, а также их изменению и отмене. Правотворчество представляет собой процесс, состоящий из следующих стадий:

– выявление потребности принятия нормативного правового акта и анализ общественных отношений, для регламентации которых необходимо принять данный акт112;

– определение вида нормативного правового акта и вида органов, правомочных его принять;

– принятие решения о подготовке нормативного правового акта;

– разработка концепции будущего акта; подготовка рабочей группой (разработчиком, органом) проекта нормативного правового акта;

– предварительное рассмотрение проекта акта;

– общественное обсуждение проекта;

– официальное рассмотрение проекта нормативного правового акта с учётом процессуальных требований органом, к ведению которого относится его принятие;

– принятие правового акта, его оформление и подписание;

– опубликование акта и его вступление в законную силу113.

В зависимости от субъектов основными видами правотворчества являются:

– законотворчество – непосредственное правотворчество народа (участие в референдуме); правотворчество парламента;

– подзаконное правотворчество – правотворчество отдельных должностных лиц (Президента РФ, глав субъектов РФ, министров и др.);

– локальное правотворчество – правотворчество органов местного самоуправления;

– правотворчество общественных организаций;

– договорное правотворчество – деятельность государственных органов по заключению нормативных договоров (конституционных, внутрифедеральных, управленческих).

Таким образом, правотворчество более широкое понятие, нежели законотворчество, так как рассматривает создание не только законов, но и вообще всех нормативных правовых актов, творцами которых может быть более широкий круг субъектов, чем в законотворчестве.

Правотворчество строится на принципах демократизма, законности, научности и системности. Принцип демократизма означает учёт общественного мнения при разработке и принятии нормативных правовых актов и отражение в нормах акта мнений и пожеланий тех, кого коснуться нормы принимаемого акта. Законность подразумевает строгий учёт иерархии правовых норм и актов, соблюдение процессуальных правил принятия нормативных правовых актов правомочным на то органом. Принцип научности ? использование достижений науки, приёмов и методов научного анализа в правотворчестве. Системность правотворчества ? это учёт в процессе правотворчества внутренней логики права (система права, отраслей, институтов).

Что касается термина «законотворчество» то это понятие охватывает деятельность, правом подчас не регулируемую, и не исчерпывает собственно созданием законов, а включает оценку его эффективности и возможную последующую корректировку. В этой деятельности участвуют и такие субъекты, которые никакими специальными правами в данной области не обладают («группы давления», исследовательские центры, граждане и т.п.)114.

Анализ юридической литературы посвящённой законотворчеству позволяет сделать вывод о том, что данный институт обладает рядом особенностей, выражающихся в том, что:

1) законотворчество – это деятельность, направленная на создание актов высшей юридической силы – законов, которые в Российской Федерации занимают особое ведущее место среди других нормативных правовых актов115;

2) сущность законотворчества в России заключается в том, что это выражение общей воли её многонационального народа, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления116. Представительным и законодательным органов Российской Федерации в соответствии со ст. 94 Конституции РФ является Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации и именно ему и только ему принадлежит право издавать законы от имени народа;

3) законотворчество – это деятельность, направленная на выявление и реализацию в законах социальных интересов.

Таким образом, законотворчество представляет одну из разновидностей правотворчества. Характеризуя данный институт, можно согласиться с высказыванием известного учёного и политика А. Шохина, который отмечает, что «…законотворчество можно рассматривать в двух измерениях: собственно, юридическом (нормативном) и социально-политическом. В первом понимании это строго урегулированные конституционными и иными правовыми нормами процедуры внесения законопроекта в парламент, его рассмотрения, доработка и принятия, а также подписания и обнародования… Другая сторона законотворчества отражает его понимание как процесса выявления и реализации в законе социальных интересов»117.

По мнению Г. Н. Селезнёва118 «…под законотворчеством понимается совокупность последовательных действий уполномоченных органов и лиц по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и введению в действие законов, устанавливающих новые правовые нормы, изменяющих действующие или отменяющих устаревшие предписания»119.

Как бы суммируя сказанное о законотворчестве А. С. Пиголкин определяет его как осуществляемую в определённом, нормативно установленном процедурном порядке деятельность высшего законодательного органа страны, а в федеративном государстве также законодательных органов субъектов Федерации или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене имеющих высшую юридическую силу правовых норм, закрепляемых в законодательных актах120. Есть и другие трактовки данного термина121, но суть их сводится к формулировке А. С. Пиголкина.

Законотворческий процесс состоит из двух составляющих: подготовительного этапа и законодательного процесса. В ходе подготовительного процесса вырабатывается общее видения разрешения стоящих перед обществом задач (см. схему 3).

Схема 3. Составные части законотворческого процесса

Кроме того, как показывает практика, термином «законотворческий процесс» оперируют тогда, когда хотят описать механизм принятия законов. Как любой юридический процесс он имеет два значения:

1) порядок деятельности (в данном случае по созданию закона);

2) сама эта деятельность, которая осуществляется законодательным органом – парламентом в редких случаях – референдумом, главой государства при возможности и в определённом случае – правительством, (законодательный процесс).

Таким образом, законодательный процесс, как определяет юридический словарь – «…это порядок деятельности органа законодательной власти по созданию законов, обычно закреплённый в конституции и регламенте соответствующего представительного органа. Для законодательного процесса характерна чёткая юридическая регламентация»122.

Данный текст является ознакомительным фрагментом.