III. Предложения о редакционной переработке и редакционных поправках

III. Предложения о редакционной переработке

и редакционных поправках

Ниже я перечислю свои предложения по более или менее значительной редакционной переработке формулировок сахаровской Конституции, не меняющие, как мне представляется, смысла предложений Сахарова, но позволяющие точнее выразить то, что, по моему мнению, он хотел сказать.

1. В последней фразе ст. 5 говорится: «Международные законы и соглашения, подписанные СССР и Союзом, в том числе Пакты о правах человека ООН и Конституция Союза, имеют на территории Союза прямое действие и приоритет перед законами Союза и республик». Как уже сказано выше, я считаю это положение очень хорошим и очень важным. Но прежде всего здесь не хватает (во всех опубликованных текстах) запятой после слова «ООН». Далее, непонятен термин «международные законы», если он и встречается в международно-правовых документах и исследованиях, то скорее в образном смысле, без точного юридического значения. Мне представляется более предпочтительным использованный в Хельсинкских договоренностях (Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, «Декларация принципов <…>», принцип X) и в действующей Конституции СССР (ст. 29) термин «общепризнанные принципы и нормы международного права». Этот термин, несмотря на его кажущуюся расплывчатость, в действительности с достаточной четкостью определен толкованиями, изложенными как в научных исследованиях, так и в решениях Международного суда ООН и других международных правоприменительных органов. Сошлюсь также на конституцию ФРГ, где в ст. 25 сказано: «Общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют приоритет перед законами и непосредственно создают права и обязанности для лиц, проживающих на территории ФРГ».

Особенно неудачно выражение «соглашения, подписанные СССР и Союзом»: имеются в виду, несомненно, те международные договоры, пакты, соглашения, конвенции, декларации и т. п., участником которых является Союз, то есть те, которые — с точки зрения международного права — обязательны для него. Но буквальный смысл сказанного совсем иной.

Во-первых, наиболее общий термин для всех таких документов отнюдь не «соглашения», а «договоры»; официальное издание МИД СССР, включающее все подобные двусторонние и многосторонние акты, переименовано несколько лет назад из «Сборника международных договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами» в «Сборник международных договоров СССР» (хотя в него включены акты с самыми разными названиями); это переименование не случайно, оно следует традициям ООН, в документах которой и в названии издаваемой ООН серии текстов договоров, соглашений и др. (как и в названии подобной серии, издававшейся ранее Лигой Наций) в качестве наиболее общего термина используется именно слово «договор» (treaty).

Во-вторых, не все подписанные нашей страной договоры имеют для нее юридическую силу и не все связывающие Советский Союз договоры были им подписаны. С одной стороны, большинство договоров (по крайней мере, все наиболее важные договоры) вступают в силу только после их ратификации. Двусторонние договоры чаще всего вступают в силу для обоих партнеров после ратификации обеими сторонами и обмена ратификационными грамотами; что касается многосторонних договоров, то чаще в них предусматривается, что договор вступает в силу через определенный срок после того, как число ратификационных грамот, депонированных (сданных на хранение) определенному в договоре органу (депозитарию), достигнет указанного в договоре числа. Широко известный пример подписанного, но не ратифицированного и потому не имеющего юридической силы договора — договор ОСВ-2 между СССР и США (правда, по отдельной договоренности между сторонами он в основном соблюдается обеими сторонами на временной основе). В 1944 году СССР подписал вместе со многими другими странами так называемые бреттон-вудские соглашения о создании Международного валютного фонда (МВФ) и о создании Всемирного банка (Международного банка реконструкции и развития); МВФ и Банк давно и успешно функционируют, но СССР не является участником этих соглашений, поскольку их не ратифицировал. Как СССР (в 1968 году), так и США подписали Пакты ООН 1966 года о правах человека (Международный Пакт о гражданских и политических правах и Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах), СССР ратифицировал эти Пакты в 1973 году, а США пока не ратифицировали. Количество депонированных ратификационных грамот достигло 35 (указанного в Пактах числа) в 1975 году, и через три месяца Пакты вступили в силу (один Пакт вступил в силу 23 марта 1976 года, другой — 3 января 1976 года). И с этого времени СССР является участником Пактов, а до 1976 года (как до ратификации, так и после ратификации, но до того, как набралось достаточное количество ратификаций) СССР не был участником этих Пактов (хотя и подписанных им), то есть эти Пакты тогда не были для нашей страны обязательными. США же, хотя и подписали Пакты, их пока не ратифицировали и не являются их участником.

С другой стороны, подписание (или подписание с последующей ратификацией) — это для государства не единственный способ стать участником международного договора. Государство, не подписавшее договор до того, как он был закрыт для подписания, может во многих случаях стать его участником впоследствии путем присоединения. Например, СССР является участником таких договоров, как Конвенция о рабстве (подписана в 1926, первоначально вступила в силу в 1927 году), Конвенция о борьбе с торговлей людьми (1950/1951), хотя и не подписал их (СССР присоединился к ним соответственно в 1956, 1954 годах). А такая важная категория международных договоров, как конвенции МОТ (Международной организации труда), вообще никем не подписывается. Принятая Генеральной конференцией МОТ конвенция передается на ратификацию государствам-членам и вступает в силу первоначально после депонирования определенного числа ратификационных грамот, а для каждого государства, ратифицировавшего конвенцию после этого, через определенный срок после депонирования им ратификационной грамоты. Так, Советский Союз является участником конвенций МОТ № 29 о принудительном труде, № 111 о дискриминации в области труда и занятий и многих других, хотя ни одной из них он не подписывал. Все международные договоры, участником которых является СССР, должны соблюдаться в нашей стране, независимо от того, были ли они им подписаны.

Кроме того, есть международные договоры, которые были подписаны еще дореволюционной Россией или РСФСР до 1923 года и которые сохраняют силу для СССР. Они тоже должны быть обязательными для предлагаемого А. Д. Сахаровым Союза, хотя они не подписаны ни СССР, ни новым Союзом.

Как уже сказано выше, я предлагаю в ст. 5 слова «Международные законы и соглашения, подписанные СССР и Союзом» заменить словами «Общепризнанные принципы и нормы международного права, а также международные договоры, участником которых является Союз». В конце этой статьи либо (предпочтительно) во вводном законе к Конституции (законе о порядке введения Конституции в действие) следовало бы записать: «Союз принимает на себя обязательства по всем международным договорам, участником которых на дату создания Союза является СССР». Быть может, для некоторых договоров экономического и культурного характера следовало бы предусмотреть возможность передачи республикам части (или даже всех) прав и обязанностей, вытекающих из таких договоров.

2. В ст. 6 слова «Конституция гарантирует» следовало бы заменить словами «сим гарантируется» или «государство гарантирует». Аналогично в ст. 16 (17) абз. 2 неуместна фраза «Никаких других национально-территориальных единиц, кроме республик, Конституция Союза не предусматривает». Если это простая констатация факта, то она неуместна в тексте и должна быть перенесена в пояснительную записку (которая, конечно, необходима). Если же имелось в виду запретить создание в республиках национальных районов и сельсоветов, то так и следовало написать. Но я не думаю, что Андрей Дмитриевич хотел лишить республики права создавать мелкие национально-территориальные единицы, не имеющие автономных прав, но имеющие школы на национальном языке и, быть может, ведущие какую-то часть внутреннего делопроизводства на этом языке. Хотя, впрочем, при обладающем широкими правами местном самоуправлении в сочетании с национально-культурной автономией, быть может, и не будет необходимости в таких национально-территориальных единицах.

3. В той же ст. 6 во всех опубликованных текстах допущена одна и та же затрудняющая понимание смысла опечатка: слова «не обоснованная» должны быть написаны раздельно, поскольку далее идет пояснение, какого именно обоснования нет. То есть речь должна идти о свободе от «не обоснованной медицинской необходимостью психиатрической госпитализации».

4. Последняя фраза ст. 6 сахаровской Конституции запрещает любое наказание за действия, связанные с убеждениями, если в них нет насилия, призывов к насилию, иного ущемления прав других людей или государственной измены. Я думаю, что упоминание «государственной измены» требует оговорки, поскольку нынешнее понятие «измены Родине» (ст. 1 Закона об уголовной ответственности за государственные преступления, чаще цитируемая как ст. 64 УК РСФСР) необъятно широко, так как включает «заговор с целью захвата власти» не обязательно насильственным или иным антиконституционным путем, а тем более необязательно в сговоре с иностранцами, а также оказание иностранному государству помощи в проведении враждебной деятельности против СССР, что, согласно дополнительным разъяснениям, включает и передачу иностранцам открыто опубликованных сведений, если они могут быть использованы во вред Советскому Союзу. Можно напомнить, что в приговоре по делу известного правозащитника Анатолия (Натана) Щаранского основным обвинением была «измена Родине в форме оказания помощи иностранному государству» (а не шпионаж, как сообщило большинство иностранных газет).

5. Нуждается, как мне кажется, в уточнении вторая фраза ст. 9: ведь опубликованный текст может быть понят так, что недопустимо вообще исключение из любой организации по любому мотиву, кроме совершения преступления. Я думаю, вполне допустимо исключение из профессиональной ассоциации юриста или врача, грубо нарушивших профессиональную этику, даже если это нарушение не является уголовным преступлением. Более того, я полагаю, в таких случаях допустимо (если это установлено законом) лишение такого лица звания, скажем, врача или адвоката. Но, разумеется, разбирательство проступка должно быть гласным и с обеспечением права на защиту — хотя и не обязательно в суде. Я думаю, Андрей Дмитриевич так и понимал эту статью, но текст ее недостаточно ясен.

6. Неуместны, на мой взгляд, в тексте Конституции фразы, начинающиеся со слова «должны», такие фразы уместны лишь в пояснительной записке. Например, в абз. 2 ст. 11 (12) сказано: «Должны существовать платные системы повышенного типа медицинского обслуживания и конкурсные системы образования». Я полагаю, слова «должны существовать» следовало бы заменить словом «существуют» или словами «разрешается существование» или тому подобными. И в абз. 1 этой же статьи фразу «Пособия и другие виды социальной помощи должны гарантировать уровень жизни всех членов общества не ниже прожиточного минимума» следовало бы, по моему мнению, перередактировать примерно следующим образом: «Государство гарантирует каждому члену общества (если необходимо, с помощью пособий и других видов социальной помощи) жизненный уровень не ниже прожиточного минимума».

7. В ст. 25 неточно воспроизведены ныне существующие названия видов национальных автономных образований. Ныне существуют автономные области, а не «Национальные автономные области», и с 1977 года не существует национальных округов, они переименованы в автономные округа (хотя и не пользуются никакой автономией).

8. Обычно принято говорить, что Совет Министров состоит из министров, а ему подчинены министерства и другие органы управления. Мне представляется поэтому неудачным положение ст. 33 о том, что Совет Министров включает Министерства и Комитеты. Если такое отступление от обычного словоупотребления сделано сознательно, то я не понял — для чего.

Кстати, название «Комитет» с некоторых пор закрепилось в советском законодательстве за многими органами, действующими отнюдь не коллегиально. КГБ, скажем, ничуть не более коллегиально действует, чем ранее существовавшее министерство (МГБ), где тоже ведь существовала коллегия министерства. Вряд ли целесообразно такое словоупотребление переносить в новую Конституцию.

9. Явная ошибка допущена в ст. 23, где сказано об отмене приговоров по уголовным делам в порядке помилования. Акт помилования не отменяет приговора, а лишь отменяет или прекращает исполнение назначенного приговором наказания, юридическая сила приговора помилованием не затрагивается.

10. Я думаю, что А. Д. Сахаров не имел в виду, что избиратели каждой национальности вправе избирать в Палату Национальностей только депутата своей национальности. Поэтому в ст. 29 слова «еще два депутата данной национальности» надо заменить словами «еще два депутата от данной национальности».

11. В ст. 34 ч. 2, вероятно, имеется в виду избрание не только председателей, но и членов Палат Верховного Суда Союза.

_{27 февраля — 20 марта 1990 года}