Закон о свободе информации

Самым известным американским законом, давшим наименование аналогичным законам во многих странах мира, предназначенным для достижения «прозрачности» (transparency) в работе органов власти, является Федеральный Закон о свободе информации США (The Freedom of Information Act, не менее известная аббревиатура — FOIA), первоначально принятый в 1966 году.

Идея закона появилась в период так называемой «правовой революции» 1960-х годов США, когда значительно расширилась сфера гражданских прав благодаря судам и федеральному правительству. В этот период исчезли последние правовые препятствия для участия афроамериканцев в политической жизни, появились успехи в становлении равенства женщин с мужчинами. Существуют, однако, менее известные нормативные положения о гласности, требующие от различных органов власти проводить свои заседания публично, публиковать для общественности отчеты и т. д.

Президент Линдон Джонсон подписал FOIA 4 июля 1966 года. Этот закон утверждал презумпцию права доступа к существующим материалам в печатной или цифровой форме, находившимся в собственности органов исполнительной власти в лице министерств, ведомств и комиссий регулирования, а также контролируемых правительством корпораций. К их числу относились, например, Государственный департамент, Министерства обороны и юстиции, Федеральное бюро расследований, Центральное разведывательное управление и многие другие учреждения.

Американский FOIA не содержит полного перечня подпадающих под его действие ведомств, но в то же время не делает исключения в категорической форме для органов разведки и безопасности, как, например, аналогичный закон в Великобритании. Однако действие FOIA не распространяется на законодательную и судебную ветви власти.

Собственно, FOIA считается частью Акта об административном процессе (Administrative Procedure Act (APA)) и поэтому распространяется на ведомства федерального правительства США. При этом действие FOIA распространяется на Администрацию президента (но не на самого президента и консультативные органы при нем, такие как Национальный совет безопасности, Национальный совет экономики) и государственные корпорации. Федеральными ведомствами по FOIA также не считаются федеральные суды и Конгресс.

Доступ к документам, находящимся в собственности органов исполнительной власти штатов и местного уровня, подпадает под действие законов штатов об открытом правительстве.

Если кратко охарактеризовать FOIA, то он требует от ведомств: 1) обеспечить доступность для общественности определенных документов без специального запроса и 2) обеспечить доступ для заявителей к документам ведомства по специальному запросу.

Идеология FOIA состоит в том, что граждане должны знать и понимать правила и стандарты, по которым работают должностные лица и ведомства в целом, для того чтобы иметь возможность высказать свои замечания. Одна из целей — не допустить применение так называемых «секретных законов» (имеются в виду законы в широком смысле — инструкции, регламенты и т. д.).

Все выпускаемые ведомствами нормативные документы должны быть опубликованы в специальном периодическом издании — «Федеральном регистре» (The Federal Register), издаваемом Управлением правительственной печати и широко доступном в Сети интернет, библиотеках и по подписке.

Ведомства обязаны публиковать информацию о своей структуре и внутриведомственных процедурах, чтобы общественность понимала, как она может добиваться удовлетворения своих претензий внутри каждого ведомства.

Все прочие правительственные документы считаются общедоступными и предоставляются по специальному запросу. В запросе следует «в меру описать, какая информация требуется». В дополнение к этому Верховный суд США решил в деле «Департамент юстиции США против Компании “Налоговые аналитики”», что термин «документы ведомства» относится исключительно к документам, «созданным или полученным ведомством» «в ходе его легитимной и официальной деятельности». В судебной практике используется 4 критерия, для того чтобы решить, подпадают ли документы под данный прецедент: 1) где создан документ (внутри ведомства или вовне); 2) был ли документ когда-либо выдан ведомству; 3) остался ли документ в архивах ведомства; 4) был ли документ использован в работе ведомства.

Доступ к любому правительственному документу гарантирован для каждого человека независимо ни от гражданства, ни от постоянного вида на жительство, и доступ открыт для всех, а не только для журналистов. FOIA очень широко определяет понятие «представитель СМИ»: термин включает не только сотрудников газет, телеканалов и радио, но и свободных профессиональных журналистов. В тексте FOIA прямо заявлено, что в связи с быстрым темпом изменений технологий к понятию «СМИ» относятся «интернет-газеты и другие источники новостей». Список СМИ, согласно FOIA, не является исчерпывающим.

При этом заявитель не обязан приводить причины обращения к тем или иным документам или объяснять свои намерения по использованию запрашиваемого документа.

Лицам, обращающимся с запросами, согласно FOIA, предлагается пользоваться как физическими, так и виртуальными правительственными читальными залами для получения беспрепятственного доступа к материалам, уже рассекреченным в рамках так называемых инициатив FOIA или переведенным в открытый доступ по ранее поданным запросам. Им также предлагается до подачи формального запроса по FOIA связываться с уполномоченным данного ведомства по вопросам FOIA для обсуждения в неофициальном порядке, какие виды архивных материалов можно получить по запросу. Для подачи запроса по линии FOIA не требуется никакой специальной формы — достаточно простого письма на имя соответствующего уполномоченного по вопросам FOIA с ясным описанием запрашиваемого материала. Большинство ведомств принимают запросы как в письменном виде, так и через интернет.

Закон предусматривает 9 оснований для отказа в доступе:

Большинство этих исключений не являются обязательными. Ведомство может открыть доступ к запрошенным материалам, если оно придет к заключению, что общественная заинтересованность в раскрытии данной информации перевешивает любой потенциальный ущерб. Ведомство должно быть готово представить убедительное обоснование любого исключения и закрывать доступ лишь к предусмотренной законом части любого документа, не препятствуя доступу к его оставшейся части. Основания для отказа в доступе к тому или иному документу могут со временем отпасть. Если запросы касаются секретных документов, податели могут при желании обжаловать отказ в специальной апелляционной комиссии, которая установит, можно ли снять гриф секретности с данного документа.

Судебная практика дает этим исключениям узкое толкование в пользу публикации спорных документов. Проверка судами административных решений об отказе в предоставлении доступа к официальным документам осуществляется всегда тщательнее, чем проверка прочих административных решений.

В большинстве случаев сделанные исключения разрешают ведомству, но не обязывают его утаивать документы, подпадающие под одно из исключений. Ведомство имеет возможность претендовать на исключение или нет, причем оно не должно этого делать, если не в состоянии доказать нанесение вреда общественным интересам публикацией защищенных исключением документов. Только в двух случаях ведомство обязано претендовать на исключение: если речь идет о i) национальной безопасности и ii) о вторжении в частную жизнь.

Процедура обжалования отказа в доступе начинается с требования рассмотреть жалобу внутри самого ведомства. Иногда применение подобной тактики приводит к получению разрешения на доступ к данным. Следующим этапом является обжалование за пределами ведомства: это означает возбуждение иска в федеральном окружном суде с возможностью обжалования в федеральных апелляционных инстанциях и даже в Верховном суде США. В некоторых штатах США заявитель запроса может апеллировать к омбудсмену, уполномоченному разбирать жалобы, относящиеся к FOIA, либо к независимому информационному трибуналу или комиссии. Но и в этих юрисдикциях окончательное разбирательство происходит на уровне суда.

В случае выигрыша по жалобе заявитель не только получает доступ к затребованным им документам, но и получает компенсацию своих судебных расходов. В некоторых штатах США суды вправе налагать санкции на государственные ведомства и их служащих, преднамеренно отклоняющих запросы на документы в нарушение закона. Санкции могут выражаться в денежных штрафах, а в редких, особо вопиющих случаях даже в лишении свободы.

По общему правилу установлен срок выдачи первоначальных ответов, составляющий 10 дней, но также предусмотрено дополнительное время для обработки сложных запросов. Частная организация National Security Archive, проводящая исследования политики в области доступа к информации, в 2007 году сообщила, что самый старый невыполненный запрос по FOIA был подан 20 лет назад. В некоторых обстоятельствах, как, например, в тех случаях, когда журналист ссылается на жизненно важную заинтересованность общества в немедленном раскрытии запрашиваемой информации, заявитель имеет право требовать рассмотрения своего запроса в ускоренном порядке.

Согласно американскому закону, определенные категории подателей запросов, включая рядовых граждан и представителей печати, вправе требовать полной или частичной отмены платы за предоставление информации. Напротив, коммерческие податели (не исключая и новостные СМИ) обязаны платить все надлежащие сборы, которые определяются ведомством по утвержденной шкале.

FOIA содержит также два отдельных приложения, принятых в разное время в виде поправок. Первое такое приложение — это раздел о защите неприкосновенности частной жизни, принятый в 1974 году (Privacy Act of 1974). Этот закон запрещает правительственным ведомствам разглашать информацию, касающуюся частных лиц, и предоставляет частным лицам право знакомиться, снимать копии и вносить исправления в их личные дела, хранящиеся в архивах государственных учреждений. Кроме того, он позволяет гражданину контролировать (разрешать или запрещать) обмен данными о нем между ведомствами. Второе отдельное приложение — это закон с характерным названием «Правительство в солнечном свете» (Government in the Sunshine Act), принятый в 1976 году. Данный закон относится ко всем без исключения коллегиальным заседаниям федеральных органов исполнительной власти и подробным образом обязывает их информировать общественность о своих заседаниях и обеспечивать доступ публики на них.

Между 1982 и 1995 годами правоприменение по FOIA во многом зависело от президентского указа (President Reagan’s Executive Order 12356), выпущенного президентом Рейганом в 1982. Согласно этому указу американские ведомства удерживали огромное количество документов на основании расширенного толкования национальной безопасности, данного в нем. Эти критерии были пересмотрены только в 1995 году, когда президент Клинтон издал серию директив о рассекречивании документов, касающихся национальной безопасности, 25-летней давности, что позволило общественности ознакомиться, в частности, с неизвестными подробностями Холодной войны.

В 1996 году в связи со стремительным развитием интернет-технологий был принят еще один закон в качестве приложения к FOIA, специально посвященный доступу к информации в электронной форме (Electronic Freedom of Information Act Amendments, аббревиатура — EFOIA). Цель этого закона в том, чтобы «государственные ведомства использовали новую технологию для облегчения доступа общественности к ведомственным документам и информации». В этих целях EFOIA:

• Требует от ведомств «предоставлять документы в… любой запрошенной форме… если документ может быть легко воспроизведен в этой форме».

• Требует от ведомств «предпринимать разумные усилия к поиску документа в электронной форме» при условии, что это не нарушает совместимость документа с автоматизированной информационной системой ведомства.

• Требует от ведомств обеспечить наличие в электронной форме всех документов и индексов, созданных после 1 ноября 1996 года.

• Требует от ведомств устанавливать двухсторонние связи в процессе обработки запросов на документы и разрешает ведомствам устанавливать ограничения объемов запроса для ускорения обработки.

• Допускает продление времени поиска «при исключительных обстоятельствах», к которым относятся:

i) необходимость получения документа из филиальных отделений,

ii) необходимость просмотра и обработки большого числа отдельных самостоятельных документов,

iii) необходимость консультации с другим ведомством.

• Разрешает подателям запросов «особой срочности» ускоренный доступ к документам. «Особая срочность» может быть признана, если податель запроса докажет, что

i) имеется «угроза жизни или физической безопасности человека» или

ii) податель запроса «является лицом, занимающимся главным образом распространением среди общественности срочной информации о фактической или предполагаемой деятельности правительства».

• Продлевает срок решения о возможности ответа на запрос с 10 до 20 дней.

• Требует, чтобы каждое ведомство ежегодно представляло Генеральному прокурору США доклад, который был бы доступен в электронной форме широкой общественности и включал бы следующие сведения:

— количество и причину отказов в выдаче документов;

— количество обжалований отказов;

— перечень законов, разрешающих ведомству отказывать в выдаче документов;

— количество необработанных запросов и «усредненное количество дней, необходимое для их обработки»;

— количество запросов, полученных ведомством, и количество обработанных запросов;

— среднее количество дней, затрачиваемое на обработку различных типов запросов;

— поступления от уплаты за выданную информацию;

— штатную численность работников, полностью занятых обработкой запросов.

• Требует от Генерального прокурора США выставлять электронную версию сводного доклада в единой общедоступной базе данных и направлять доклад в соответствующие комитеты Конгресса.

• Требует от Генерального прокурора США разработать «руководящие принципы отчетности и практической работы» на основании получаемых докладов.

• Требует от руководителей ведомств предоставлять по запросам инструкции о порядке запросов ведомственной информации, которая должна включать описание информационных систем ведомства.

В 2001 году президент Дж. Буш издал указ (Executive Order 13233), которым ограничил доступ к записям бывших президентов. Данный указ был пересмотрен Обамой в 2009 году. Были возращены прежние сроки для доступа к президентским документам: 5 лет общий срок, 12 лет — для некоторых документов согласно специальному закону (Presidential Records Act).

В 2002 году Конгресс США принял поправки к FOIA с помощью специального закона (The Intelligence Authorization Act of 2002), направленного на ограничение доступа к информации определенных ведомств (спецслужб, Министерства обороны и т. п., имеющих разведывательную информацию) со стороны правительств других стран и международных организаций.

В 2007 году президент Дж. Буш подписал закон, известный как «Закон об открытом правительстве 2007 года» (полное наименование — «Openness Promotes Effectiveness in our National Government Act of 2007»). Благодаря этому закону было осуществлено реформирование FOIA, и в частности:

• появилось упоминание электронных средств массовой информации,

• введено определение новостных медиа, которое включает и отдельных журналистов,

• рекомендовано создание в ведомствах отделов общественных связей, которые должны помогать в разрешении споров,

• введено требование о присвоении ведомствами номера запросам для их отслеживания, если они выполняются свыше 10 дней, и обеспечить работу системы для определения статуса запросов,

• установлены требования по ежегодной отчетности по соблюдению FOIA каждым ведомством,

• переопределено понятие «записи ведомства», чтобы включить в него записи, хранящиеся у правительственных подрядчиков,

• учреждено специальное управление (Office of Government Information Services), которое правомочно осуществлять медиацию в отношении споров по FOIA (т. е. OGIS имеет статус «The Federal FOIA Ombudsman»), осуществлять мониторинг и выносить рекомендации по совершенствованию FOIA,

• предписано, что ведомства должны указывать конкретное основание для каждого удаления или редактирования текста в раскрываемых документах.

Дальнейшее развитие инфраструктуры доступа к официальной информации связано с политикой президента США Барака Обамы.