Дилемма короля: успех или выживание

В Марокко и Иране, Эфиопии и Ливии, Афганистане и Саудовской Аравии, Камбодже и Непале, Кувейте и Таиланде традиционным монархиям пришлось во второй половине XX в. столкнуться с проблемами модернизации. Перед этими политическими системами встала фундаментальная дилемма. С одной стороны, централизация власти в руках монарха была необходимой для осуществления социальных, культурных и экономических реформ. С другой стороны, эта централизация затрудняла или делала невозможным рассредоточение власти и включение в систему власти традиционного общества новых групп, порожденных модернизацией. Представлялось, что участие этих групп в политике может быть достигнуто лишь ценой упразднения монархии. Перед монархом это ставило серьезную проблему: следовало ли ему становиться жертвой собственных достижений? Можно ли избежать выбора между успехом и выживанием? Или, в более широкой формулировке: существуют ли средства для того, чтобы обеспечить достаточно плавный переход от централизованной власти, необходимой для политического обновления, к распределению власти, необходимому для включения новых групп?

Эта проблема фундаментально связана с отношением между традиционными и современными формами власти. Монарху открыты три возможных стратегии. Он может попытаться ограничить влияние монархической власти и начать движение в направлении современной, конституционной монархии, в которой власть принадлежит народу, партиям и парламентам. Или же могут быть приложены сознательные усилия для того, чтобы сочетать монархическую и народную власть в рамках одной политической системы. Или же, наконец, монархия может сохраняться в качестве основного источника власти в политической системе и стараться минимизировать разрушительное воздействие, оказываемое на нее процессом расширения сферы политического сознания.

Трансформация

В современных конституционных монархиях король царствует, но не правит; источником власти является народное признание, выражаемое посредством выборов, партий и легислатур. Существуют ли какие-нибудь препятствия к тому, чтобы сохраняющиеся правящие монархии — при наличии на то воли самого монарха — трансформировались в царствующие монархии современного типа? Теоретически это возможно, но традиционные монархии, существовавшие во второй половине XX в., почти все были режимами с очень высокой степенью централизации. В числе немногих заметных исключений были Афганистан, где рассредоточенность власти долгое время существовала за счет этнического плюрализма, и Марокко, где колониальное правление породило эксперимент с партиями, уникальный для правящих монархий. История не знает случая, когда бы совершился мирный прямой переход от абсолютной монархии к электоральному режиму с правительством, ответственным перед парламентом, и королем, который бы царствовал, но не правил. В большинстве стран такое изменение предполагало бы передачу легитимности от суверенитета монарха к суверенитету народа, а такие изменения обычно требуют либо времени, либо революции. Современные конституционные монархии развились почти без исключений из феодальных, а не из централизованных традиционных систем правления. «Чем уже сфера полномочий правителя, — писал Аристотель, — тем дольше сохраняется власть правителя». В Японии, к примеру, император был традиционным источником легитимности, но он практически никогда не правил. Переходы власти от сегуната к олигархии периода Мэйдзи, к партийным режимам 1920-х гг. и к военным хунтам 1930-х — все эти политические перемены получали легитимацию со стороны императора. Пока император не пытался активно править сам, монархическая легитимность не конкурировала с авторитетом народа, партий и парламента, а укрепляла эту власть. «Трудно переоценить, — писал Мендель, — символическое значение института императорской власти в Японии как инструмента легитимизации сравнительно плавных переходов от одного режима правления к другому»³⁷.

Альтернативой для традиционной правящей монархии является отказ от своих формальных притязаний на легитимность ради удержания действительной возможности править. В 1955 г. Сианук отрекся от камбоджийской короны, передал трон своему отцу, организовал политическую партию, выиграл выборы в парламент и вернулся в правительство в качестве премьера. Когда его отец в 1960 г. умер, конституционная монархия формально сохранилась и на трон взошла королева, но при этом в конституцию было внесено изменение, по которому учреждался пост главы государства, избираемого парламентом, и Сианук был избран на этот пост. Так, в манере, чем-то напоминающей то, как действовала в свое время английская аристократия, Сианук сохранил существо традиционного элитного правления, приспособив его к формам народовластия.

Более обычным, однако, является переход не от правящей монархии к парламентской, а от правящей монархии к олигархической. Монархическая легитимность сохраняется, но реальная власть переходит из рук монарха в руки бюрократической элиты. Именно это произошло в действительности во время мятежа младотурков в Османской империи в 1908 г., и в последующее за ним десятилетие военная хунта правила страной от имени султана. Революция 1932 г. превратила Таиланд из абсолютной монархии в ограниченную. Олигархия, в которой доминировали военные, правила страной от имени монарха, и при этом внутри самой олигархии происходила регулярная смена кланов посредством ограниченных по масштабам и обычно бескровных переворотов. Этому олигархическому режиму, как и режиму младотурков, был свойствен некоторый рост политической активности сравнительно с тем, что имело место ранее. Он, однако, не создал никаких новых институционных возможностей для абсорбции дополнительных общественных групп. Таиланд по-прежнему не имел политической системы, допускающей расширение своей политической базы, и представлялось вероятным, что события 1932 г., приведшие к свержению абсолютной монархии, повторятся в будущем и приведут к революционному свержению военной олигархии.

Чем более энергично осуществляет свою власть монарх, тем труднее в дальнейшем передать его власть другому институту. Можно предположить, что практически нереально, чтобы монарх-модернизатор, боровшийся за централизацию власти и проведение реформ вопреки сопротивлению сильной традиционалистской оппозиции, ослабил свою хватку и добровольно сменил активную роль на почетную. Вполне естественно для него ощущать себя незаменимым в качестве блюстителя порядка, единства и прогресса в стране, считать, что подданные без него погибнут. Говорят, что однажды на вопрос, почему он не ведет себя как конституционный монарх, шах Ирана ответил: «Когда иранцы научатся вести себя, как шведы, я буду вести себя, как король Швеции»³⁸. Столь же сильные патерналистские чувства испытывает, вероятно, и любой другой монарх-модернизатор подобного типа. К тому же в самом обществе возникает ожидание авторитарного монархического правления. Перспектива ослабления этого правления сулит появление соперничающих претендентов на власть и размывание принципов легитимности. Ситуация неуверенности и страха, которая может прийти на место легитимной монархии и королевского правления, может стать сильным источником воодушевления для многих групп, противостоящих изменениям. Если исчезнет авторитет королевской власти, что другое сможет связать воедино сообщество? В крайнем случае существование сообщества может оказаться полностью обусловлено авторитетом монархии.

Отчасти по этой причине успешному переходу от правящей монархии к конституционной могут способствовать такие случайные события, как рождение, болезнь или смерть, показывающие, что авторитарное осуществление монаршьей власти не является необходимым условием политической стабильности. Своевременное появление монарха, потерявшего рассудок, короля-ребенка или принца-плейбоя может сыграть ключевую роль для сохранения институционного преемства. Безумие Георга III (если оно имело место) весьма содействовало успеху конституционной эволюции Великобритании. Модернизации Японии помогло то, что императору Муцухито (Мэйдзи) было 15 лет, когда была «восстановлена» его власть. Точно так же переход от абсолютной к ограниченной монархии в Таиланде был облегчен тем обстоятельством, что король Рама VII Прачатшок был достаточно пассивным и неэффективным правителем, который легко смирился с революцией 1932 г., а тремя годами позже отрекся от престола, передав его шестнадцатилетнему школьнику. Переход от правящей монархии к монархии царствующей облегчился бы в Иране и Марокко, если бы Мохаммед-шах и Хасан II отреклись от престола или умерли до того, как их дети достигли зрелости. В 1960-е гг. наследный принц Эфиопии был довольно слабым, покладистым парнем, вполне готовым принять ограниченную, конституционную форму правления, вступив на престол. Но было в то же время известно, что он озабочен тем, чтобы интенсифицировать процесс осуществления реформ, замедлившийся в конце 1950-х, — задача, решение которой требовало концентрации власти в руках правителя. После вступления на престол ему, таким образом, пришлось бы выбирать между отдаленными политическими преимуществами пассивности и текущей социальной необходимостью активизма. Практически универсальный опыт как самой Эфиопии, так и других стран подсказывает, что последнее обычно перевешивает.

Сосуществование

Если модернизация неизбежна, то как можно смягчить неблагоприятные последствия расширения участия населения в политической жизни? Существуют ли причины, по которым невозможно сочетание монархической формы правления и партийного принципа формирования правительства, институциализация конкурентного сосуществования двух независимых источников власти? Подобный компромисс может существовать на протяжении длительного периода времени — как это и было в имперской Германии в течение почти полувека, но отношения всегда будут оставаться нелегкими. Напряжения, существующие внутри такой системы, либо действуют в направлении превращения монарха всего лишь в символ, либо же побуждают его к усилиям, направленным на ограничение экспансии политической системы и приуготавливающим конституционный кризис, подобный тому, который имел место в Греции в 1965 г. Не практике в большинстве традиционных монархий, существовавших после Второй мировой войны, другие институты власти были слабы или вовсе отсутствовали. За немногими исключениями везде были того или иного рода законодательные органы; как правило, однако, они были послушными инструментами монархии. Если временами они пытались действовать независимо и утверждать собственный авторитет, обычно это принимало форму попыток блокировать реформаторские инициативы монарха. В Иране парламент существовал в качестве института со времени принятия конституции в 1906 г. и был достаточно энергичным и достаточно консервативным, чтобы Амини настаивал на его роспуске для согласия стать премьером в 1961 г. «В настоящее время, — пояснял Амини, — меджлис есть роскошь, которую иранский народ не может пока себе позволить»³⁹.

Политические партии были слабы или отсутствовали в большинстве традиционных монархий. В середине 1960-х политических партий не было в Эфиопии, Саудовской Аравии и Ливии. В Непале и Таиланде они были запрещены. Отсутствие у большинства монархий колониального опыта означало отсутствие главного побудительного мотива для формирования народных движений и политических партий. Там, где монархии пережили колониализм, как в Марокко и Буганде, они служили заменителем или конкурирующей силой по отношению к политическим партиям в качестве фокуса националистических настроений. В тех монархических режимах, где существуют политические партии, они обычно представляют собой немногим большее, нежели парламентские клики, не имеющие никакой сколько-нибудь значимой организованной массовой поддержки.

Наиболее яркая попытка сочетать монархические и современные источники власти после Второй мировой войны была предпринята в Марокко. Во многом благодаря колониальному опыту здесь сформировались более сильные политические партии, чем в большинстве стран с правящими монархами. Ко времени обретения независимости в 1956 г. наиболее влиятельной политической партией была Истикляль, основанная в 1943 г. и участвовавшая вместе с монархом в завоевании независимости. На самом деле марокканская система, как писал один политический лидер, не была ни «традиционной, феодальной, абсолютной монархией», ни современной конституционной монархией, где престол играл бы чисто символическую роль. Она была «разновидностью абсолютной монархии, основанной на восстановлении влияния ислама… и предполагающей личную ответственность короля»⁴⁰. С неизбежностью, однако, притязания партии и короля затрудняли, если не вовсе исключали, возможность функционирования кабинета, ответственного перед обоими. Зартман четко суммирует существовавшие в этой связи в Марокко проблемы:

«При формировании первых двух кабинетов министров Мохаммед V попытался создать правительство национального единства с независимым лидером во главе. Оба правительства, однако, пали, поскольку игнорировали как требования партии, так и реальные обстоятельства. Некоторые члены третьего правительства и все члены того кабинета, который пришел ему на смену, были выбраны как непартийные специалисты, что было в согласии с действовавшей системой квазивезирата (quasivizirial)[26] правления. Но в такой молодой стране, как Марокко, политически ангажировано все и вся и не существует вполне непартийных специалистов. Правительство раздиралось между ответственностью перед королем и ответственностью перед партийными группами, между ролями везиров и министров. Оно тоже пало, поскольку не было ответственным перед политическими группами, которые могли бы сделать его работу невозможной, и поскольку эти группы не были связаны коллективной ответственностью кабинета.

Даже если бы не было такого катализатора, как давление со стороны принца, стремившегося усилить свое влияние, правительство все равно стремилось бы к достижению стабильной ситуации, к превращению в систему везирата или чисто министерского типа, просто для того, чтобы чувствовать себя комфортнее. В противовес партийному давлению в направлении системы второго типа король действовал в противоположном направлении; последнее правительство при Мохаммеде V, его работа после смерти этого короля и последующие правительства при Ха-сане II были везирскими правительствами, т. е. их члены получали назначение по отдельности и несли индивидуальную ответственность перед королем»⁴¹.

Возможен и такой случай, когда монарх организует собственную политическую партию и пытается институциализовать народную поддержку своего активного правления. После смерти Мохаммеда V в 1961 г. новый король, Хасан II, движимый намерением изменить режим в направлении большей конституционности, провозгласил в 1962 г. конституцию. Основными участниками выборов, прошедших в мае 1963 г. в соответствии с этой конституцией, были Истикляль, Национальный союз народных сил, левая Социалистическая партия и партия, по существу, «друзей короля», носившая название Фронт защиты конституционных институтов. Король рассчитывал на то, что Фронт получит работоспособное большинство, он получил только 69 мест из 144.

В США широкий консенсус позволяет президенту работать с Конгрессом, где большинство составляют не только члены оппозиционной президенту партии, но и сторонники противоположной политики. В модернизирующейся стране проблемы глубже, страсти интенсивнее, и в случаях, подобных этому, речь идет о противостоящих друг другу принципах легитимности. Правительство оказалось в тупике, и в июне 1965 г. Хасан разогнал парламент, решив править единолично. Парламент, заявлял он в те дни, «парализован бесперспективными дебатами», парламентское правительство ускорит деградацию системы, требуются «решительные действия». «Страна вопиет о необходимости сильного и устойчивого правительства»⁴². Таким образом, эта попытка совместить монархическое правление и парламентское правительство окончилась неудачей. Последующие события показали, что король может оказаться во все большей зависимости от бюрократии и служб безопасности и стать, возможно, их заложником.

Не более успешными оказались попытки сочетать активность политических партий с правящей монархией и в Иране. Исторически политические партии в Иране были много слабее, чем в Марокко. Однако в конце 1940-х и в 1950-е гг. партия Туде и Национальный фронт набрали достаточную силу и добились достаточной поддержки населения, чтобы блокировать инициативы шаха в меджлисе, а в 1955 г. бросить вызов самому существованию монархии. Восстановив прочность своего престола, шах стал препятствовать развитию партий, которые могли бы стать автономными центрами власти. В конце 1950-х он поддержал образование «двухпартийной системы», состоявшей из правительственной и оппозиционной партий, причем во главе последней встал человек, близкий шаху лично и политически. На выборах 1960 г. шах старался поддерживать кандидатов, которые бы сочувствовали его программе. Однако консервативная оппозиция шаху способствовала возрождению более радикальной националистической оппозиции, и шах был вынужден аннулировать результаты выборов под предлогом коррупции и определяющего влияния на электоральный процесс реакционных элементов. В конечном счете в сентябре 1963 г. шах получил парламент, готовый поддержать его посредством, по существу, прямого назначения кандидатов. Говорят, что на вопросы относительно этого очевидного нарушения обычной демократической процедуры он ответил: «Ну и что? Не лучше ли, чтобы эта [т. е. его] организация сделала это, чем это будет сделано политиками для их собственных целей? Впервые мы имеем меджлис и сенат, подлинно представляющие народ, а не помещиков»⁴³. Таким образом, в Иране монарх подчинил себе парламент и партии, тогда как в Марокко король прекратил их деятельность. Ни в одной из этих стран не оказалось возможным совместить активное монархическое правление с активными автономными политическими партиями. Автономный парламент противостоит проводимым монархом реформам; автономные партии бросают вызов монаршей власти.

В 1950-е и 1960-е годы среди сохранявшихся монархических режимов преобладала тенденция к восстановлению полноты монаршьей власти. В 1954 г. в Иране, как мы видели, Мохаммед-шаху удалось вернуть престолу статус центра власти, а в 1963 г. Хасан II сделал то же в Марокко. В Непале в 1950 г. король Трибхуван лишил власти род Рана, представители которого возглавляли правительство. В 1959 г. его преемник, король Махендра, экспериментировал с парламентской демократией и допустил проведение выборов, на которых большинство в законодательном собрании получила партия Непальский конгресс. Эта попытка сочетания монархической и парламентской властей длилась восемнадцать месяцев. В декабре 1960 г. король совершил переворот, приостановил действие конституции, запретил Непальский конгресс, посадил в тюрьму премьер-министра и других политических лидеров и восстановил прямое королевское правление⁴⁴. В Афганистане в 1963 г. король Захир, как и Трибхуван, сместил сильного премьер-министра и утвердил свою власть, пытаясь, однако, в то же время сохранять конституционный режим. Аналогичным образом в Бутане в 1964 г. король принял на себя всю государственную власть после борьбы с первым семейством страны. Даже в Греции в 1965 г. шла борьба за власть между премьер-министром, который располагал политической организацией, имевшей широкую опору в населении, и монархом — борьба, из которой последний вышел хотя и временным, но победителем. Если в этих случаях мы наблюдали попытки обратить вспять тенденции к рассредоточению власти, то в таких странах, как Ливия, Саудовская Аравия, Иордания и Эфиопия, правящие монархии не обнаруживали никаких признаков ослабления власти или допущения других источников легитимности. Политические требования модернизации, казалось, не оставляли другой возможности.