Глава VI. Залоговые аукционы

Говорит К. Сорокин, заведующий Центром геополитических исследований Института Европы РАН [11] :

Идея проведения инвестиционных конкурсов по продаже закрепленных за государством акций акционированных предприятий была впервые законодательно закреплена в законе «О приватизации государственных и муниципальных предприятий РСФСР». Основные цели предполагаемой приватизации в нем прописаны не были. Однако использование в его тексте термина «инвестиционные конкурсы» предполагало, что продажа в частные руки госпакетов акций должна была обеспечить приток финансовых средств в реальную экономику и тем самым оживить производство, расширить налогооблагаемую базу и увеличить доходы бюджета. Однако тогда приватизационная идея не получила полноценного законодательного развития. Лишь 15 февраля 1994 года появилось распоряжение Госкомимущества «Положение об инвестиционном конкурсе по продаже пакетов акций акционерных обществ, созданных в порядке приватизации государственных и муниципальных предприятий» за № 342-р, а 22 июля 1994 года Указом № 1535 Президент утвердил «Основные положения программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.». На основании этих документов, не являющихся «полновесными» законами, в 1994 и 1995 годах была проведена серия инвестиционных конкурсов. При этом отсутствие полноценной законодательной базы, наличие в указанных документах большого числа правовых «мертвых зон», неясностей и противоречий создали основу для многочисленных злоупотреблений в ходе аукционов.

В начале 1995 года появилась еще одна – залоговая – концепция приватизации. Ее автором был президент «ОНЭКСИМбанка» В. Потанин. Он же озвучил содержание конкретного проекта на заседании правительства 30 марта 1995 года, предложив от имени консорциума банков предоставить кредит правительству под залог принадлежащих государству акций ведущих российских предприятий. Уже тогда было ясно, что в бюджете не будет денег на возврат кредита. Поэтому в долгосрочной перспективе речь шла не о залоге, а о приватизации госпредприятий путем продажи заложенных акций.

Не было секретом и то, что не устраивало Потанина в концепции инвестиционной приватизации и почему возникла идея приватизации залоговой. В первом случае переход государственного имущества в частные руки обусловливался обязательством со стороны нового владельца вкладывать собственные деньги в дальнейшее развитие производства, во втором такого обязательства не требовалось. Тем самым у новых собственников появлялась возможность получать сверхдоходы за счет ничем не компенсируемой эксплуатации промышленных объектов. Не исключался и вариант их быстрой перепродажи, но уже не по специально заниженной конкурсной, а по реальной рыночной цене.

В дальнейшем выяснилось еще одно любопытное обстоятельство.

31 августа 1995 года Президент подписал Указ № 889 «О передаче в 1995 году в залог акций, находящихся в федеральной собственности». А уже 6 сентября Потанин направил Ельцину письмо, в котором подчеркивается, что до начала IV квартала (назначенный указом срок «открытия сезона» залоговых аукционов) остается мало времени, но все еще остается большой объем работ по подготовке к залоговым конкурсам. В связи с этим Потанин попросил Президента «поручить консорциуму российских коммерческих банков организацию в дальнейшем всей работы, связанной с проведением аукционов на право заключения договоров кредита, залога находящихся в федеральной собственности акций и комиссии». Поскольку президент «ОНЭКСИМбанка» являлся неофициальным лидером консорциума, то фактически он просил для себя право контролировать организацию и проведение залоговых аукционов.

Формально Ельцин согласился лишь с приложенным к письму списком предприятий, под которые консорциум выражал готовность ссудить правительству деньги.

Но фактически Президент отдал залоговые и инвестиционные конкурсы (в ряде случаев оба вида аукционов проводились параллельно, например по НК ЮКОС) в руки руководства «ОНЭКСИМбанка» и пары других особо приближенных к руководству страны финансовых структур («МЕНАТЕПА» и СБС). Это также содействовало тому, что в ходе подготовки и проведения аукционов возникло множество крайне спорных ситуаций.

Говорит К. Сорокин, заведующий Центром геополитических исследований Института Европы РАН [12] :

18 сентября 1995 года председатель правительства подписал Постановление № 949 «О перечне акционерных обществ, созданных в процессе приватизации, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности, закрепленные в федеральной собственности, акции которых не подлежат досрочной продаже». Данным постановлением был утвержден перечень АО, акции которых «не подлежат досрочной продаже, согласно Приложению 1». В этом Приложении под номером 422 значилось РАО «Норильский никель». Впоследствии Постановление № 949 не раз изменялось и дополнялось, но РАО никогда не было исключено из списка предприятий, запрещенных к досрочной продаже. В то же время, согласно Приложению 2 («Обязательные условия договора залога») к Указу № 889, «предмет залога передается залогодержателю и находится у него во владении и пользовании» (раздел 2), то есть залог фактически является продажей.

Стоимость выставленных на аукционы лотов была явно занижена.

Как следствие, госакции были заложены под весьма скромные кредиты. Так, 38 % акции РАО «Норильский никель» (эквивалентны 51 % голосующих акций) «ОНЭКСИМбанк» получил в залог с перспективой последующего приобретения за 170,1 млн. долларов. При этом по договоренности с ГКИ эти деньги никуда из банка не ушли – считаясь бюджетными, они в течение года оставались на счетах в «ОНЭКСИМе» как уполномоченном банке Госкомимущества. Оценочная прибыль банка за прокрутку этой суммы составила порядка 85 млн. долларов. Но только за один год РАО выпускает продукции на сумму свыше 2,2 млрд долларов (РАО производит 90 % никеля и кобальта, 100 % платины и 75 % никеля в России). По оценкам экспертов, при условии достижения минимальной внутренней стабильности активы концерна могут быть оценены не менее чем в 12 млрд долларов. Уже после проведения аукциона стало известно, что не допущенный на него «Российский кредит» был готов заплатить за акции «Норильского никеля» сумму, в два раза превышающую ту, что выложил «ОНЭКСИМбанк», – 335 млн. долларов. Показательно и такое сопоставление. Приобретение 15 % акции небольшого Режеского никелевого завода обошлось его конечному победителю ФИК «ВТС» в 101 млн. долларов. (Инвестиционный конкурс проводился под эгидой фонда имущества Свердловской области. После неспособности его «первичного» победителя уплатить 106 млн. долларов итоги аукциона были пересмотрены в пользу ФИК «ВТС».) По итогам залоговых аукционов «ОНЭКСИМбанк» – МФК должен был прокредитовать государство на сумму 1,4 трлн рублей, или 336 млн. долларов (под залог акций РАО «Норильский никель», НК «СИДАНКО», Северо-Западного морского пароходства, НЛМК). Кроме того, в соответствии с условиями конкурса по «Норильскому никелю» «ОНЭКСИМбанк» обязался привлечь в РАО инвестиций на сумму 1 млрд долларов в 1996–1997 годах. При этом через 11 дней после конкурса – 28 ноября 1995 года – руководство банка на встрече с руководителями РАО пообещало, что значительную часть этой суммы оно выделит из собственных средств «ОНЭКСИМА».

В то же время по состоянию на 1 января 1996 года суммарный собственный капитал всей банковской группы «ОНЭКСИМбанк» – МФК – по заявленным банками данным – составил всего лишь 2 491 443 млн. рублей (эта цифра представляет особый интерес, поскольку ТОО «Кант» не было допущено комиссией к участию в конкурсе по «Норильскому никелю» из-за того, что собственные средства его гаранта – банка «Российский кредит» – были меньше установленной стартовой цены), активы – 28 928 424 млн. рублей. С учетом иных «незалоговых» обязательств финансовой группы (например, в 1996 году «ОНЭКСИМбанк» обязался выдать бюджетополучателям кредиты под гарантии Минфина на сумму 2563,77 млрд рублей) выходило, что «ОНЭКСИМбанк» – МФК полностью прокредитовать правительство на обещанную сумму по сути не мог. Видимо, с этим и было связано нежелание «ОНЭКСИМбанка» расставаться с основной суммой своего «кредитного долга» государству в 170,1 млн. долларов. С учетом сказанного в несколько ином свете видится и та поспешность, с которой в конце 1996 года «ОНЭКСИМбанк» разместил еврооблигации на внушительную для частного российского банка сумму в 50 млн. долларов. Наконец, пообещав прокредитовать правительство, банковская группа практически сразу же стала требовать льготы в отношении взятого ею в залог, а по сути приобретенного имущества с пониманием того, что многие льготы сразу же распространятся и на нее саму. Так, в течение 1996 года «ОНЭКСИМбанк» – МФК сумела истребовать для одного РАО «Норильский никель» следующие «поблажки»:

– был отсрочен возврат ряда кредитов, взятых РАО под сезонный завоз продукции, на сумму 400 млрд рублей (отвечать по этим долгам пришлось бы «ОНЭКСИМбанку»);

– приостановлено начисление процентов и штрафных санкций по этим ссудам;

– из иностранных кредитов, которые Российская Федерация должна была получить по правительственной линии, на РАО было «расписано» 200 млн. долларов. Провести эти деньги предполагалось через «ОНЭКСИМбанк»;

– было принято решение снизить таможенные пошлины на оборудование, приобретаемое за рубежом для комбината.

Общая стоимость всей этой правительственной «финансовой помощи» оценивалась в 1–1,5 млрд долларов. Разумеется, государство, не склонное, так же как и «ОНЭКСИМбанк» – МФК, выполнять взятые на себя обязательства, от части обещаний впоследствии отказалось. Тем не менее представляется, что льготы, реально предоставленные правительством «Норильскому никелю», в финансовом отношении сопоставимы с той суммой, что была получена бюджетом в качестве кредита от «ОНЭКСИМбанка» – МФК под залог всех отчужденных у государства акций.

В начале 1996 года в центре российской общественно-политической жизни кроме предстоящих президентских выборов находился приватизационный скандал вокруг «Норильского никеля». Добиваясь смещения руководителя РАО А. Филатова, представители «ОНЭКСИМбанка» обвиняли его и других подчиненных ему «красных директоров» в развале производства, полной дезорганизации финансовых потоков на комбинате. Им ставились в вину нерегулярная выплата зарплат рабочим, растущая задолженность перед бюджетами всех уровней, неспособность или нежелание рассчитываться по взятым ранее коммерческим кредитам. В конечном итоге Филатов был вынужден уйти, но «правление» «ОНЭКСИМбанка» не привело к улучшению ситуации на «Норильском никеле».

В принципе приватизация (акционирование) любого предприятия должна вести к оптимизации производственного процесса, то есть минимизации издержек производства, положительной структуре баланса; она также должна обеспечить для государства полную прозрачность всего механизма производства и реализации продукции и гарантировать рост поступлений в бюджеты всех уровней. Однако единственным светлым пятном в деятельности комбината стало увеличение производства никеля, меди и металлов платиновой группы в 1996 году на 11 % по сравнению с предыдущим годом. Но прирост этот был обеспечен главным образом за счет отдачи от крупных вложений в модернизацию производства, сделанных прежними руководителями (в 1994 году – 370 млн. долларов; в 1995-м – 320 млн. долларов). В то же время «ОНЭКСИМбанк» не выполнил своего обязательства по привлечению на РАО «Норильский никель» инвестиций на сумму 1 млрд долларов (к августу 1997 года было изыскано только 370 млн. долларов), поэтому можно ожидать, что уровень производства в ближайшее время начнет сокращаться. Другие же важнейшие показатели деятельности РАО значительно ухудшились. Так, рентабельность производства снизилась с 89 % в 1995 году до 23–27 % (по разным оценкам) в 1996 году. Резко сократилась и балансовая прибыль – с 5,5 трлн рублей в 1995 году до 1,5 трлн рублей в 1996-м. Скакнула вверх кредиторская задолженность.

На начало 1996 года она оценивалась в 6,3 трлн рублей, во втором квартале 1997 года достигла 16,9 трлн рублей. При этом РАО «Норильский никель» и его дочерние предприятия резко уменьшили платежи в бюджеты всех уровней, что привело к быстрому и значительному увеличению задолженности производственных структур. В качестве иллюстрации можно привести следующие цифры.

В федеральный бюджет от РАО «Норильский никель» поступило: в 1994 году – 277 632 млн. рублей, в 1995-м – 653 785 млн. рублей, в 1996-м – 234 986 млн. рублей, за первый квартал 1997-го – всего 37 157 млн. рублей. Региональный и местный бюджеты получили от РАО в 1995 году 930 900 млн. рублей, в 1996-м – 360 800 млн. рублей. В то же время общая задолженность РАО перед госбюджетом составила: в 1994 году – 41 725 млн. рублей, в 1995-м – 125 917 млн. рублей, в 1996-м – 743 132 млн. рублей.

От дочернего предприятия – ОАО «Норильский горно-металлургический комбинат» – поступило в федеральный бюджет: в 1994 году – 274 108 млн. рублей, в 1995-м – 652 177 млн. рублей, в 1996-м – 218 039 млн. рублей, в первом квартале 1997-го – лишь 37 147 млн. рублей. В региональный и местный бюджеты ОАО перечислило: в 1995 году – 930 900 млн. рублей, в 1996-м – 360 800 млн. рублей. В целом в 1996 году выплаты в бюджеты всех уровней упали на 988,9 млрд рублей, или на 57,9 %. При этом доля зачетов в общей сумме налоговых поступлений достигла 51,6 % в 1996 году против 6,4 % в 1995-м. В то же время задолженность ОАО перед федеральным бюджетом достигала: в 1994 году – 41 725 млн. рублей, в 1995-м – 125 917 млн. рублей, в 1996-м – 743 132 млн. рублей.

Бурное увеличение долгов происходило на фоне роста производства, что выглядит крайне подозрительно. Логично поэтому предположить, что наращивание задолженности было в значительной степени целенаправленной акцией. При этом следует учесть такие обстоятельства.

Во-первых, валютные поступления от экспорта металлов РАО «Норильский никель» использовало для погашения кредитов и процентов по ним, для оплаты выполненных российскими предприятиями (по договорам подряда) работ и услуг и приобретенных товаров, а также для финансирования уставной деятельности НГМК. Кроме того, в нарушение инструкций ЦБР при выполнении договора комиссии с ЗАО «Интерросимпэкс» (50 % акций принадлежат «ОНЭКСИМбанку», 50 % – АКБ МФК) валютные средства направлялись на оплату таможенных пошлин, страхование грузов, оплату процентов за пользование кредитами, на покупку векселей и казначейских обязательств вместо их перечисления на валютные счета РАО «Норильский никель».

Во-вторых, денежные средства дочерних предприятий, в том числе и ОАО НГМК, обращаются через счета РАО «Норильский никель». Поэтому инкассовые поручения, выставляемые НГМК Государственной налоговой службой, и платежные поручения самого комбината на перечисление налоговых платежей находятся без движения. Получается, что «ОНЭКСИМбанк» использует свой контроль над товарно-денежными потоками дочерних предприятий РАО в собственных коммерческих интересах, уводя значительную долю прибыли из-под налогообложения. За прошедшие полтора года резко обострилась ситуация и в социальной сфере. Она и раньше была достаточно напряженной: на апрель 1996 года, когда «ОНЭКСИМбанк» взял рычаги управления производством на себя, задолженность по зарплате составляла 500 млрд рублей.

Но к концу первого квартала 1997 года эта задолженность не только не уменьшилась, но наоборот – выросла в 2,5 раза и составила 1,2 трлн рублей. Таким образом, было сорвано выполнение одного из ключевых положений «Открытого протокола встречи представителей объединенного профсоюзного комитета ОАО НГМК с представителями "ОНЭКСИМбанка"» от 11 апреля 1996 года, подписанного со стороны банка В. Потаниным, об обеспечении стабильности получения зарплаты и отпускных сотрудниками ОАО.

К тому же в начале 1997 года гендиректор «Норильского никеля» А. Хлопонин объявил о планах массовых увольнений. Лишиться работы на комбинате должны были 30 тыс. человек, притом что других вариантов занятости в северном городе не так много. Неудивительно, что настроения работающих изменились в последние месяцы на 180 градусов. Во время конфликта

«ОНЭКСИМА» с «красным директоратом» рабочие и профсоюзы выступили на стороне банка. Через год, в начале марта 1997-го, на ведущем предприятии РАО – НГМК – произошли сильные волнения. При этом требования персонала НГМК были следующие: вернуть долги по зарплате, отстранить «ОНЭКСИМбанк» от управления комбинатом, передать коллективу часть акций на ту сумму, на которую администрация не сможет расплатиться с рабочими «живыми деньгами».

Значительную долю ответственности за тяжелую ситуацию, сложившуюся на РАО «Норильский никель», несет финансовый дуэт «ОНЭКСИМбанк» – МФК. Во-первых, он назначает 4 из 11 членов совета директоров акционерного общества. Во-вторых, в РАО произошла концентрация управленческих полномочий у одного должностного лица – гендиректора А. Хлопонина, до этого занимавшего должность президента банка МФК. Но отчасти вина лежит и на государственных органах, не обеспечивших надлежащий контроль над состоянием дел в РАО: в 1996 году в Совете директоров остался только один представитель государства – А. Кох, который к тому же пропустил 6 из 11 прошедших заседаний совета.

СЧЕТНАЯ ПАЛАТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Государственный научно-исследовательский институт системного анализа

Счетной палаты Российской Федерации

АНАЛИЗ ПРОЦЕССОВ ПРИВАТИЗАЦИИ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Стр. 61

«Правительством Российской Федерации не было обеспечено эффективного противодействия злоупотреблениям и нарушениям в ходе организации и проведении в 1995–1996 годах залоговых аукционов. Так, например, консорциум российских коммерческих банков в составе банков «Империал», «Инкомбанк», «ОНЭКСИМбанк», «Столичный банк сбережений», «Менатеп» и АКБ «Международная финансовая компания» предложил Правительству Российской Федерации крупный льготный приватизационный кредит, временно замещающий собой запланированные в бюджете поступления от приватизации, при условии передачи им в доверительное управление пакетов акций ряда крупнейших и рентабельных российских предприятий.

Было отмечено, что сумма кредитов, полученных от передачи в залог федерального имущества, была эквивалентна сумме временно свободных валютных средств федерального бюджета, размещенных в это время Минфином России на депозитных счетах коммерческих банков, ставших затем победителями в залоговых аукционах.

Так, например, временно свободные средства Минфина России были размещены: в АБ «Империал» – в размере 80 млн. долларов США при общей сумме в двух договорах кредита в 48,3 млн. долларов, в «Столичном банке сбережений» – 137,1 млн. долларов при сумме кредита в 100,3 млн. долларов США, в банке «Менатеп» – 120 млн. долларов при общей сумме двух договоров кредита в 163,125 млн. долларов США.

В соответствии с «Обязательными условиями договора кредита», утвержденными Указом Президента от 31 августа 1995 г. № 889, погашение заемщиком обязательств по договорам кредита осуществлялось из средств федерального бюджета без указания финансового года. Однако во всех договорах кредита была указано, что погашение осуществляется из средств федерального бюджета 1995 года, что фактически означало следующее: вместо передачи акций в залог, то есть во временное использование федеральной собственности, происходила запланированная продажа акций.

Таким образом, сделки кредитования Российской Федерации под залог акций государственных предприятий могут считаться притворными, поскольку банки фактически «кредитовали» государство государственными же деньгами. Минфин России предварительно размещал на счетах банков – участников консорциума средства в сумме, практически равной кредиту, а затем эти деньги передавались Правительству Российской Федерации в качестве кредита под залог акций наиболее привлекательных предприятий. В результате банки, «кредитовавшие» государство, смогли непосредственно либо через аффилированных лиц стать собственниками находившихся у них в залоге пакетов акций государственных предприятий.

В нарушение установленного порядка, предполагающего предоставление кредита целиком и в рамках одного финансового года, кредитные средства нередко направлялись частями, а выплаты растягивались. Так, например, договор кредита от 13 декабря 1995 г. № 8-КЗ с Новороссийским морским пароходством предусматривал предоставление кредита порциями (80 % и 20 %), причем два договора были заключены со сроками предоставления кредита, выходящими за пределы 1995-го финансового года.

Анализ состава участников аукционов и их гарантов показал, что в большинстве случаев состязательность при проведении аукционов не предполагалась. Из 12 аукционов лишь в четырех сумма кредита существенно превысила начальную цену. В остальных случаях начальная цена была превышена чисто символически, при этом или оба участника имели одного и того же гаранта, или один из участников являлся и гарантом остальных, или оба участника являлись гарантами друг друга.

Из выводов Счетной палаты РФ [14] :

На период проведения залоговых аукционов в ноябре-декабре 1995 года Министерством финансов РФ было размещено на депозитных счетах в российских коммерческих банках 603,739 млн. долларов «временно свободных средств федерального бюджета», что практически эквивалентно общей сумме кредита, реально поступившей в госказну в 1995 году от залоговых аукционов (2,859 трлн рублей). «Временно свободные средства Минфина РФ» были размещены и в трех коммерческих банках, которые стали победителями в пяти залоговых аукционах.

Перед самым проведением «кредитно-залоговых аукционов» (якобы с целью получения кредитов для финансирования бюджетных расходов) правительство разместило на депозитах в коммерческих банках около 600 млн. долларов так называемых «временно свободных средств», и по результатам «кредитно-залоговых аукционов» в кредит, но уже под залог госпакетов акций стратегических предприятий («Норильский никель», ЮКОС и др.), были получены у банков те же 600 млн. долларов, это означает, что правительство организовало получение государством кредита из своих же государственных ресурсов, но под прикрытием этого передав банкам права на стратегическое госимущество.

В акте и отчете неслучайно о главном говорится вскользь и не указывается на факты в их совокупности, послужившей для Счетной палаты основанием для выводов не просто о «нецелесообразности», а именно о притворности «кредитно-залоговых аукционов» и внесения соответствующих предложений в адрес Генеральной прокуратуры.

Ведь не только в законе о федеральном бюджете на 1996 год не были выделены средства на возврат кредита, но и более того: правительство и не предлагало в соответствующем законопроекте о бюджете выделения этих средств. Таким образом, налицо признаки, дающие основание считать, что правительство изначально рассматривало целью сделки не получение кредита под залог с последующим выкупом залога, а отчуждение собственности – ее передачу залогодержателю.