Уроки четырех перезагрузок

Уроки четырех перезагрузок

Урок, который за прошлое десятилетие преподали двум странам четыре перезагрузки в их отношениях, сводится к тому, что взгляды на этот процесс у каждой из сторон свои и что Россия и США придерживаются очень разных взглядов на все четыре перезагрузки. Скромные старания Джорджа Буша-старшего заново отрегулировать двусторонние отношения после крушения Советского Союза пришлись на времена наибольшей слабости России, и возникал вопрос, не стоило ли США более активно поддерживать правительство Ельцина в экономическом плане. Президент Клинтон предпринял более масштабную попытку выстроить партнерство с Ельциным и с точки зрения США добился большего успеха, однако нынешняя правящая элита России всячески старается умалить достижения клинтоновской перезагрузки. Новая перезагрузка, инициированная Путиным после 11 сентября, потерпела неудачу из-за того, что стороны очень по-разному представляли себе ее возможные плоды. Путин рассчитывал, что его старания наладить взаимопонимание с Бушем и помощь России в размещении американских авиабаз в Центральной Азии побудят США относиться к России как к партнеру, признать ее право на сферу влияния на постсоветском пространстве и обходиться с ней как с равной, проявляя к ней уважение, которого ей так не хватало в эпоху Ельцина. По мнению Москвы, Вашингтон отказался воспринимать Россию как равного себе партнера, не признал законность борьбы с террористами на Северном Кавказе и потому проводил политику, враждебную по отношению к интересам России, прежде всего на постсоветском пространстве. В общем, Путин и его окружение по-прежнему убеждены, что Вашингтон никогда не придавал должного значения их искренним попыткам наладить стратегическое партнерство с США.

Перезагрузка, инициированная администрацией Обамы, четвертая по счету, с точки зрения Вашингтона, достигла многих из намеченных целей – был подписан договор СНВ-3, велась совместная работа по ситуации в Иране и Афганистане. Но развитие сотрудничества в области ПРО и выработка совместных решений по сирийскому кризису оказались куда более трудными задачами. Своими успехами четвертая перезагрузка отчасти обязана тому, что в Вашингтоне перестали уделять так много внимания постсоветскому пространству, а кроме того, четко и недвусмысленно дали понять Москве, что больше не увязывают свою внешнюю политику с внутренними делами России. Российская сторона дает более сдержанную оценку перезагрузке, запущенной Обамой: в Москве рассматривают ее как корректировку политического курса США и признание Вашингтоном прошлых ошибок. Однако, как считают в Москве, перезагрузка не пойдет дальше, если США все так же будут настаивать на развертывании программы ПРО, отказываться от рассмотрения нового договора по европейской безопасности и поддерживать смену режимов в странах арабского мира{722}.

Кроме того, последние два десятилетия четко высветили, что в отношениях двух стран слишком велика роль личных контактов американского и российского лидеров. В ходе предвыборных кампаний и демократы, и республиканцы обвиняли оппонентов в том, что те, находясь у власти, допустили «чрезмерную персонализацию» отношений с Россией; однако и те и другие, приходя в Белый дом, немедленно начинали действовать по той же схеме, что и предшественники. Проще говоря, институциональная основа взаимоотношений двух стран по-прежнему оставалась слабой, и в отсутствие более широких кругов, заинтересованных в развитии двусторонних отношений, личные связи между президентами сохраняли большое значение, что и подтверждают события в период с 2009 по конец 2011 года. Отрицательная сторона этой персонализации явственно дала о себе знать, когда в Кремле сменился хозяин, и Белому дому при Обаме пришлось на ходу приспосабливаться к новому российскому президенту.

Внутриполитические расклады, связанные с политикой США на российском направлении, также способствуют преемственности. Сотрудники президентских администраций Буша-младшего, Клинтона, Буша-старшего и Обамы в один голос утверждают, что им стоило неимоверных трудов заинтересовать Конгресс в улучшении связей с Россией. На протяжении двадцати с лишним лет обычно было затруднительно найти в Конгрессе лидера, готового поддержать более конструктивную повестку американо-российских отношений. Отменить поправку Джексона – Вэника удалось лишь через двадцать лет с момента краха СССР и отмены запрета на эмиграцию евреев, и Конгресс практически пальцем о палец не ударил, чтобы активизировать американо-российские экономические отношения. Поправку Джексона – Вэника отменили только потому, что вместо нее Конгресс принял другой ограничительный закон – «Акт Магнитского», – который вряд ли мог способствовать более тесным связям с Россией. Российские власти понимают, что это Конгресс США ставит препоны на пути развития двусторонних отношений, однако, глядя из Москвы, трудно постичь всю сложность взаимодействия между исполнительной и законодательной ветвями власти США, в том числе потому, что в России никакого реального разделения властей не существует. Само российское правительство тоже не смогло донести до понимания Конгресса свою позицию.

Какая взаимосвязь существовала между политикой и экономикой на протяжении всего периода после краха СССР? В американском частном секторе сложилось мнение, что если при Буше ухудшение американо-российских отношений не так уж сильно отразилось на делах бизнеса, то улучшение политических отношений при Обаме явно пошло ему на пользу{723}. Несомненно, ограничения, введенные Конгрессом США, главным образом по политическим причинам, не способствовали оживлению коммерческих отношений двух стран, но и отсутствие у России статуса постоянного торгового партнера США не особенно влияло на них до вступления России в ВТО. Главные препятствия для более прочных экономических отношений двух стран имеют на деле не столько политический, сколько экономический и правовой характер. У США и России отсутствует та экономическая взаимодополняемость, на которой можно было бы выстроить крепкие экономические отношения, ведь Россия до сих пор экспортирует главным образом сырье и вооружение. Постоянным препятствием для бизнеса служило и отсутствие в России верховенства закона, хотя и Путин, и Медведев предпринимали серьезные шаги, чтобы улучшить правоприменительную практику в области бизнеса и коммерции. Вот если бы Россия реализовала амбициозную программу модернизации, которую на словах так горячо поддерживали и Медведев, и Путин, если бы она диверсифицировала свою экономику, тогда возможностей для развития американо-российских экономических отношений стало бы неизмеримо больше.

А если бы в экономических отношениях наметились существенные перемены к лучшему, могло бы это повлиять на политическое отношения двух стран? Как показывает опыт Германии, такое вполне возможно. Взаимозависимость Германии и России в экономической сфере определенно повлияла на характер их политических отношений. Россия сохраняет свое значение как поставщик энергоресурсов в Германию, с Россией работают тысячи средних и мелких немецких бизнесов. В этих условиях сотрудничество с Россией и поддержание добрых политических отношений остаются в числе императивов германской политики. И Ангела Меркель убедилась в этом вскоре после того, как заняла пост канцлера Германии. Оборот российско-германской торговли оценивается в 52 млрд евро и важен для Германии, экономика которой сильно зависит от торговли{724}. Несмотря на это, в 2013 году в германско-российских отношениях возникли трения, особенно после того, как Кремль в своих стараниях окоротить НКО ополчился против германских политических фондов, которые сотрудничали с российским гражданским обществом{725}.

Разумеется, Соединенные Штаты – крупная страна, для которой внешняя торговля не имеет такого же значения, как для Германии. Внешнеторговый оборот России с США составляет $41 млрд. Конечно, большую роль в таких отношениях играет географическая близость – и понятно, что крупнейшим торговым партнером для США является соседняя Канада. Но если бы и в США, и в России было больше людей, заинтересованных в двусторонних экономических отношениях, положение изменилось бы. Как заявляет бывший посол в России Джон Байерли, «нам необходимо больше сделок, которые создают заинтересованность с обеих сторон»{726}. В этом смысле Китай – явно противоположный пример. Хотя в политических отношениях США и Китая подчас проскальзывают нотки раздражения, американцы упрекают китайцев в несоблюдении прав человека, американский бизнес вполне успешно отстаивает свои интересы, прежде всего по той причине, что для США Китай очень важен как экономический партнер. В структуре внешней торговли США Китай занимает второе место после Канады. И Вашингтон не принимает в отношении Китая законов, подобных «Закону Магнитского», хотя налицо вполне очевидные свидетельства коррупции в Китае и жестокого обращения с заключенными в китайских тюрьмах. Этот факт вызывает особенно острое раздражение в России и, как считают в Москве, подтверждает наличие у США двойных стандартов.

Политика исполнительной власти США в отношении России временами грешит непоследовательностью. Бюрократические пертурбации времен Буша (в частности, упразднение в Госдепартаменте отдела по делам новых независимых государств, передача постсоветских государств в ведение европейского бюро, а государств Центральной Азии – в бюро по делам Южной Азии, а также аналогичные реорганизации в Совете национальной безопасности и Министерстве обороны, в результате которых ответственность за государства Евразии была разведена между разными структурными подразделениями) привели к тому, что чиновники, ответственные за российскую политику, лишились возможности оценивать ситуацию и свои решения в более широком контексте и больше не несли ответственность за политику в отношении соседних с Россией государств. А значит, отсутствовала координация действий между теми, кто отвечал за российское направление, и теми, кто отвечал за работу с другими постсоветскими странами. Национальный совет по разведке остается, пожалуй, последним из крупных американских ведомств, где Россия и Евразия до сих пор находятся в ведении одного подразделения, что помогает рассматривать регион как единое целое. За этой организационной перестройкой стояло политическое намерение принизить само понятие постсоветского пространства, где Россия до сих пор играет непропорционально большую роль. Понятно, какая логика стоит за отрицанием «сферы привилегированных интересов» России в Евразии, но реальность иная, по крайней мере в обозримом будущем, пока Путин настойчиво реализует свой внешнеполитический приоритет номер один – создание Евразийского экономического союза. Скрепляющие постсоветские страны узы пока еще достаточно прочны – это единый язык общения, торговые, образовательные, деловые, родственные связи, общие история и культура. Многие из соседних с Россией государств осознают необходимость балансировать свои отношения с Москвой и с другими иностранными державами, особенно в тяжелые для их экономики времена, когда Россия сохраняет значительное экономическое влияние в регионе.