КАКИЕ БЫЛИ ВОЗМОЖНОСТИ И КАК ОНИ БЫЛИ УПУЩЕНЫ

Разочарование тем, как управляли глобализацией, было тем более велико, что были упущены великие возможности. Окончание «холодной войны» делало Соединенные Штаты единственной сверхдержавой — теперь они доминировали как в военном, так и в экономическом отношении. Мир искал в лице Америки лидера. Я полагаю, что быть лидером означает отказаться от соблазна перестраивать мир просто в своих собственных интересах, быть демократическим лидером означает продвигать свою точку зрения путем убеждения, а не запугивания, не посредством угрозы военной или экономической мощи. У нас не было видения глобализированного мира, приемлемого для нас, и мы не были достаточно восприимчивы к тому, как приемлемая для нас картина мира будет выглядеть в глазах остальных стран.

Кроме того, нам не хватало понимания исторической памяти многих из стран, с которыми мы вели дела. Франция и Англия вели опиумные войны с Китаем в середине XIX века, но, в конечном счете, Америка объединилась с Россией и европейскими державами, чтобы в 1858 г. навязать Китаю Тяньцзиньский договор, по которому Китай открывал свои двери для торговли опиумом, в результате чего среди китайцев распространилась наркомания, а западные страны получили от Китая в обмен на опиум такие ценности, как фарфор и яшму[106]. Эти исторические события, может быть, не очень хорошо известны тем, кто учился в американских школах, но зато их хорошо сохранила память китайцев. Японцы смотрят на «открытие» Японии адмиралом Перри совершенно иными глазами, чем американцы, и считают последовавшие за этим торговые соглашения неравноправными. Эта историческая память естественно влияет на восприятие побуждений США за столом переговоров, восприятие, которое усиливается тенденцией Америки демонстрировать мускулатуру для достижения своих целей. Америка угрожала прервать все переговоры по либерализации финансовых услуг, если Малайзия не уступит требованиям одной-единственной американской страховой компании, Эй-Ай-Джи (American Insurance General, AIG), долгое время занимавшейся бизнесом в этой стране. Америка повторно угрожала торговыми санкциями, введением особых пошлин Китаю, Японии, Корее, Индии и целому ряду других стран, если они быстро не удовлетворят ее требования; зачастую мы были прокурором, судьей и присяжными в одном лице, даже не пытаясь использовать каналы Всемирной торговой организации.

Когда мы нуждались в риторике для оправдания своих требований, мы говорили о свободных рынках, но когда нам казалось, что свободные рынки невыгодны Америке, мы меняли позицию и говорили о «регулируемой торговле» или о «честной и справедливой торговле». Мы всегда находили логическое обоснование — другие не придерживались свободной торговли, и поэтому мы должны были регулировать торговлю с ними, чтобы обеспечить ее свободу. Япония была несклонна открывать свои двери для наших товаров, и поэтому мы должны были устанавливать квоты на импорт Японией из США разных категорий товаров. Если они покупали недостаточно наших автомашин или чипов, мы оказывали на них давление, заставляя их покупать больше.

За этой политикой стояла очень странная «логика». Мы верили, что торговать — это хорошо, но импортировать — плохо. Экспортировать для нас было хорошо потому, что тем самым создавались рабочие места; откуда следовало, что если мы импортируем, то это плохо — то, что оказывает противоположное влияние, не может быть хорошим. Мы верили, что Америка производит более эффективную продукцию и лучше, чем любая другая страна. Следовательно, любая страна, которая может победить нас в конкурентной борьбе на наших рынках, использует нечестные торговые приемы — сбывает товары ниже себестоимости — и по этой логике любая страна, которая не покупает наши товары, использует какие-либо формы ограничения торговли. Разумеется, с точки зрения экономической науки — это чепуха.

Каждая страна имеет сравнительные преимущества, т.е. есть товары, которые она относительно эффективнее производит. Эти товары она экспортирует, и импортирует при этом те товары, производство которых относительно неэффективно.

В общем, страны экспортируют примерно столько же, сколько они импортируют — имеет место торговый баланс. Иногда этот общий принцип нарушается валютными курсами. Если курс валюты страны высок, т.е. доллар стоит дорого в евро или иенах, иностранцы полагают, что покупать американские товары невыгодно, а американцы находят, что для них выгодно покупать иностранные товары. В результате торговля оказывается несбалансированной — импорт превышает экспорт. Возникает дефицит торгового баланса. В администрации Клинтона — как и те, кто был у власти до них и будет после них, — считали, что торговый дефицит есть следствие нечестной торговой политики. Но это неверно. Наш дефицит был вызван высоким курсом доллара, который министерство финансов США расхваливало, называя «сильным долларом». Вина за устойчивый торговый дефицит США, в особенности с Японией, возлагалась на других; но на самом деле она была на нашей стороне. Это непонимание имело серьезные последствия, поскольку Америка обвиняла других в том, что было ее проблемой.

Макроэкономика, изучающая связь между сбережения и инвестициями, в свою очередь, объясняет высокий валютный курс. В течение целой четверти века Америка сберегала недостаточно для финансирования своих инвестиций. Ей приходилось заимствовать средства за рубежом. Поступающий поток денег повышал объявленный курс доллара. В годы правления Рейгана и Буша значительная часть зарубежных заимствований шла на финансирование разгула потребления, в центре которого было государство. Это называлось «проблемой двух дефицитов». После того, как Рейган в 1981 г. снизил налоги, государство год за годом тратило больше, чем поступало доходов, и было вынуждено делать заимствования, при этом значительная часть денег поступала из-за границы. Достижением администрации Клинтона было укрепление фискальных позиций государства: в конечном счете, ей удалось ликвидировать дефицит, который она унаследовала. Началось энергичное восстановление инвестиционной деятельности. Это было хорошо с точки зрения долговременных перспектив экономики. Однако, американские домашние хозяйства не выполнили своей части общей задачи — не увеличили объем сбережений. И снова стране пришлось прибегнуть к массированным зарубежным заимствованиям, на этот раз для финансирования инвестиций, часть из которых оказалась ошибочными, спровоцированными «мыльным пузырем» на фондовом рынке. Дефицит периода правления Рейгана — Буша заложил основы неблагополучия будущего инвестиционной деятельности. Это можно сравнить с семьей, берущей год за годом взаймы, чтобы провести свой отпуск. Дефицит президентства Клинтона, по крайней мере, пошел на инвестиции. В долговременной перспективе, если доходность по инвестициям, профинансированным из заемных средств, превышала бы процентные платежи Америки по этим заимствованиям, страна действительно стала бы богаче. Это опять-таки мало чем отличается от ситуации, когда фирма привлекает заемные средства для того, чтобы построить новый завод; привлечение средств имело смысл лишь постольку, поскольку окупаются инвестиции. Но по той же самой логике, если деньги, предназначавшиеся для инвестирования, израсходованы на потребление или плохо проработанные инвестиции, не обеспечивающие адекватной доходности (например, создание автомашины модели «Эдсель», опытный образец которой никогда не был запущен в массовое производство, или создания оптико-волоконных кабельных линий в объемах, в десять или двадцать раз превышающих потребности страны), то страна становится беднее. Она будет более обремененной долгами и неспособной предъявить того, что бы эти долги оправдывало. Вот где стыкуются проблемы, обсуждавшиеся в предыдущих главах — образования «мыльного пузыря» и глобализации.

Таким образом, не нужно винить ни Японию, ни Китай за устойчиво сохраняющуюся несбалансированность американской внешней торговли. Вина лежит на американских потребителях и американском правительстве. В годы правления Клинтона американский потребитель просто не увеличил свои сбережения в объемах, необходимых для инвестиционного взрыва. При Рейгане и Джордже У. Буше правительство США, ведомое ненасытной жаждой сокращения налогов, не сопровождаемой таким же стремлением к сокращению бюджетных расходов, вынудило страну к массированным зарубежным заимствованиям.

Когда я был в Совете экономических консультантов, мы пытались разработать принципы американской внешнеэкономической политики, чтобы определить, где именно требуется государственное вмешательство, оказывающее давление на другие страны. Мы прислушивались к критике внешнеэкономической политики Буша старшего, опекавшего узкогрупповые интересы. Мы в шутку называли «великой победой» его попытки открыть японскую рыночную торговлю для иностранной конкуренции, то, что он сумел заставить Японию разрешить фирме «Тойз «Ар» Ю ЭС» открыть там магазин, чтобы она имела возможность продавать дешевые китайские игрушки японским детям. Повысилось благосостояние китайских рабочих и японских детей — но что это дало Америке? В некотором смысле шутка стала нечестной. Правовые структуры, препятствующие входу на внутренний рынок иностранных розничных фирм являются помехой торговле, и в долговременной перспективе, если мы хотим мира, где торговля свободна, такие помехи должны быть устранены. Но с другой стороны, наша шутка попадала в цель: американская внешнеэкономическая политика руководствовалась лоббированием определенных фирм, ищущих возможность сбыта своей продукции. Хотя бизнес и пользуется риторикой свободной торговли, когда есть возможность опереться на поддержку государства, он редко отказывается от нее из идеологических соображений.

Совет экономических консультантов пытался сформулировать систему приоритетов внешнеэкономической политики США, основанную не столько на глобальном видении, сколько на том, что, по нашему мнению, было бы более доступно пониманию широких кругов: на том, что было бы наилучшим для американской экономики, как в кратко-, так и долговременной перспективе, и, в особенности, на том, что соответствовало бы центральному вопросу программы администрации Клинтона при данной экономической конъюнктуре — создании рабочих мест. Чиновники из министерства финансов быстро мобилизовались, чтобы нанести удар по этой идее, утверждая, что приоритизация не нужна, и что это только внесет путаницу. И они работали упорно и успешно над тем, чтобы до президента не дошла даже наша аргументация. Причина их резкой реакции очевидна: такие мероприятия, как, например, принуждение других стран к открытию своих рынков для дестабилизирующих и непрозрачных деривативов, скорее всего не получили бы высокого рейтинга в этой системе приоритетов, поскольку несмотря на прибыли, которые они могла бы принести Уолл-стриту, вряд ли от них можно было ожидать создания большого числа рабочих мест.

Американская внешнеэкономическая политика руководствовалась набором разнообразных узкогрупповых интересов, видевших возможность использования усиления своего глобального доминирования для навязывания другим странам открытия их рынков для своих товаров на своих условиях. Американское правительство пользовалось возможностями, возникшими в новой международной обстановке, сложившейся после окончания холодной войны, но в узком смысле поддержки узкогрупповых финансовых корпоративных интересов. Америка нуждалась в видении, куда направляется развитие мировой экономики и как на него можно влиять, и в администрации Клинтона были люди, такие как, например, Бо Катер (Во Cutter), второе лицо в Национальном экономическом совете, кто разрабатывал такое видение. Я тоже был сторонником попыток выработки нами видения того, как мог выглядеть мир без экономических границ — мир подлинно свободной торговли, соответствующий нашей риторике. В таком мире мы должны были бы упразднить наши сельскохозяйственные субсидии или, по крайней мере, реорганизовать их выплату так, чтобы не стимулировать расширение производства нашими фермерами, которое ведет к снижению мировых цен и вредит производителям в других странах мира. Следовало бы открыть наши рынки для трудоемких услуг, таких как строительство и морские перевозки, а также отменить целый ряд других протекционистских мер и рассматривать «нечестную» торговую практику иностранных фирм через ту же призму, что и практику отечественных фирм.

Глобальное видение означало бы, что мы должны поощрять зарубежные страны заботиться о решении тех же проблем, которые мы решаем у себя дома, таких как рабочие места, пенсионное обеспечение и здравоохранение. Ничто так не иллюстрирует потерю нами глобального видения, как наши действия в области здравоохранения. Одной из важнейших инициатив первых двух лет пребывания в должности Клинтона было обеспечение американцам доступа к лучшему медицинскому обслуживанию. Однако несбалансированный подход к режиму охраны прав на интеллектуальную собственность привел к тому, что мы «успешно» протолкнули в 1994 г. на Уругвайском раунде по поручению американских фармацевтических компаний предложения, создавшие на международной арене положение, прямо противоположное нашим внутренним инициативам.

Мы нуждались в видении мира не только без экономических границ, но и такого, в котором было бы больше глобальной социальной справедливости, в котором наше понимание заботы о людях было бы перенесено за пределы наших границ. Когда я обосновывал необходимость сделать больше для развивающихся стран, я приводил статистические данные, показывающие, что мы самая скаредная из всех развитых стран в отношении помощи развивающимся странам (в то время наша помощь состояла менее 0,1 процента нашего ВВП, в отличие от, например, скандинавских стран, чья доля помощи в ВВП была в десять раз больше, почти 1,0 процента). Мы отвечали, что такие сравнения неуместны. Мы не считали себя связанными никакими моральными обязательствами, мы не замечали, что настроения отчаяния в этих странах перехлестывают за границы, делая мир менее безопасным для всех нас; принимались только аргументы, связанные с нашей непосредственной экономической выгодой: разновидность меркантильной философии, рассматривавшей экономический рост в развивающихся странах как положительное явление только потому, что он расширял рынки для американских товаров.

Наши усилия были сосредоточены на содействии Соединенным Штатам даже тогда, когда в результате бедные становились еще беднее, что происходило достаточно часто. Мы были больше озабочены расширением возможностей западных стран изымать ресурсы из Африки, чем помощью Африке в долгосрочном повышении благосостояния ее народов. Когда Бритиш Петролеум в одностороннем порядке сообщила, что она обнародовала суммы, выплачиваемые ею правительству Анголы в качестве горной ренты, другие нефтяные компании не последовали ее примеру[107]. Ангольское правительство не хотело, чтобы эта информация была раскрыта — и по вполне очевидной причине. И американское правительство ничего не делало, чтобы оказать давление на американские фирмы, хотя Америка должна была бы первой проявить инициативу в этом вопросе. Наша эксплуатация африканцев, пожалуй, все-таки не стала жесткой, как в дни холодной войны, когда нашу поддержку получали такие персонажи, как Мобуту[108]. Мы обеспечивали их деньгами и оружием, поскольку Запад опасался вовлечения Африки в сферу советского доминирования. Деньги предоставляли Конго взаймы, хотя и было хорошо известно, что они оседают на швейцарских банковских счетах Мобуту; но на долю народа Конго достались долги, а Америка не спешила со списанием даже этих одиозных долгов. 18 мая 2000 г. после пяти лет упорной борьбы Конгресс США, наконец, «сподобился» принять Закон об экономическом росте и расширении возможностей Африки (Africa Growth and Opportunity Act). Но в обмен на весьма ограниченное открытие американского рынка для своих товаров — африканские страны должны были согласиться на очень жесткие условия — некоторый вариант печально известного акта структурной корректировки (structural act justment) МВФ, столь часто душившего рост, создававшего безработицу и ухудшавшего социальное положение населения^{111}.

* * *

Бывает, что последствия ошибочной политики проявляются только через много лет. В полном объеме результаты дерегулирования финансового сектора, проведенного в восьмидесятых годах, дали о себе знать в Соединенных Штатах только через десять лет. Но в случае ошибок с глобализацией время оказалось не столь милостивым. День расплаты за ошибочную политику навязывания либерализации рынка капитала наступил очень скоро — в Корее всего через четыре года, когда в 1997 г. грянул кризис. День расплаты за ошибки в управлении глобализации более широко плана наступил всего лишь через два года: она произошла в наших родных краях, когда мы в 1998 г. инициировали новый раунд торговых переговоров в Сиэтле, вылившихся в форму гражданского протеста в самых крупных масштабах за последние почти двадцать лет, со времен Вьетнамской войны. Возмущение мирового сообщества тем, что предыдущий раунд сделал лекарства против СПИДа и других болезней недоступными населению многих развивающихся стран, вынудило фармацевтические компании снизить цены в этих странах. Антиглобалистская реакция была настолько мощной, чтобы пришлось начать международное обсуждение возможности открытия нового раунда торговых переговоров там, где легко предотвратить деноминацию — в Доха (Катар).

Контраст между неудовлетворительным управлением глобализацией экономики и успехами в других областях, может быть, представляют провалы экономической политики США в еще более ярком свете. Конец холодной войны обозначил возобновление ориентации на демократию — мы больше не занимаем позицию, предполагающую, что демократия прекрасна лишь до тех пор, пока она обеспечивает желательные для нас результаты. Мы уже не поддерживаем (по крайней мере, в большей части мира) таких диктаторов, как Пиночет в Чили или Мобуту в Конго. Мы сделали выбор в пользу многостороннего сотрудничества и глобальной демократии — иными словами пришли к пониманию того, что демократия означает недопустимость навязывания своей воли, необходимость убеждения других в своей правоте своих взглядов, отказ от политики запугивания. Мы подписали соглашение об охране окружающей среды в Рио-де-Жанейно и Киотский протокол[109], а также ряд других соглашений. В целях укрепления принципа правового государства мы подписали Соглашение о международном уголовном суде, и, что, наверное, наиболее важно — мы выполнили наши финансовые обязательства перед Организацией Объединенных Наций, погасив просроченные платежи, ставившие нашу страну в течение долгого времени в двусмысленное положение.

Некоторые из ошибок в глобализации экономики сейчас исправляются. В Доха родилось соглашение о новых переговорах, которые получат название Раунда развития, было признано, что итоги предыдущих переговоров были несбалансированными в ущерб развивающимся странам. Даже МВФ теперь признается, что потоки краткосрочного спекулятивного капитала связаны с неоправданным риском для развивающихся стран. После провала в Аргентине последнего крупного выкупа долгов, слабость этой стратегии оказалась в центре внимания подхода к разрешению кризисов администрации Клинтона, и начался поиск альтернативных стратегий. Больше внимания теперь уделяется проблеме бедности, и администрация Буша увеличила долю помощи развивающимся странам в ВВП, хотя мы по-прежнему остаемся наиболее скаредной из крупных передовых промышленных стран.

Однако в развивающемся и даже в развитом мире те, кто озабочены состоянием окружающей среды или социальной справедливостью, сохраняют горький привкус от наших первых успехов в области глобализации.

11 сентября дало Америке понять, что происходящее за рубежом может сильно затронуть и нас — и не только в отношении объема продаж наших товаров на зарубежных рынках. Хотя бедность и не является причиной терроризма, бедность и отчаяние создают для него благодатную почву. Если смотреть на вещи шире, то с возрастанием взаимозависимости будет возникать все больше ситуаций, когда Америке придется обращаться за поддержкой и сотрудничеством. Но такие обращения будут иметь успех тогда и только тогда, когда другие убедятся, что мы осуществляем наше лидерство не только в наших узкоэгоистических интересах или в интересах корпоративного и финансового истэблишмента Америки.