5 Состав, структура и порядок работы Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации является второй из двух палат (наряду с Государственной Думой) Федерального Собрания – парламента Российской Федерации (далее, Совет Федерации), являющегося представительным и законодательным органом Российской Федерации и действует на постоянной основе.

На момент написания данного учебного пособия, порядок формирования Совета Федерации устанавливался Федеральным законом 2002 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»101.

Порядок работы Совета Федерации определяется его регламентом102.

Важнейшим полномочием Совета Федерации является участие в принятии федеральных законов, которое выражается в форме одобрения Советом Федерации принятых Государственной Думой федеральных законов. В случае несогласия Совета Федерации с принятым Государственной Думой законом он отклоняет данный закон и возвращает его в Думу.

По вопросам, отнесённым к его ведению Конституцией РФ, Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией, принимает постановления.

Заседания Совета Федерации проводятся в городе Москве. Заседания Совета Федерации проводятся открыто, на гласной основе и освещаются средствами массовой информации. По решению Совета Федерации место проведения заседания может быть изменено.

Совет Федерации собирается на весеннюю и осеннюю сессии:

– на первую – с 25 января по 15 июля;

– на вторую – с 16 сентября по 31 декабря.

Во время сессии Совета Федерации проводятся заседания палаты, заседания Совета палаты, заседания комитетов и комиссий Совета Федерации, парламентские слушания, дни Совета Федерации в субъектах РФ, ведётся работа членов Совета Федерации в субъектах РФ.

Заседания Совета Федерации проводятся по мере необходимости, но не реже двух раз в месяц (в один день или в течение нескольких дней подряд). Каждый день заседания Совета Федерации состоит из утреннего и вечернего заседаний. Утреннее заседание проводится с 10 до 14 часов с перерывом на 30 минут, вечернее – с 16 до 18 часов. По решению Совета Федерации время проведения заседания может быть изменено. Членам Совета Федерации ежемесячно предоставляется до десяти дней для работы в субъектах РФ, представителями от которых они являются, без учёта времени, затраченного на проезд в субъект РФ и обратно.

Заседание Совета Федерации ведутся на русском языке. Член Совета Федерации, желающий выступить на ином языке народов Российской Федерации, не менее чем за сутки уведомляет об этом Председателя Совета Федерации. Такое выступление обеспечивается переводом на русский язык.

Решения Совета Федерации принимаются открытым или тайным голосованием. Открытое голосование может быть, поимённым.

Количественное голосование представляет собой выбор варианта ответа: «за», «против» или «воздержался». Подсчёт голосов и объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся по каждому голосованию.

Рейтинговое голосование – это ряд последовательных количественных голосований, в которых может принять участие каждый член Совета Федерации по каждому из вариантов вопросов. При этом объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях по каждому голосованию производится только после проведения голосования по всем вариантам вопросов.

Альтернативное голосование представляет собой голосование только за один из вариантов вопроса, поставленного на голосовании. Подсчёт голосов и объявление результатов голосования в абсолютном и процентном выражениях производятся одновременно по всем вариантам вопроса, поставленного на голосование.

Решение Совета Федерации считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок не предусмотрен Конституцией РФ или Регламентом палаты.

Решения, принятые на заседаниях Совета Федерации, оформляются постановлениями или выписками из протокола заседания.

Органами Совета Федерации являются Совет палаты, а также комитеты и комиссии Совета Федерации. Совет палаты образуется для подготовки и рассмотрения вопросов деятельности Совета Федерации. Совет палаты является постоянно действующим органом. В его состав входят Председатель и заместители Председателя Совета Федерации, председатели комитетов и постоянных комиссий палаты, которые обладают правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым Советом палаты.

Совет палаты:

– утверждает графики заседаний Совета Федерации на весеннюю и осеннюю сессии;

– обсуждает степень подготовки вопросов, вносимых на заседание Совета Федерации;

– рассматривает проект повестки дня заседания Совета Федерации;

– формирует список лиц, приглашённых на заседание Совета Федерации и выполняет иные функции.

Решения Совета палаты принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, входящих в его состав, и оформляются в виде выписок из протокола заседания Совета палаты, который подписывается председательствующим на заседании Совета палаты. Члены Совета Федерации информируются обо всех вопросах, рассмотренных Советом палаты, и принятых по ним решениях. Однако коллегиально Совет Федерации вправе отменить решение Совета палаты.

Совет Федерации образует комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации из числа членов палаты.

Советом Федерации образованы, в частности: Комитет по конституционному законодательству; Комитет по правовым и судебным вопросам; Комитет по делам Федерации и региональной политике; Комитет по вопросам местного самоуправления; Комитет по обороне и безопасности; Комитет по бюджету; Комитет по финансовым рынкам и денежному обращению; Комиссия по взаимодействию со Счётной палатой Российской Федерации, Комитет по международным делам; Комитет по делам Содружества Независимых Государств; Комиссия по Регламенту и организации парламентской деятельности; Комиссия по методологии реализации конституционных полномочий Совета Федерации; Комитет по социальной политике; Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Комиссия по делам молодёжи и спорту; Комитет по экономической политике, предпринимательству и собственности; Комитет по промышленной политике; Комиссия по естественным монополиям; Комитет по природным ресурсам и охране окружающей среды; Комитет по аграрно-продовольственной политике; Комитет по делам Севера и малочисленных народов; Комиссия по информационной политике; Комиссия по контролю за обеспечением деятельности Совета Федерации.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации имеют равные права, несут равные обязанности по реализации конституционных полномочий палаты и являются постоянно действующими органами палаты.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации образуются для разработки базовых, концептуальных предложений по реализации конституционных полномочий Совета Федерации, предварительного рассмотрения одобренных Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции России, федеральных конституционных законов, принятых Государственной Думой и переданных на рассмотрение Совета Федерации федеральных законов, а также других вопросов, отнесённых к ведению Совета Федерации Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами.

Комитеты и постоянные комиссии Совета Федерации (разрабатывают и предварительно рассматривают законопроекты и поправки к законопроектам по вопросам своего ведения (в том числе в порядке реализации права законодательной инициативы Совета Федерации), а также проекты иных нормативных правовых актов и поправки к ним, осуществляют подготовку заключений по одобренным Государственной Думой и переданным на рассмотрение Совета Федерации проектам законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, по принятым Государственной Думой и переданным на рассмотри Совета Федерации федеральным законам, а также выполнись иные функции, предусмотренные Регламентом палаты.

Так, например, к ведению Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству относятся вопросы законодательного обеспечения:

– порядка внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ;

– поправок к Конституции Российской Федерации;

– защиты прав и свобод человека и гражданина;

– государственного устройства Российской Федерации;

– конституционного права;

– избирательного права;

– государственной службы.

Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству предварительно обсуждает кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда РФ и обеспечивает взаимодействие Совета Федерации с Конституционным Судом РФ по организации участия представителей Совета Федерации в заседаниях Конституционного Суда РФ при рассмотрении конкретных дел. Кроме того, он предварительно обсуждает и вносит на рассмотрение палаты проект постановления Совета Федерации по результатам рассмотрения ежегодного доклада Уполномоченного по правам человека в РФ, а также осуществляет взаимодействие с уполномоченными по правам человека в субъектах Федерации. К ведению этого Комитета могут относиться и иные конституционно-правовые вопросы по согласованию с соответствующими комитетами и комиссиями Совета Федерации.

Заседания комитета, комиссии Совета Федерации проводятся не реже двух раз в месяц в соответствии с графиком, утверждаемым комитетом, комиссией. Комитеты и комиссии Совета Федерации осуществляют свою деятельность на принципах гласности и свободного обсуждения вопросов. Заседания комитета, комиссии Совета Федерации, как правило, проводятся открыто. Комитет, комиссия Совета Федерации может принять решение о проведении закрытого заседания по предложению членов комитета, комиссии, а также в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами.

Отметим также, что в Совете Федерации не допускается создание формализованных фракций, парламентских объединений. Член Совета Федерации обязан присутствовать на заседаниях Совета Федерации, а также его комитета (комиссии), членом которого (которой) он является.

Таким образом, роль и место Совета Федерации ФС РФ в законотворческом процессе определяется, во-первых, участием в разработке и внесении в Государственную Думу, как субъектом законодательной инициативные, законопроектов, во-вторых, непосредственны участием в законодательном процессе (ст. 104 – 106 Конституции РФ). Кроме того, как отмечает Л. В. Савенкова, Совет Федерации в процессе своего становления и развития как палаты регионов спроектировал и сформировал, доказавшие свою состоятельность структурные и функционально-деятельностные элементы, позволяющие как на научно-методологическом, так и научно-практическом уровне, обеспечить дальнейшее развитие федерализма103.

Вопросы и задания для повторения

1. Какова структура законодательного (представительного) органа государственной власти Российской Федерации?

2. Каковы полномочия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации?

3. Какой орган государственной власти можно назвать важнейшим по объёму законодательных функций и участия в законодательном процессе?

4. Каковы состав и структура Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ?

5. Назовите руководителей и коллегиальные органы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

6. Каков распорядок работы Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ?

8. Каков порядок принятия решений в Государственной Думе и в Совете Федерации?

9. Роль регламентов пала Федерального Собрания РФ в регламентации законотворческого процесса?

Дополнительная литература

Федеральный закон от 12.06.2002 №67-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ. 2002. №24, ст. 2253.

Федеральный закон от 22.02.2014 №20-ФЗ (ред. от 29.05.2019) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Первоначальный текст документа опубликован в СЗ РФ, 24.02.2014, №8, ст. 740.

Федеральный закон от 03.12.2012 №229-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Первоначальный текст документа опубликован в РГ. №283, 07.12.2012.

Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 №2134-II ГД (ред. от 18.07.2019) «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 1998. №7, ст. 801.

Постановление СФ ФС РФ от 30.01.2002 №33-СФ (ред. от 26.09.2012) (ред. от 10.07.2019) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Первоначальный текст опубликован в СЗ РФ. 2002. №7, ст. 635.

Определение Конституционного Суда РФ от 20.10.2011 №1363-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалоб гражданина Красноперова Григория Епифановича на нарушение его конституционных прав частью 1 статьи 19 Федерального закона „О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов“, частью 1 статьи 17 Федерального закона „О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов“, положениями Федерального закона „О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок“, а также отдельными положениями Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и Постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации „О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации“» // Документ опубликован не был. (КонсультантПлюс).

Абрамова, А. И. Взаимодействие палат российского парламент в современно законодательном процессе / А. И. Абрамова // Журнал российского права. 2008. №7. – С. 31—32.

Булаков, О. Н. Совет Федерации в системе государственной власти Российской Федерации: Дисс. докт. юрид. наук / О. Н. Булаков. – М., 2004. – 395 с.

Булаков, О. Н. Современный парламент: теория, мировой опыт, российская практика: Учебник / О. Н. Булаков [и др.]. – М.: Эксмо, 2005. – 319 с.

Гостев, Р. Г. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации / Р. Г. Гостев. – М. – Воронеж, 2002. – 544 с.

Колесников, В. П. Участие Совета Федерации в законодательном процессе [В. П. Колесников, Д. В. Пажетных] // Вестник СГАП. №4 (68). 2009. – С. 32—38.

Контарчук, М. С. Конституционно-правовой статус органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации: сравнительный анализ: Дисс. … канд. юрид. наук / М. С. Контарчук. – М., 2005. – 193 с.

Королева-Борсоди, Н. В. Порядок работы палат парламентов Российской Федерации и Швейцарской Конфедерации / Н. В. Королева-Борсоди // Конституционное и муниципальное право. 2009. №2. – С. 50.

Мижуев, П. Г. Парламентаризм и представительная форма правления в главных странах современной Европе / П. Г. Мижуев. – СПб.: Изд. Г. Ф. Львовича, 1906. – 167 с.

Милль, Дж. Ст. Размышления о представительном правлении / Дж. Ст. Милль. – СПб., 1863. – 263 с.

Савенкова, Л. В. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации как институт обеспечения и развития федерализма: Дисс. … канд. политич. наук / Л. В. Савенкова. – М., 2011. – 196 с.

Садовникова, Г. Д. Представительные органы в Российской Федерации: проблемы исторической обусловленности, современного предназначения и перспективы развития: Дисс. … докт. юрид. наук / Г. Д. Садовникова. – М., 2013. – 498 с.

Садовникова, Г. Д. Проблемы оптимизации порядка формирования представительных органов в Российской Федерации / Г. Д. Садовникова / в сб. научных работ «Система органов публичной власти». Том 3. – М.: Проспект. 2018. – С. 150—154.

Фадеев, В. И. Депутатский мандат в Российской Федерации: конституционно-правовые основы / [В. И. Фадеев, М. В. Варлен: Московская гос. юридическая акад.]. – М.: Норма, 2008. – 447 с.

Шаклеин, Н. И. Конституционно-правовой статус федерального и региональных парламентов Российской Федерации и проблемы его совершенствования: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дисс. … докт. юрид. наук / Н. И. Шаклеин. – М., 2011. – 38 с.