Краткий исторический экскурс определения национальных интересов во внешней политике

Категория национальных интересов может рассматриваться с различных позиций, например философских. Нас же интересует ее внешнеполитический аспект, и в этом качестве эта тема начала обсуждаться с начала XX века. Знаменитый адмирал Мэхэн определял ее по-военному четко. Как известно, он отстаивал идею расширения и усиления превосходящего военного флота не только для защиты территории, но и «защиты наших справедливых национальных интересов, что бы они ни означали и где бы они ни были»²⁰⁶. Среди этих интересов он называл защиту национальной территории, расширение морской торговли, приобретение территориальных владений, которое могло бы способствовать контролю над морями, поддержку доктрины Монро, гегемонию в Карибском бассейне и активное ведение торговли с Китаем.

Это — классический имперский подход «защиты» национальных интересов. В те времена они выражались прямо и откровенно, что соответствовало типу мышления того времени.

«Философию» в понимание данной, категории, судя по всему, начал вводить Ч. Бирд, посвятивший этой теме специальную книгу «Идея национальных интересов», опубликованную в 1934 г. Бирд впервые обратил внимание на эволюцию термина «национальные интересы» (интересы «династий» — интересы «блага государства» (raison d'etat) и вариативность его интерпретаций в зависимости от типа общества.

В конце 30-х годов эта тема была поднята в широко известной книге Кара (E. H. Carr. The Twenty Years Crisis, 1919–1939), которая дала толчок исследованиям таких ученых, как Дж. Кеннан, У. Липпман и Г. Моргентау. После войны вокруг этой категории началась бурная дискуссия, в которой, помимо упомянутых лиц, участвовали такие теоретики, как Р. Нибур, Г. Гуцков, А. Вольфэрс, К. Уолц, К. Дойч, Э. Фурнисс, М. Каплан, Дж. Розенау и др.²⁰⁷.

Различные ученые по-разному выстраивают иерархию интересов. Р. Осгуд на первый план выдвигал «национальное выживание» и «самосохранение» (national survival and self-preservation), которые им определялись в терминах территориальной целостности, политической независимости и поддержки фундаментальных правительственных институтов.

Дж. Чейз формулировал их в такой последовательности: 1) не допускать потенциальных агрессоров к базам, с которых они могли бы совершать атаки против Соединенных Штатов; 2) поддерживать самоуправление и демократию за рубежом; 3) защищать и развивать торговлю; 4) помогать устанавливать благоприятную систему баланса сил в мире²⁰⁸. Как видно, идеологический момент вновь стал актуальным в начальный период холодной войны, причем этот аспект вызвал ожесточенную дискуссию: надо ли включать «ценности» в национальные интересы, а если и надо, то как их определять?

Весьма противоречивую интерпретацию концепции национальных интересов дали А. Джордж и Р. Кеохане, которые сгруппировали «интересы» в три общих блока: физическое выживание — означает выживание людей, но не обязательно сохранение территорий или суверенитета; свобода — способность жителей страны выбирать форму правления и определять свод индивидуальных прав, определяемых законом и защищенных государством; экономическое существование — максимальное увеличение экономического благосостояния. Среди перечисленных интересов вызывает смущение первый блок «интересов»: непонятно, как выживаемость людей может быть осуществлена без территории и без суверенитета. Возможно, авторы имели в виду особую организацию общества, о структуре которого они то ли забыли рассказать, то ли по каким-то другим причинам решили не углубляться.

Что касается Г. Моргентау, то его новаторство заключалось в том, что он национальные интересы подвязал под силу, от которой перешел к более широкой категории «баланс сил».

А теперь перейдем к критике концепции национальных интересов со стороны Фрэда Зондермана, автора статьи, которую я активно эксплуатирую при рассказе на эту тему. Зондерман сгруппировал их в пять блоков. Есть смысл на них остановиться хотя бы в просветительных целях.

1. Наибольшая критика концепции национальных интересов была обрушена на то, что интересы формулируются слишком в общей форме, они размыты и в конечном счете не функциональны, т. е. не операбельны для политиков. С ними невозможно работать. Причем некоторые попытки уточнить термины вели к еще большей путанице и усложненности. Например, как только Моргентау ввел категорию «силы» (power) в контекст национальных интересов, практически все «задымились» от попыток определить, что это такое.

2. Вторая проблема, естественно, возникла в связи с попытками отличить цели от средств их достижения. Как отмечал Ван Дейк (надеюсь, ясно, что не художник), «когда мы используем язык средств и целей, мы говорим, что средства сами могут быть целями, а цели могут стать средствами». Например, тот же Г. Моргентау предлагал категорию силы в качестве меры измерения национальных интересов, т. е. сила превращалась в цель внешней политики. В ответ Джордж и Кеохане писали, что «сила является всего лишь подцелью национальных интересов, причем скорее инструментальной целью, нежели фундаментальной ценностью». Иначе говоря, является ли сила целью или инструментом внешней политики? (Вот что значит не знать гегелевской диалектики: превращение одной категории в другую в зависимости от конкретно-исторических условий.)

3. Еще одна проблема обсуждалась вокруг темы: чьи интересы, как их определять и кем они должны определяться? Совершенно очевидно, что ответы на эти вопросы погружают нас в явления, связанные со структурой общества, государства, классами и стратами. Ф. Зондерман полагает, что по крайней мере на последний вопрос надо отвечать так: «Надо принимать определения национальных интересов, предложенных официальными высшими лицами в государстве и политиками» (p. 62).

Я бы уточнил его рекомендацию. Дело в том, что не имеет значения, как какая-либо конкретная личность (ученый или просто гражданин) понимает категорию национальных интересов. Все равно будет утверждена та концепция национальных интересов, которая соответствует интересам тех, кто находится во власти. Насколько же эти интересы будут отвечать объективным потребностям нации или государства, зависит от характера общества и государства, от соотношения внутриполитических сил в стране. Правда, эти «истины» уже давно имеют ответы, данные в свое время Марксом и Энгельсом более ста лет назад.

4. Четвертая проблема возникает в связи с процессом реализации национальных интересов высшими бюрократами. Эта тема дискутируется в рамках взаимодействия (по принципу обратной связи) бюрократии с широкой общественностью — то, чему в России вообще не придается никакого значения.

5. Последний блок связан с дискуссиями о том, кто осуществляет национальные интересы на международной арене: государство, международные корпорации, другие общественные организации (т. е. неправительственные организации) — тема, ставшая актуальной особенно в 90-е годы предыдущего века.

Рассказывая об этих дискуссиях, сам Зондерман поднял вопрос, который часто дискутируется в теоретической литературе, а именно: что национальные интересы одной страны должны отвечать национальным интересам других государств. Эта тема выводит на проблему международной безопасности. Как пишет Зондерман, «имея в виду международный контекст и сохраняющуюся потребность проводить внешнюю политику, в процессе формулирования целей и поиска путей их достижения политики, обозреватели, а также граждане должны культивировать три качества — скромность, ограничения и открытость (готовность) к изменениям» (p. 64).

В его понимании скромность означает, что кто-то может действительно знать, что лучше для других, а иногда что лучше для кого-то. Второе требование предполагает ограничение в утверждении своих собственных интересов (личностных, групповых или национальных) относительно интересов других. Моргентау в свое время по этому поводу писал: «…национальные интересы государства… должны быть определены в терминах совместимых [совместимых с интересами других государств]» (p. 64). Правда, Джордж и Кеохане придерживаются других взглядов на концепцию национальных интересов. Они предпочитают проявлять «заботу о своих интересах», исключая «заботу об интересах других», или так называемых «коллективистских интересах». Хотя последние в принципе не исключаются совсем, особенно в периоды «больших опасностей», но такие периоды редки, и поэтому «спорить априори, что забота о своих собственных интересах должна быть ущемлена в пользу интересов других, является морально неприемлемым» (p. 64). Открытость предполагает две вещи: 1) желание утвердить собственные национальные интересы как факт, не принимая их как норму; 2) желание выдвигать альтернативные доктрины национальных интересов и национальной политики.

Хотя нельзя не поддержать позицию Зондермана с точки зрения морали и благих побуждений, однако все названные категории настолько размыты и широко интерпретируемы, что они вряд ли могут служить основой для формулирования национальных интересов.

В связи с разбираемой темой хочу обратить внимание на канадского теоретика — Кола Холсти, книга которого — «Международная политика» — переиздавалась раз шесть или семь (у меня под рукой 1-е и 5-е издания)²⁰⁹. Если в первом издании (1967 г.) он еще обращает внимание на концепцию национальных интересов, то в 5-м издании он непосредственно переходит к самой внешней политике, точнее, к выстраиванию иерархии целей, четко определяя фундаментальные, среднесрочные и долгосрочные цели. В свою очередь они делятся на конкретные и абстрактные цели. Его схема выглядит следующим образом.

Фундаментальные цели отражают ценности, которые он называет «стержневыми» интересами или целями («core» interests or objectives); их необходимо защищать всеми средствами и во все времена. Это — безопасность, автономия, независимость политической единицы (т. е. государства), ее политических, социальных, религиозных и культурных институтов, а также благосостояние его граждан. На конкретном уровне это означает территориальную целостность, национальную безопасность, территориальное единство, экономическое благосостояние. На абстрактном — защиту, автономию и безопасность.

Второй уровень — среднесрочные цели (middle-range objectives). На конкретном уровне они означают ослабление оппонентов; поддержку союзников, друзей; развитие экономических возможностей за рубежом; региональное доминирование, экспансию; создание и поддержку международных институтов. В абстрактной форме все это значит достижение престижа, распространение ценностей за рубежом (права человека, социализм и т. д.). Отмечу, что этот уровень целей на графе у Холсти обозначен другим словом — goals.

Долгосрочные цели (long-range-goals), которые можно охарактеризовать как «желательные» (aspirations), не требуют всех ресурсов государства для их достижения. Они в отличие от «стержневых» целей остаются выборочными. То есть они связаны с проблемой выбора, а не необходимости. Но государство, которое задумает добиваться долгосрочных целей, обычно предъявляет радикальные требования в адрес всех других субъектов системы и таким образом провоцирует нестабильность. Такими целями на конкретном уровне могут быть, например, построение «нового порядка», абстрактно — мировой порядок, международный мир и безопасность.

У меня нет намерений подробнее разбирать интерпретации каждого уровня целей, тем более что в последних изданиях, насколько мне помнится (у меня их нет под рукой), Холсти сам их переинтерпретировал в духе парадигм периода после холодной войны. Здесь важно отметить, что Холсти структурировал цели. Если читатель помнит, именно в структурированном виде они фиксируются и в официальных доктринах США.

Хочу также обратить внимание, что американские теоретики, разбирая национальные интересы, четко подвязывают их под внешнюю политику. Иначе доктрина или концепция национальных интересов превратилась бы в фиксацию всех проблем общества, т. е. рассуждения и рекомендации обо всем в духе «Очередных задач партии и правительства».

В завершение краткого экскурса о национальных интересах хочу предоставить слово Э. Позднякову, одному из редких российских теоретиков, который хорошо знает западную литературу, имея при этом собственные взгляды по любому аспекту теории внешней политики и международных отношений (и не только).

Концепция национальных интересов в понимании Позднякова по многим позициям совпадает с моими представлениями на данный предмет. Странность заключается в том, что он явно не читал моих работ на эту тему, опубликованных в 1986 и 1989 гг. (сужу по отсутствию сносок на них), а я не читал его работ (1991 и 1994 гг.) до момента написания данной главы. Единственное объяснение этому я нахожу в том, что мы оба пользовались одной методологией для определения категорий потребностей и интересов. Как бы то ни было, Поздняков рассматривает интересы «как выражение и осознание объективных потребностей и тем самым как общую мотивацию деятельности человека»²¹⁰. Только после этого интересы принимают форму конкретных целей. Кроме того, Поздняков исходит из того, что интересы по своей сути субъективны, поскольку формулируются людьми.

В свое время я эти взаимосвязи описал следующим образом: «Под формированием внешней политики мы понимаем одну из фаз внешнеполитического процесса, протекающего в рамках национальной системы под воздействием таких внутренних и внешних факторов, которые вызывают у системы (государства) объективную потребность вступить во взаимоотношения с внешним миром… Однако, чтобы эти объективные потребности, вызванные экономическим развитием страны, реализовались во взаимодействии, они должны пройти этап субъективизации, т. е. быть осознанными общественными силами в государстве — другими словами, принять форму интереса. Поэтому интерес — это субъективная форма выражения объективных потребностей общества. Но сам по себе интерес не воплощается в политике. Политика начинается тогда, когда интерес трансформируется в цель. Общее между интересом и целью заключается в том, что и то и другое отражает объективную потребность общества, различие же коренится в том, что первое осознается, а второе предполагает субъективную деятельность через институциональные механизмы государства. Отсюда цель — это интерес в действии. Следовательно, внешняя политика выступает в качестве закона, детерминирующего характер деятельности и способ действия государства на мировой арене. Но на данном этапе внешняя цель представляет лишь идею о необходимости действовать. Такие идеи обычно воплощаются во внешнеполитических программах в виде концепций и доктрин. В процессе их формулирования особое значение придается роли и месту собственного государства в мире, а также оценке восприятия данного государства и его политики со стороны международной среды»²¹¹.

Расхождения у нас начинаются с вопроса на ответ: могут ли быть «субъективные интересы» истинными? Поздняков так отвечает на этот вопрос: «Некоторые социологи и политологи считают, что интерес объективен только в случае своей истинности, а в случае ложности, несоответствия подлинным потребностям субъекта перестает быть объективным. С такой постановкой вопроса можно было бы согласиться, если бы существовал некий абсолютный критерий истинности или ложности интереса, которым руководствуется в своей деятельности тот или иной субъект. Но такого критерия нет и быть не может в принципе, и субъект исходит в своей деятельности из интересов, как они понимаются им в каждый данный момент времени. Они-то и являются для него истинными» (с. 59).

В таком ответе в принципе отвергается познаваемость явлений как бы в силу субъективности познающего. В данном случае Поздняков предает Гегеля в пользу Канта, а вместе с Гегелем и все объективные законы, познанные человеком, которые подтверждают свою истинность на практике. На самом деле критерий есть, и, как бы банально это ни звучало, им является практика.

Если в ходе реализации целей, отражающих интересы, в какой бы момент они ни были сформулированы государством, они не достигаются или их реализация наносит ущерб интересам государства, это означает, что ложными являются не интересы (как философская или политологическая категория), а их формулировки, произведенные людьми, не способными понять истинные интересы страны. Поскольку истинные интересы, реализованные через внешнюю политику, призваны усиливать государство, ложные ослабляют или разрушают государство. И пример с Афганистаном, приведенный Поздняковым, как раз подтверждает это положение. Ввод советских войск в Афганистан в 1979 г. не отвечал объективным интересам СССР, он фактически развалил, точнее, послужил толчком для развала этой сверхдержавы. Множество интересов Советского Союза, сформулированных совершенно не компетентным во всех отношениях брежневским руководством, оказались ложными. В результате Советский Союз сошел с мировой арены. Точно так же ложно сформулированы и нынешние интересы России (см. часть вторую). Результат не заставит себя долго ждать.

В то же время интересы, вытекающие из реальных потребностей государства и сопряженные с реальными возможностями их осуществить, как правило, реализуемы, а значит, истинны. И подобные варианты встречаются на каждом шагу в политике многих стран мира. Критерий, таким образом, существует. Проблема в тех, кто эти интересы формулирует. Или, иначе говоря, каким уровнем компетенции обладают формулировщики и исполнители интересов и целей. Именно поэтому американские теоретики столь бурно обсуждают упомянутый Зондерманом третий и четвертый блок проблем.

Что касается внешнеполитических интересов, то Поздняков определяет их в духе американцев, и это вполне естественно, поскольку определяемые ими интересы различных уровней объективны для любых государств.

Обращаясь к России, Поздняков справедливо высказывается как против противопоставления России Западу и Азии, так и против навязывания России Европы (европейской цивилизации). Он пишет, что «у России своя судьба, обусловленная всем ходом ее становления как исторической индивидуальности» (с. 99). В другом месте он пишет: «Если Россия хочет сохранить свою великую будущность, она должна остаться Россией. Ей незачем ставить перед собой цель стать Европой или присоединиться к ней. Цель эта столь же абсурдна и ирреальна, как если бы она вздумала присоединиться к Китаю, к Индии или к Японии. Россия — не Европа, не Азия и даже не Евразия; она просто Россия» (с. 102).

Мне очень нравятся эти слова, поскольку я сам, не ведая их, писал: «Так где же находится Россия? Убежден: ни в Европе, ни в Азии. Россия находится… в России»²¹².

На этом я хочу завершить сопоставления. Но любому изучающему внешнюю политику и международные отношения настоятельно рекомендую прочитать упомянутую книгу Э. Позднякова, равно как и другие его работы²¹³.

А теперь я хотел бы затронуть проблему взаимоотношений между национальными интересами и национальной безопасностью.