Глава 12. Эффективность посреднических усилий

1. Что такое успешное посредничество

На, казалось бы, довольно простой вопрос о том, какое посредничество успешно, трудно дать однозначный ответ. Можно ли считать посредничество, которое не привело к прекращению конфликта, неэффективным? Конечно, снижение уровня противостояния сторон, а также их переход от попыток разрешить противоречия в одностороннем порядке к поиску совместного пути могут служить объективными показателями успешности посреднической деятельности. Однако здесь есть два момента.

Во-первых, большинство исследователей и практиков исходят из того, что результат посредничества определяется не только, и даже не столько тем, удалось снизить напряженность и подписать, например, соглашение между конфликтующими сторонами или нет. Его итог значительно шире и включает в себя прежде всего изменение отношении между конфликтующими сторонами.

Для того чтобы посреднические усилия были успешными, посредник должен воздействовать на нею систему конфликта: на отношения между лидерами, политическими элитами, массами. Более того, посредничество, особенно в международных конфликтах, нередко оказывает влияние на комплекс отношений в регионе и в мире в целом. Это означает, что успешно осуществленное посредничество не только способствует разрешению конкретного конфликта, но и улучшает общую атмосферу. При таком понимании соглашение — лишь возможное внешнее проявление изменения этих отношений. Вынужденное соглашение, которое не затронуло отношений сторон, оказывается временным и потому малоэффективным.

Следует также иметь в виду, что умелое поведение посредника является значимым фактором, сдерживающим эскалацию и расширение конфликтных отношений. Поэтому даже одно только «замораживание» конфликта может рассматриваться как успех посредника.

Во-вторых, если ограничиться только объективными показателями эффективности деятельности посредника (снижение напряженности, подписание соглашений и даже изменение отношений), то остается неясной роль самого посредника в урегулировании конфликта. Не исключено, что участники самостоятельно нашли решение, а действия посредника в лучшем случае оказались бесполезными. Поэтому важно учитывать не только то, как изменились конфликтные отношения, но и то, что конкретно и как сделал посредник. Иными словами, кроме объективных критериев (сохранилось ли насилие? каким стало взаимодействие и взаимоотношение сторон? разрешились ли противоречия? и т. д.) следует ориентироваться еще и на субъективные показатели. Последние отражают степень удовлетворенности сторон посредничеством. Дж. Рубин конкретизировал субъективные показатели, определив их как то, в какой мере участники считают посредничество справедливым, необходимым и результативным. Справедливое (честное) посредничество означает, что при осуществлении своих функций посредник одинаково относился к обеим сторонам и не пытался «подыгрывать» ни одной из них. О необходимом посредничестве можно говорить тогда, когда ясно, что без усилий посредника было сложно или даже невозможной обойтись. Оно действительно было нужным участникам. Результативность посредничества подразумевает, что достигнутые договоренности имеют реалистичный и стабильный характер. Ни одним из участников конфликта они не рассматриваются как временный маневр перед следующим витком развития конфликта.

Проблема с субъективными показателями заключается, однако, в том, что участники конфликта не всегда могут давать адекватную оценку посреднической деятельности. Причины здесь различны. Одна из возможных — обращение к посреднику не было продиктовано действительно желанием найти мирный выход из конфликтной ситуации, а лишь явилось предлогом для демонстрации «невозможности» разрешить конфликт с помощью мирных средств. Другая причина неудовлетворенности может заключаться в том, что конфликтующие стороны ожидали от посредника большего (возможно, что и необоснованно), чем реально удалось получить с его помощью.

Посредник призван решать множество задач. Значит, успех, эффективность его деятельности определяются еще и тем, насколько были реализованы поставленные задачи. Иногда функции посредника ограничиваются только формированием основ для возможного поиска совместного решения или, например, предоставлением своей территории для встречи сторон. Но даже в этих случаях, если посредник справился с поставленным кругом задач, можно говорить об успехе его деятельности, несмотря на то, что конфликтующие стороны (или одна из них) могут считать ее недостаточной.

Следовательно, к названным Дж. Рубиным субъективным показателям эффективности деятельности посредника кроме оценок самих участников конфликта необходимо добавить оценки посредника, а также оценки внешних наблюдателей.

В целом же использование не только объективных, но и субъективных критериев, в том числе внешних по отношению к конфликту сторон, несомненно, дает возможность лучше оценивать деятельность посредника, но все равно не решает проблемы полностью. Дело в том, что бывают конфликты, которые сами по себе легче поддаются урегулированию, а следовательно, и вероятность успешного посредничества и по объективным, и по субъективным показателям в них выше.

Сложности при оценке эффективности посреднических усилий по объективным и субъективным показателям возникают обычно в конфликтных ситуациях, которые либо трудно поддаются урегулированию, либо являются достаточно неопределенными с точки зрения возможности нахождения в них мирного решения. В таких ситуациях посредник часто бессилен или значительно ограничен в своих действиях. Одни авторы вообще советуют не вмешиваться в подобные конфликты, чтобы не порождать потом проблем, связанных с неверием в возможности посредничества вообще или потерей репутации посредником. Другие авторы исходят из того, что даже в безнадежных случаях помощь посредника полезна, если учитывать не сиюминутный ее эффект, а то, как она скажется на развитии отношений сторон в дальнейшем. Например, деятельность посредника по формированию ориентации участников конфликта на поиск взаимоприемлемого решения проблемы может проявиться и дать свои плоды только спустя годы, а то и десятилетия.

При каких условиях все же легче осуществлять посредническую деятельность? Прежде всего следует выяснить, между какими сторонами произошел конфликт. Если мы имеем дело с конфликтом, в котором стороны разделяют одни и те же политические и культурные ценности и участники определены достаточно однозначно, то такой конфликт легче поддается урегулированию с помощью посредничества. Если же возникает конфликт, в котором одна из сторон одновременно сталкивается с серьезными внутренними проблемами, то его крайне трудно урегулировать с помощью посредничества. Примерами таких трудноурегулируемых конфликтов могут служить конфликты на Кипре, в бывшей Югославии и бывшем СССР.

Важным моментом, по мнению ряда исследователей, является соотношение сил сторон. Легче осуществляется посредничество в том случае, если силы сторон примерно равны. Здесь больше вероятности, что стороны действительно будут стремится к миру и ни одна из них не попытается навязать его на своих условиях. Некоторые специалисты по посредничеству вообще предлагают отложить вмешательство в урегулирование, если силы сторон неравны, исходя из того, что в этом случае достичь взаимоприемлемого решения трудно. Более сильный участник будет стремиться закрепить свои позиции и вряд ли пойдет на уступки, а более слабый — едва ли согласится с асимметричным решением. Он может рассматривать его лишь как временное, на период прекращения огня (соглашение о перемирии). Так, сразу после шестидневной войны 1967 г., в результате которой Израиль захватил ряд арабских территорий, трудно было достичь компромиссного решения, поскольку, по мнению К. Митчелла, ни одна сторона не согласилась бы на него. По этой же причине трудно шел процесс достижения согласия на Кипре в 1963—19–74 гг., в котором сначала доминировали греки-киприоты, а затем — турки. Аналогичная ситуация сложилась в Боснии в конце 1994 — начале 1995 гг., когда боснийские сербы владели порядка 70 % территории страны.

Успех посредничества зависит и от того, какие интересы сторон затрагивает конфликт, — являются ли эти интересы главными, жизненно важными или нет. Крайне трудно поддаются посредничеству конфликты, которые близки к ситуации с нулевой суммой. Таковы конфликты, связанные с проблемами безопасности и территориальными претензиями, как, например, конфликт между Аргентиной и Великобританией по поводу Фолклендских (Мальвинских) островов, конфликт в Персидском заливе между Ираком и Кувейтом, а также ряд идеологических (ценностных) конфликтов, к числу которых можно отнести, например, конфликт на Корейском полуострове, конфликты по проблемам национального самоопределения, многие конфликты на территории бывшего СССР.

При осуществлении посредничества важным моментом является соотношение у участников конфликта BATNA и переговорного пространства. Очевидно, если у них отсутствует BATNA и имеется переговорное пространство, то деятельность посредника значительно облегчается. В этом случае даже при незначительных усилиях с его стороны, связанных, например, с оказанием помощи в выработке формулы решения, конфликт скорее всего будет урегулирован и стороны останутся удовлетворены деятельностью посредника.

По данным Дж. Берковича, посредничество более эффективно, если оно проходит на нейтральной территории, а не на территории конфликтующих сторон. В этом случае важную роль играет чисто психологический фактор.

Наконец, в различных конфликтных ситуациях предпочтительны разные посредники. Например, Л. Крисберг подчеркивает, что неофициальные посредники действуют более успешно по сравнению с официальными, если хотя бы один из участников конфликта не представляет государство. Неофициальному посреднику легче понять такого участника конфликта, правда, отрицательным моментом здесь является то, что посредничество требует больше времени.

В целом же необходимо иметь в виду, что перечисленные условия эффективности посреднической деятельности следует рассматривать как некие предварительные ориентиры. Конфликты крайне разнообразны и сложны, поэтому существует множество исключений из общих правил.

2. Моменты, благоприятные для посредничества

Один из наиболее широко обсуждаемых вопросов касается времени, когда третья сторона должна вмешиваться в конфликт, чтобы ее деятельность была успешной: только ли после обращения к ней конфликтующих сторон или ей следует предлагать посреднические услуг самостоятельно, не дожидаясь просьбы? Иными словами, какое — испрашиваемое или предлагаемое — посредничество обычно более эффективно?

Вообще, как показал американский исследователь Р. Баттеруорс, проанализировавший международные конфликты с 1945 по 1974 гг., на практике вмешательство третьей стороны обычно происходит тогда, когда конфликт уже разгорелся, особенно когда он достиг вооруженной стадии развития (см. табл. 4) и становится очевидной опасность расширения конфликта.

Среди исследователей нет единого мнения по вопросу о том, в какой момент развития конфликта все же лучше вступить третьей стороне. Одни авторы полагают, что не следует торопиться с вмешательством, поскольку считают самостоятельное подключение третьей стороны к урегулированию конфликта малоэффективным. А если оно еще и основано на методах принуждения, то может быть даже контрпродуктивным и вести к эскалации и расширению конфликта.

Проблема же состоит в том, что участники конфликта ищут помощи третьей стороны, как правило, лишь в случае сложного и длительного конфликта. Часто к ней обращаются только после того, как в силу вступят факторы, связанные с проявлением насилия. В результате позднего вмешательства в конфликт многие возможности его урегулирования оказываются упущенными. Поэтому другие авторы полагают, что чем раньше третья сторона подключится к урегулированию, тем быстрее и легче можно будет найти взаимоприемлемое решение. Именно посредничество на ранних стадиях позволяет участникам конфликта избежать «эскалационных ловушек», тупиковых ситуаций, а также проявления насильственных действий.

Обе точки зрения имеют под собой определенные основания. В зависимости от характера конфликта в одних случаях целесообразно раннее, самостоятельное вмешательство третьей стороны, в других — подключение к конфликту на более поздних стадиях его развития. Конкретные рекомендации здесь дать сложно, но все-таки чаще официальное посредничество оказывается более эффективным в тех случаях, когда оно чуть запаздывает и стороны имеют возможность прийти к выводу, что самим им с конфликтом не справиться. Этот вывод следует из результатов, полученных швейцарским исследователем Д. Фрайем, рассмотревшим 64 международных конфликта в период с 1964 по 1974 гг., которые урегулировались с помощью посреднических усилий третьей стороны. Вмешательство на официальном уровне было более успешным, если оно происходило на достаточно поздних стадиях развития конфликта и если при этом интенсивность конфликта была не слишком высока. В то же время нельзя не учитывать тот факт, что ожидание благоприятного момента для вмешательства в конфликт связано с большим риском. Участники могут оказаться в эскалационных ловушках, и им будет крайне сложно выйти из конфликта, «не потеряв лицо», даже несмотря на помощь посредника.

Таблица 4 Частота вмешательства третьей стороны на различных фазах развития конфликта (по Р. Баттеруорсу)

В целом же, определяя момент вмешательства третьей стороны, следует иметь в виду, что, с одной стороны, подключившись к конфликту раньше, посредник имеет возможность предупредить его дальнейшую эскалацию и расширение, а с другой стороны, при более позднем вмешательстве он имеет дело с более сильной мотивацией сторон к тому, чтобы искать решение мирным путем. В патовой ситуации посредник помогает участникам осознать необходимость нахождения взаимоприемлемого решения, а вмешательство его в конфликт на заключительной стадии способствует поиску такого решения.

Обсуждая вопрос о времени вмешательства, необходимо учитывать важность не только выбора самого момента, но и средств, которые могут при этом использоваться, и процедуры вмешательства в целом. Так, по словам Ясуси Акаси, который был специальным представителем генерального секретаря ООН в Югославии, неуспех операций ООН в первой половине 90-х годов по урегулированию боснийского конфликта связан с тем, что миротворческие операции там оказались преждевременными.

Другая проблема — в какой момент развития конфликтных отношений вмешательство какого посредника наиболее целесообразно? Дж. Рубин, основываясь на стадиях развития конфликта, выделенных им совместно с Д. Прюттом (I стадия — эскалация конфликтных отношений; II стадия — патовая ситуация; III — поиск решения проблемы мирными средствами), предлагает схему, в которой показан наиболее эффективный момент подключения посредника к конфликту в зависимости от того, кто выступает в его качестве (см. табл. 5). Заметим, что согласно приведенной ниже схеме, деятельность посредника, обладающего значительными силовыми рычагами (крупные державы), эффективна на всех трех стадиях развития конфликта. В остальных же случаях эффективность посреднической деятельности ограничивается одной или двумя стадиями. Однако следует иметь в виду, что нередко крупные державы излишне полагаются на использование рычагов давления (финансовая, экономическая помощь и т. п.) и мало внимания уделяют анализу интересов сторон. По этой причине, например, по мнению ряда исследователей, посредничество США между Ливаном и Израилем в 1983 г. не было успешным. Лучше с подобной задачей справляется тот посредник, у которого нет особо силовых рычагов воздействия.

Таблица 5 Целесообразность вмешательства в конфликт различных посредников в зависимости от стадии его развития

Решение вопроса о том, какой посредник и когда наиболее эффективен, в немалой степени зависит от того, какие задачи он должен решить. Задачи же эти, как отмечалось ранее, различаются, в том числе, и в зависимости от фаз урегулирования конфликта. Так, при прекращении насильственных действий и установлении диалога возникает необходимость выявления того, кто реально может сесть за стол переговоров. Здесь, как отмечает Л. Крисберг, официальный посредник более эффективен для разработки повестки дня и достижения договоренностей о встрече делегаций, в то время как неофициальный посредник может лучше помочь неофициальному обмену мнениями.

В ходе самих переговоров, ведущихся на официальном уровне, важен официальный статус посредника — основание для выполнения им посреднических функций во время переговорного процесса. На этой фазе могут быть эффективны государства и межправительственные организации.

При выполнении соглашений с задачами мониторинга лучше всего справляются межправительственные организации; использовать силовые рычаги влияния на конфликтующие стороны могут крупные державы, развитию же диалога немало способствуют неофициальные посредники.