3.4. Реакция США на поселенческую политику лейбористского правительства Израиля (1967–1977)

Поиски решения проблемы оккупированных территорий

Политическая эволюция в стране продолжала развиваться под воздействием неурегулированности арабо-израильского конфликта и сохраняющейся оккупации ряда арабских территорий. Центром внутриполитической жизни страны стали вопросы, связанные с судьбой оккупированных территорий и политическим урегулированием конфликта. Та или иная позиция по этим вопросам стала определяющей характеристикой для любой политической партии или движения в Израиле. Дискуссии об итогах Шестидневной войны и дальнейшей судьбе оккупированных территорий велись и в правительстве.

Некоторые левые политики в правящей партии МАПАЙ (как уже упоминалось выше), считали, что в результате этой войны впервые появилась возможность договариваться с арабами о мире – в обмен на оккупированные территории[352]. Израильское правительство, прежде всего – представленное в нем партийное руководство МАПАЙ, до начала 1970-х гг. все еще не оставляло надежду путем частичных территориальных уступок достичь мирных договоров с арабскими соседями. Об этом свидетельствует, например, документ от 1971 г., представленный акад. Е.М. Примаковым в его книге «Ближний Восток на сцене и за кулисами»[353]. В документе, который по просьбе верхушки израильского правительства должен был быть передан советскому руководству, говорилось, что «правительство Израиля не придерживается тех границ, которые приобрели в результате Шестидневной войны в 1967 г. … и готово в положительном плане рассмотреть вопрос о Голанских высотах… покинуть территорию Синая, решить вопрос о Суэцком канале и Западном береге р. Иордан. Однако правительство Израиля не хочет, чтобы иорданская армия заняла Западный берег Иордана». Из текста документа было также ясно, что Израиль не был готов возвратить Иордании Восточную часть Иерусалима[354]. Но также становилось все более ясно, что и арабская сторона не пойдет ни на какие частичные уступки, и приближается новое военное обострение арабо-израильского конфликта.

План Аллона

Еще в феврале 1969 г заместитель премьер-министра Игал Аллон предложил план создания на части оккупированных территорий некой самоуправляющейся арабской единицы без права внешних сношений. По замыслу автора, план был способен обеспечить Израилю максимум безопасности, если не включать в ее состав территорий со значительным арабским населением. По этому плану границы Израиля должны включать малонаселенную часть территорий Западного берега р. Иордан, главным образом полосу вдоль правого берега Иордана, за исключением коридора в долине Иерихона, который соединит густонаселенные арабами районы Западного берега с Иорданией или иордано-палестинским арабским государством. Сектор Газа предлагалось соединить автомобильным шоссе с районами, переданными Иордании, б?льшая часть Голан должна была остаться под израильским контролем, а почти весь Синай предлагалось передать Египту. Аллон выступал за предоставление автономии арабскому населению Западного берега, так как предполагал, что в будущем б?льшая часть территорий Западного берега будет возвращена Иордании. Этот план не был официально принят руководством МАПАЙ, решительно осужден в арабском мире и подвергнут критике в США. Однако на практике все последующие планы урегулирования, выдвигаемые лейбористами, так или иначе, содержали отдельные детали плана Аллона[355].

После 1973 г. ключевыми вопросами в политических кругах стали границы компромиссов, на которые мог бы пойти Израиль, не ослабляя военную безопасность страны. Исходя из задач безопасности, несмотря на некоторые оттенки в позициях, все сионистские партии видели путь к достижению мира путем прямых переговоров с арабскими государствами без каких-либо предварительных условий. Они категорически отказывались признавать Организацию освобождения Палестины (ООП, возникла в 1964 г.) в качестве участника будущих переговоров.

К концу правления Маарах в его руководстве и между самими лейбористскими партиями нарастали противоречия. Шло падение популярности лейбористского правительства. Этому предшествовало дальнейшее усиление фракционной борьбы в МАИ и обострение разногласий между группировками Рабина и Переса. Начался массовый выход членов из правящей партии и образование новых политических партий и группировок, оппозиционных блоку Маарах. Накануне второго съезда МАИ борьба между Пересом и Рабином достигла своего пика. Она закончилась победой Рабина. Однако вскоре, в декабре 1976 г., Рабин был вынужден подать в отставку по личным мотивам, и Перес стал главой МАИ. Но уже в 1977 г. лейбористы потерпели поражение на выборах, и к власти впервые пришел блок правых партий Ликуд во главе с Бегином.

План Картера «К миру на Ближнем Востоке»

В истории американо-израильских отношений периоды правления израильских премьеров и американских президентов почти не совпадали. Исключением являлись только годы президентства Трумэна и премьерства Бен-Гуриона, а также, за небольшим исключением, президента Картера и премьер-министра Бегина. К власти они пришли практически одновременно – в 1977 г. с разницей в несколько месяцев; премьер-министром Израиля до выборов 1977 г. был Рабин. Поэтому первая официальная встреча нового американского президента в Белом доме была с премьер-министром Рабином. Эти политические деятели встречались не впервые: в 1973 г., когда Картер был губернатором Джорджии, он вместе с женой по приглашению Г. Меир посетил Израиль и оккупированные территории и во время визита познакомился с героем Шестидневной войны генералом Рабином.

Еще до своего избрания Картер считался «истинным другом» Израиля. Придя к власти, 39-й президент США привнес личный момент в поиски мирного решения ближневосточного конфликта. Картер, как и Джонсон, был ярким представителем приверженцев идеи об «особых отношениях» с Израилем. В записках того периода он писал о своей вере в то, что еврейское государство соответствует учению Библии, и эта вера давала ему непоколебимую уверенность в безопасном и мирном существовании Израиля[356]. Подобные заявления вполне соответствовали внешнеполитическим задачам его администрации, и Картер подтвердил, что Ближний Восток будет занимать в повестке иностранных дел его администрации приоритетное место. Впоследствии, вспоминая период своего президентства, он подчеркивал, что самой важной миссией его политической жизни являлась попытка принести мир Израилю и его соседям[357].

С приходом в Белый дом новой администрации закончился период неограниченного влияния Киссинджера. Еще до того, как Картер победил на выборах, его советники, прежде всего Бжезинский, убедили его, что поэтапная тактика Киссинджера в решении ближневосточного конфликта исчерпала свои возможности. Картер решил изменить тактику, отказавшись следовать методам Киссинджера по установлению переговорных треков, успешно испробованных в процессе разъединения сил. Президент предпочел приступить к решению основных наиболее трудных проблем мирного урегулирования путем немедленного достижения мира в рамках международной конференции. Киссинджер, организовавший работу международной конференции в Женеве в 1973 г., видел ее функцию как международное сопровождение и оформление договоренностей, к которым стороны пришли в процессе двухсторонних переговоров. Картер, напротив, считал, что в Женеве, в формате возобновленной конференции, арабы и израильтяне сядут вместе и совместно сразу же решат все свои проблемы.

Американский президент подготовил собственный мирный план. План Картера базировался на 23-страничном документе, озаглавленном «К миру на Ближнем Востоке». Этот доклад был подготовлен еще в декабре 1975 г. при президенте Форде группой из шестнадцати экспертов Института Брукингса, в том числе Збигневом Бжезинским, который впоследствии стал советником по вопросам национальной безопасности администрации Картера. Членами группы экспертов были такие известные специалисты, как Дж. Кэмпбелл, профессор Пенсильванского университета У. Квандт, Г. Сондерс, заместитель начальника секретариата по Ближнему Востоку и Южной Азии министерства иностранных дел и др. Указанный доклад отличался новым подходом к проблеме урегулирования ближневосточного конфликта и содержал конкретные рекомендации в области политики США на Ближнем Востоке. Вместо сепаратных соглашений доклад рекомендовал добиваться «прочного мира» на Ближнем Востоке, возможного только в рамках «всеобъемлющего урегулирования». Впервые авторами доклада был сделан акцент на необходимости учитывать в ходе переговоров легитимные интересы палестинских арабов и на том, что палестинская проблема является сердцевиной конфликта.

Процесс мирного урегулирования, который должен был осуществиться «по стадиям», в соответствии с докладом, основывался на следующих принципах[358]:

1. Отвод израильских войск на линии 5 июня 1967 г «только с такими изменениями, которые взаимоприемлемы».

2. Самоопределение палестинцев либо в результате создания палестинского государства, либо путем предоставления палестинцам автономии в рамках федерации с Иорданией.

3. Прогресс в деле установления «нормальных отношений» между арабскими государствами и Израилем.

Авторы доклада (его представил Г. Сондерс) высказались в пользу Женевской мирной конференции по Ближнему Востоку, хотя и не исключали замену ее каким-либо иным многосторонним форумом. В докладе также подчеркивалось, что сотрудничество с СССР в установлении мира на Ближнем Востоке является необходимым и в высшей степени желательным. Касаясь палестинского вопроса, авторы доклада не прояснили, в какой степени ООП может вести переговоры от имени палестинцев, и поэтому ими выдвигался тезис об участии в переговорах «заслуживавших доверие» палестинских представителей[359]. Доклад был расценен чуть ли ни как разрыв с предыдущей политикой США на Ближнем Востоке[360].

Опубликованный в 1976 г. откорректированный доклад, подготовленный Г. Оуэном, «Установление национальных приоритетов: следующие десять лет» подчеркивал, что ближневосточная проблема была лишь одной их важных элементов новой внешнеполитической стратегии США. В нем указывалось, что главную опасность для Израиля представляют не сами палестинские партизаны, а связь между палестинским движением и регулярными армиями Сирии и Египта, поддерживаемая государствами – экспортерами нефти. Поэтому авторы доклада предлагали взять курс на такое урегулирование, которое смогло бы разорвать эту связь. С их точки зрения, это было бы возможно путем создания ситуации, достаточно приемлемой для основных арабских государств, что могло бы заставить эти государства отказаться от поддержки палестинцев. Специалисты из Института Брукингса активно выступали за участие ООП в Женеве и за уход Израиля с оккупированных территорий, и подталкивали арабов к подписанию официального мира с еврейским государством[361]. «Новый курс» администрации Картера на Ближнем Востоке был в целом основан на рекомендациях Института Брукинса. Соавторы доклада стали определять ближневосточную политику США: Бжезинский и Квант – через Национальный совет безопасности США, а автор «корректирующих» рекомендаций 1976 г. Г. Оуэн стал советником президента.

Администрация Картера впервые непосредственно напрямую занялась палестинским вопросом. Теоретически предполагалось, что все направления мирных переговоров взаимосвязаны и что ни один мирный договор с Израилем не может быть всеобъемлющим, пока не будет заключен мир со всеми заинтересованными сторонами. Кроме того, Картер и госсекретарь Вэнс считали, что Соединенные Штаты должны работать в тесной увязке с Советским Союзом, в соответствии с политикой разрядки между двумя странами[362]. По мнению Белого дома, Советский Союз должен был вернуться на ближневосточную сцену в качестве одного из основных игроков. Президент ошибочно считал, что на Женевской конференции Москва приведет за стол переговоров с Израилем Сирию и ООП.

Однако президент не был особенно сведущ в ближневосточной ситуации и внутриарабских противоречиях. Арабские страны – участницы конфликта вовсе не жаждали собираться на Женевскую конференцию для того, чтобы решать палестинские проблемы. Садат, например, предпочел без консультации с Картером приехать прямо в Иерусалим, для того чтобы решить проблемы египетско-израильских отношений. Визит Садата в Израиль был не результатом усилий Картера, он даже противоречил им. В сущности, этот самостоятельный шаг египетского президента свидетельствовал о неудаче американской дипломатии по организации работы Женевской конференции, в работе которой никто из задействованных сторон конфликта не желал участвовать[363].

Между тем великие державы настаивали на ее необходимости. 1 октября 1977 г. США и СССР выпустили совместное коммюнике, в котором был намечен план конференции. Текст коммюнике не был вынесен на обсуждение ни с Египтом, ни с Израилем, ни с кем-либо из остальных участников. Это было большой ошибкой. Премьер-министр Рабин расценил это коммюнике как «начало процесса политического решения двух держав, прежде всего направленного против Израиля». Египетский президент также резко возразил против данного документа. Многие специалисты считают, что именно это коммюнике привело Садата к решению ехать в Израиль. Кроме того, к тому времени уже несколько недель шли секретные израильско-египетские переговоры, и Садат беспокоился, что инициатива Картера промешает их прогрессу. Садат также опасался, что в рамках конференции Сирия наложит вето на любое решение на египетско-израильском треке. В дополнение к этому, египетский президент вовсе не желал участия в переговорном процессе Советского Союза, отношения с которым он так резко прервал, выдворив советских специалистов из своей страны[364].

Первая официальная встреча Картера с Рабином произошла 7 марта 1977 г. в Белом доме. Картер подчеркнул, что еврейское государство должно иметь защищенные границы, и подтвердил, что США глубоко разделяют задачи безопасности и процветания Израиля. Новый президент заявил, что Соединенные Штаты не намерены навязывать Израилю какое-либо решение, которое, по мнению Израиля, может повредить его безопасности. «Фактически, – подчеркнул президент, – наше обязательство в отношении безопасности Израиля для нас важней, чем любые другие интересы в регионе»[365]. Однако после официальной части за закрытыми дверями Картер начал активное давление на Рабина по вопросу возобновления работы международной мирной конференции в Женеве с участием всех соседних государств.

Картер ознакомил Рабина с предложениями Института Брукинса, однако тот весьма прохладно отнесся к этому плану. Рабин предупредил, что Израиль никогда не вернется к линиям прекращения огня до 1967 г. Даже если территориально модифицированный сектор Западного берега будет возвращен Хашимитской гражданской администрации (но, конечно, не независимому палестинскому государству), Израиль будет продолжать настаивать на обеспечении полного контроля своей безопасности. Рабин подчеркивал, что ООП будет неприемлема как в составе арабской делегации на конференции, так и вне ее. Это был резкий отпор. Рабин лично был противником идеи международной конференции, так как считал, что участие СССР в качестве сопредседателя совместно с США будет означать усиление враждебного блока арабских государств – участников конфликта, а также поддерживаемых Москвой неприсоединившихся стран. Разногласия на конференции будут столь серьезными, что, по мнению Рабина, приведут не к миру, а скорее к войне[366]. Картер потребовал не только возобновления Женевской конференции. Он хотел, чтобы в ее работе участвовала ООП, что для Израиля в тот период было совершенно неприемлемо. Но самое главное: Картер настаивал на возвращении Израиля к границам 1967 г. и высказывался в пользу «палестинского образования», что, по мнению Рабина, означало создание палестинского государства. Обе стороны были весьма недовольны итогами встречи.

Картер в своем дневнике отметил неуступчивость и упорство израильского премьера, который даже не захотел обсуждать вопрос о каком-либо участии палестинцев в работе Женевской конференции[367]. А Рабин, вернувшись в Израиль, с горечью отметил, что, несмотря на все президентские заверения, речь шла о навязывании варианта урегулирования, который практически не отличался от «плана Роджерса» 1969 г.[368]

Но президент и его советники все еще надеялись на изменение ситуации и ждали визита Садата, который должен был состояться через месяц. Однако реакция Садата также была более чем сдержанной. В принципе, египетский лидер не был против возобновления конференции, хотя он сразу дал понять, что многого не ожидает от участия советской и сирийской делегаций. А когда Картер начал говорить о шансах нормализации египетско-израильских отношений, Садат только покачал головой и проговорил: «Не в моей жизни»[369].

Израиль, со своей стороны, вообще отнесся к переменам ближневосточного курса США крайне негативно. Израильтяне привыкли к тактике Киссинджера и считали, что двусторонний подход к переговорам имеет больше шансов на успех, чем коллективное давление арабской стороны на Израиль. Рабин встретил новость об удалении Киссинджера с поста госсекретаря с сожалением. Он считал, что Киссинджер был единственным госсекретарем, который действительно понимал израильско-арабский конфликт. Благодаря усилиям Киссинджера было заключено промежуточное соглашение, которое прекрасно работало, и ни один израильский солдат не погиб на израильско-египетской границе. Наконец, считал Рабин, отношения с Вашингтоном никогда не были лучшими и достигли уровня стратегического альянса[370].