РЕФОРМА СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ

Но главный спор о защите выходящих на пенсию развертывался, однако, не вокруг частных пенсий или индексированных государственных облигаций, а вокруг Системы социального страхования — государственной программы выхода на пенсию, которая была учреждена в 1935 г. и охватывала почти всех американских наемных работников.

Система социального страхования США функционирует крайне успешно. Она фактически ликвидировала бедность среди престарелых, обеспечив надежный доход миллионам американцев. Она защитила индивидуумов от рисков инфляции (этот вид страхования ни прямо, ни косвенно не может обеспечить рыночный механизм) так же, как от рисков взлетов и падений фондового рынка, которые проявили себя столь очевидно в последние годы. Программа функционирует с низкими трансакционными издержками, составляющими небольшую долю издержек частного страхования, в особенности аннуитетов. Она высоко отзывчива на нужды своих «клиентов» — миллионов американцев, получающих от нее доход после окончания трудовой деятельности^{89}. Она является одним из немногих примеров успешной крупномасштабной компьютеризации, осуществленной государством. Кроме того, она осуществляет минимально необходимое перераспределение, обеспечивая самым бедным базовый прожиточный минимум.

Но, несмотря на эти успехи, повторно следовали призывы не просто к ее реформированию, но к приватизации, и эти призывы звучали все громче в девяностые годы. Можно спросить, почему? Ответ, попросту говоря, состоит из тех же элементов, которые мы встречали раньше: идеология, интересы и алчность.

Когда некоторые индивидуумы увидели взлет курсов акций, они забыли о преимуществах Системы социального страхования, о том, что она обеспечивала реальную защиту. Если бы мы не выбрасывали наши деньги на Систему социального страхования, — думали они, — мы могли бы отнести их на фондовый рынок, и тоже разбогатели бы как в самых безумных мечтах! Они верили или хотели верить, что рыночный бум будет продолжаться вечно. Уолл-стрит поощрял их в этом, сопоставляя низкую доходность социального страхования с высокой доходностью фондового рынка. Уолл-стрит, разумеется, был очень сильно заинтересован в проталкивании приватизации. Допустим, например, что некоторая доля денег, поступающих в Систему социального страхования, пойдет на его брокерские счета и будет впредь приносить комиссионные на текущем уровне — от 0,5 до 1,0 процента (а иногда даже больше) от тех сумм, которыми там ворочают. Это было бы подлинным золотым дном: сотни миллиардов долларов дополнительных доходов. Великобритания уже частично приватизировала свою систему пенсий по старости, что оказало существенное влияние на выплаты и трансакционные издержки — деньги наемных работников стали поступать финансовым компаниям, управляющим их пенсионными фондами^{90}. Частные компании взыскивали комиссионные — именно это позволяет им сохранять свой бизнес — комиссионные за покупку ценных бумаг для пенсионных фондов, комиссионные за продажу, комиссионные за управление, комиссионные, когда покупают долю в капитале, комиссионные, когда продают долю. Каждый вид комиссионных невелик, но в сумме они часто составляют существенную долю валовой доходности.

Надо признать, что у американской Системы социального обеспечения есть ряд бюджетных проблем, например, долговременный разрыв между поступлениями и выплатами^{91}. Но это все сравнительно небольшие проблемы, возникшие на почве ошибок прошлого. Более ранние пенсионеры получили выплаты, превышающие их взносы, а последующим поколениями пришлось за это расплачиваться. Но сделать это им придется вне зависимости от того, останется ли Система государственной или будет приватизирована. В текущих условиях несколько снижен уровень начисляемой доходности для того, чтобы покрыть эти «долги» прошлого. Будет приватизация или нет, полная или частичная, — другого выхода из ситуации нет.

Критики не предъявляют претензий к эффективности Системы — это просто невозможно. Фактом остается то, что государственное социальное страхование почти наверняка более эффективно с точки зрения трансакционных издержек, чем может быть любая частная система. Но, разумеется, трансакционные издержки для одних (пенсионеров) являются доходом для других (тех на Уолл-стрите, кому досталось бы управление приватизированными счетами). На Уолл-стрите любят трансакционные издержки — чем они выше, тем лучше. Идеологи свободного рынка утверждают, что конкуренция снижает комиссионные до минимума или практически до нуля. Однако этого ей не удалось добиться нигде. Даже в Соединенных Штатах, где имеется, может быть, наилучшим образом функционирующий и наиболее конкурентный из всех рынков капитала, в очень многих фондах сохраняются высокие комиссионные, причем не связанные с результативностью, что показывает, насколько далеки теоретики свободного рынка от реальности; надежде на то, что конкуренция собьет уровень комиссионных, не суждено было осуществляться. (Некоторые сказали бы, что устойчивость огромных комиссионных за гарантирование размещения в инвестиционной ветви банковского дела является еще более убедительным примером). Теория информационной экономики дает этому частичное объяснение. Дело в том, что в этой области несовершенство информации играет особенно важную роль: выборочные исследования показывают, что большинство американцев не знает даже, в чем разница между акциями и облигациями; как же они могут принимать обоснованные решения о том, какие акции следует покупать или какого брокера выбирать?

Выдвигались аргументы, что доходность доверительного фонда социального страхования (вкладывающего средства исключительно в казначейские обязательства) низкая и что гораздо более высокой доходности можно было бы добиться, если бы деньги инвестировались в обыкновенные акции. Но совершенно очевидно, что инвестирование в обыкновенные акции связано с гораздо большим риском. Идеологи склонны полагать, что рыночный механизм работает хорошо. Если бы это действительно было так, то, конечно, вложения в акции отражали бы только возросший риск. Если индивидуумы предпочитают больший риск, они могли бы уравновесить его менее рисковыми вложениями остальной части своего портфеля. Консервативность Системы социального страхования не налагает никаких реальных ограничений на общую инвестиционную стратегию индивидуума. А бедные, которые не могут себе позволить сбережения вне Системы социального страхования, обязаны быть консервативными при инвестировании — от этого зависит их благосостояние после окончания трудовой деятельности. Короче говоря, если рынок капитала функционирует хорошо, низкая доходность не является аргументом в пользу приватизации социального страхования.

Но на практике рынки капитала часто функционируют далеко не безукоризненно — доходность по обыкновенным акциям, например, почти всегда выше, чем это оправдано уровнем риска^{92}. Часть проблемы, разумеется, заключается в том, что большинство инвесторов не очень хорошо информировано, а другие ведут себя достаточно иррационально по отношению к риску^{93}.

И здесь консерваторы сталкиваются с дилеммой. Если они скажут, что рыночный механизм работает хорошо, то они не могут жаловаться на низкую доходность Системы социального страхования. Доходность низкая просто потому, что низок риск, а не только потому, что способы государственного управления фондом неэффективны. И если рынки работают хорошо, то имеется большое разнообразие способов, с помощью которых индивидуумы, желающие подвергнуться большим рискам (при соизмеримости этих рисков с уровнем доходов), могут это сделать. Многие консерваторы, однако, действительно верят, что доходность на фондовых рынках превосходит доходность казначейских обязательств, даже с учетом более высокого риска. Фактически они считают, что государство плохо управляет деньгами. Но они не склонны признать, что рынки функционируют неудовлетворительно. Ведь, если это признать, то надо задаться вопросом «почему», а это, в свою очередь, ведет к следующему естественному вопросу, существует ли что-либо помимо государства, что может улучшить функционирование рынков? Действительно ли мы хотим отдать защиту выходящих на пенсию индивидуумов в руки плохо информированных, иррациональных инвесторов, делающих инвестиции на несовершенствах рынка капитала?

Существует другой подход, также неприемлемый для консерваторов; он заключается в том, чтобы само государство инвестировало в ценные бумаги. Государство может, например, купить индексированный фонд акций, широкий набор разных ценных бумаг. Оно может инвестировать некоторую долю своего портфеля, увеличивая доходность, но вместе с тем и риск. Но в то время как индивидуумы, действующие на свой риск и страх, могут иногда столкнуться с трудностями управления риском (например, если на рынке начинается спад как раз ко времени выхода индивидуума на пенсию), положение государства в этом отношении гораздо лучше. Государство, кроме того, может купить эти акции с достаточно низкими трансакционными издержками, оно может составить более диверсифицированный портфель и ему не нужно при этом вмешиваться в оперативную деятельность тех фирм, чьи акции куплены. Оно может просто играть роль «молчаливого партнера», во многом схожую с той, которую оно выполняет через налоговую систему. Такая схема позволит сохранить защиту индивидуумов от социальных рисков, подобных инфляции и превратностей фондового рынка, и в то же время обеспечить доверительному фонду социального страхования прочную финансовую основу, если уж доходность акций настолько больше, чем облигаций. К несчастью, государственные инвестиции в ценные бумаги обладают одним фатальным изъяном: они не порождают дохода («трансакционных издержек») для финансового рынка. Неудивительно поэтому, что и министерство финансов, и ФРС выступили против них, приводя аргументы, которые я нашел неубедительными. Одним из возражений было, что государство может голосовать своими акциями и тем самым влиять на поведение фирмы. Ясно, что очень легко принять закон, запрещающий это. И даже если оно будет голосовать своими акциями, оно будет в меньшинстве. И было бы это злом, если бы появился голос, возражающий против корпоративной алчности такого рода, как мы видели в предыдущих главах? Или голос, ограничивающий диковинные жалования глав компаний? Или в более ранние годы против бизнеса в Южной Африке, пока там сохранялся апартеид? Голос государства был бы только одним голосом среди многих, но, может быть, это как раз тот голос, к которому стоило бы прислушаться.

Министерством финансов был выдвинут другой аргумент, еще больше отражающий особые интересы, — без такого сильного фактора спроса на казначейские обязательства министерству пришлось бы поднять процентную ставку по казначейским обязательствам. Но если это верно, то приватизация имела бы точно такой же эффект.

Крах фондового рынка в 2000 г. выявил, может быть, самую большую слабость идеи приватизации Системы социального страхования: она делает индивидуумов заложниками иррационального пессимизма фондового рынка точно так же, как ранее позволяла им выигрывать на его иррациональном оптимизме. Когда на фондовом рынке развивался бум, достаточно много людей думали: «Если бы я только вложил свои деньги в акции высокотехнологичных компаний, тогда как меня вынудили их поместить в виде взносов в Систему социального страхования, я бы сейчас был богат». Но в новой ситуации они должны были осознать безумие такого рода действий. Если бы они вложили свои деньги в типичные высокотехнологичные акции, их бы ожидали очень страшные перспективы после выхода на пенсию. Социальное страхование спроектировано так, чтобы позволить людям именно то, что указано в названии — обеспеченность страхования, а не участие в азартной игре.

Частные индивидуальные счета социального страхования фактически усугубляли бы экономические флуктуации: они позволили бы еще больше раздуть «мыльный пузырь» и сделали бы спад более глубоким. Сегодня, по крайней мере, в рамках Системы социального страхования в условиях спада рыночной активности люди частично защищены от неустойчивости фондового рынка. Если бы все индивидуальные вложения были сделаны в фондовой рынок, то при понижательной тенденции рынка индивидуумы, в конце концов, были бы обеспокоены своим благосостоянием после выхода на пенсию; им пришлось бы больше сберегать и меньше потреблять. А если бы они сократили потребление, экономический спад был бы глубже.

В условиях продолжающейся вялости фондового рынка разговоры о приватизации заглохли. Но когда-нибудь на фондовом рынке вновь начнется оживление. И по мере его развития алчность будет требовать приватизации. Появятся люди, которые увидят новые возможности получения прибыли, кто-то будет пытаться и, может быть, даже преуспеет в подведении принципиальных обоснований под частную алчность.

В настоящее время производительность растет, экономика, в конечном счете, оправится от спада, начавшегося в 2001 г.; и это хорошие новости с точки зрения долгосрочного укрепления бюджета Системы социального страхования. Но даже если останутся некоторые бюджетные проблемы, они могут быть решены при минимальных изменениях в нормативах Системы, таких, например, как пенсионный возраст. Рациональных оснований для приватизации Системы нет. Но есть много веских причин для борьбы против этой приватизации.