Барак Обама и общественный контроль

Выборы завершились, и сразу же начался следующий этап общения Обамы с сетевой аудиторией. В первые сутки после победы на выборах был открыт уже государственный сайт http://change.gov, в названии которого соединились ключевое для избирательной кампании Обамы слово «изменение» и слово «правительство», или «управление», характеризующее новый статус этого политика.

Фил Нобл, эксперт в области политического консультирования, заметил по этому поводу: «Обама намерен стать первым глобальным лидером века компьютерных технологий. Сейчас мы находимся на абсолютно не отраженной на карте территории».

Вновь созданный сайт регулярно сообщал о том, что делалось Обамой и Байденом в переходный период. На нем было размещено обращение вновь избранных президента и вице-президента к интернет-сообществу, которое призывало каждого поделиться своим жизненным опытом и высказать свои соображения относительно того, в каком направлении следует развиваться стране и что для этого должна делать новая администрация. Обама утверждал: «Наша политическая команда будет делиться с вами, народ Америки, новыми идеями относительно развития страны и просить об обратной связи. Все зависит от вас. Посмотрите новый видеоролик и присоединяйтесь к обсуждению»[359].

Политика 44-го Президента США Барака Обамы по повышению прозрачности и открытости американского государства в области правотворчества и особенно администрирования выразилась в ряде ключевых нормативных актов. Рассмотрим основные из них.

Меморандум об информационной прозрачности и открытом правительстве (Memorandum on Transparency and Open Government)[360], адресованный главам исполнительных органов, стал первым и, несомненно, знаковым политическим документом, подписанным Бараком Обамой в его первый рабочий день в качестве президента США 21 января 2009 года.

Этим меморандумом новый президент продекларировал задачу достижения «беспрецедентного уровня открытости правительства» в США. «Мы будем работать вместе, для того чтобы обеспечить общественное доверие и создать систему прозрачности, общественного участия и сотрудничества (collaboration). Открытость укрепит нашу демократию и повысит эффективность и результативность правительства», — говорится в преамбуле документа.

В тексте преамбулы перечислены три составляющие американской идеи государственной открытости: transparency — прозрачность государства, participation — вовлечение, участие общественности в государственном управлении, collaboration — сотрудничество.

Одновременно был издан другой важный документ — Меморандум о свободе информации (Memorandum on Freedom of Information Act)[361]. Он был направлен на расширение сферы применения базового в США Закона о свободе информации (The Freedom of Information Act, FOIA), первоначально принятого еще в 1966 году. Этот меморандум также начинается со слов о демократии: «Демократия требует подотчетности, подотчетность требует прозрачности».

Суть закона о свободе информации, говорится далее, в идее подотчетности через прозрачность, которая осуществляется в общих интересах граждан и правительства. Ведомства, получив запрос о предоставлении информации, должны действовать быстро и в духе сотрудничества, признавая, что они являются слугами общества. Меморандум же предписывает, что закон о свободе информации должен применяться, исходя из ясной презумпции «перед лицом сомнений открытость преобладает», или кратко — презумпции раскрытия информации. Применяя эту презумпцию, ведомства подтверждают свою приверженность принципам закона FOIA и вступают в новую эру открытого правительства. Презумпция открытости, более того, предполагает раскрытие информации с помощью современных технологий до всякого частного запроса («ведомства должны принимать решительные меры, чтобы сделать информацию доступной для общественности. Они не должны ждать конкретных запросов со стороны общественности»).

В меморандуме также сказано, что президент дает различные поручения о реализации изложенных идей. Например, традиционно в системе власти США поручение отдается генеральному прокурору США — подготовить новые руководящие документы по применению закона о свободе информации. Другим должностным лицам — обновить штаты ведомств для лучшего распространения официальной информации в обществе, в том числе с использованием новых технологий.

Президентские инициативы привели к значительным изменениям в способах достижения прозрачности информации в правительственных структурах США. Новые принципы требуют от ведомств применять комплексный подход к прозрачности.

Этот подход может быть обобщен в 9 ключевых элементах, представленных на следующей странице.

В мае 2009 года администрация Обамы объявила о проведении трехэтапной «Инициативы “Открытое правительство”» (Open Government Initiative, OGI), направленной на привлечение общественности к разработке идей о том, как сделать правительство более прозрачным, привлечь общественность в государственное управление и наладить сотрудничество между всеми заинтересованными сторонами.

• Первый этап назывался «Мозговой штурм». На этом этапе был организован сбор идей по реализации «открытого правительства»;

• Второй этап «Обсуждение». На этом этапе с использованием блога, открытого Управлением научно-технической политики (Office of Science and Technology Policy, OSTP) и Управлением общих служб (General Service Administration, GSA), прошло более глубокое обсуждение вопросов, поднятых в ходе мозгового штурма;

• Третий этап «Подготовка проекта рекомендаций». На этом этапе общественности было предложено с использованием вики-ресурса принять участие в коллективной подготовке текста рекомендаций.

Управление научно-технической политики организовало выполнение первого этапа в период с 21 мая по 3 июня 2009 года. На сайте Национальной академии государственного управления (National Academy of Public Administration, NAPA) был начат второй этап под заголовком «Диалог об открытом правительстве» (Open Government Dialogue). На открытии особенно подчеркивалось, что оно «…позволит в Белом доме услышать ваши самые важные идеи, связанные с открытым правительством». Участников обсуждения просили прежде всего высказать свое мнение по следующим вопросам:

• Каким образом можно сделать деятельность правительства более прозрачной и подотчетной?

• Каким образом можно более эффективно использовать федеральные консультативные комитеты, нормотворчество и электронное нормотворчество для того, чтобы при принятии решений учитывался опыт более широкого круга специалистов?

• Какие существуют альтернативные модели, позволяющие повысить качество принятия решений и расширить возможности для участия граждан?

• Какие стратегии могут быть использованы для более широкого применения технологий «веб 2.0» в государственных органах?

• Какие в настоящее время существуют на уровне политики препятствия и барьеры для инноваций в государственных органах?

• Каким образом лучше всего изменить корпоративную культуру в государственных органах, чтобы широко внедрить сотрудничество и коллективную работу?

• Какие изменения в системе найма и подготовки персонала будут способствовать инновациям?

• Какие критерии производительности/эффективности могут быть использованы для определения эффективности политики «открытого правительства»?

В ходе мозгового штурма было собрано 4205 замечаний и предложений разной степени полезности и применимости, из которых 1614 относились к вопросам прозрачности, 722 — к вовлечению общественности, 294 — к сотрудничеству и коллективной работе, 285 были классифицированы как предложения по развитию и расширению функциональных возможностей, 635 были отнесены к числу вопросов, связанных с изменениями в области права и политики, и 655 не были классифицированы.

10 июня 2009 года помощник руководителя Управления по вопросам информации и регулирования (Office of Information and Regulatory Affairs, OIRA) Майкл Фицпатрик (Michael Fitzpatrick) в блоге OSTP перечислил четыре «существенные рекомендации» федеральному правительству, которые стали итогом мозгового штурма:

Далее в продолжение президентского Меморандума о прозрачности и открытом правительстве 8 декабря 2009 года Административно-бюджетное управление Администрации президента (Office of Management and Budget) выпустило в адрес глав правительственных ведомств Директиву об открытом правительстве (Open Government Directive, OGD)[362].

Согласно Директиве каждое ведомство должно было к 7 апреля 2010 года опубликовать собственный План по открытому правительству (Open Government Plan), содержащий конкретные действия в формате «дорожная карта», необходимые каждому ведомству, для того чтобы стать более прозрачным для общества, расширения возможностей для участия, сотрудничества и общественной подотчетности. Директива установила контрольные сроки для выполнения ведомствами ряда требований:

Ключевым элементом данной Директивы является создание специального интернет-сайта открытых государственных данных — Data.gov.

Data.gov — не первая инициатива в области открытых данных. В 2000 году Национальные институты здравоохранения США (NIH) совместно с Управлением по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов (FDA) открыли сайт ClinicalTrials.gov, сделавший доступной информацию об открытых клинических испытаниях, которые являются частью процесса регулирования в отношении любой терапии. Сначала NIH открыли экспериментальный сайт ClinicalTrials.gov, область охвата которого впоследствии распространилась на нормативную деятельность FDA. Теперь этот сайт стал богатым источником информации, связанной с разработкой лекарственных препаратов с частным или государственным финансированием. В 2002 году еще один сайт, Science.gov, сделал доступной информацию о научных исследованиях, финансируемых правительством США, и их результатах.

Data.gov стал возможным благодаря бюджетной организации «Фонд электронного правительства» (EGF), но так как он создан исключительно по указу администрации, ему не гарантировано финансирование через ассигнования Конгресса. Тем не менее проект состоялся и, как ни странно, процветает, невзирая на все трудности. Был открыт «Data.gov нового поколения» с переносом большей части инфраструктуры сайта в облако, чтобы снизить эксплуатационные расходы и обеспечить более динамичную обработку данных на самом сайте вместо простой статической загрузки.

Data.gov содержит данные нескольких типов. Это неструктурированные данные и геопространственные данные. Последние особенно подходят для картографических программ и гибридных Web-приложений. Некоторые наборы Data.gov размещаются в виде ссылок и модулей доступа к внешним сайтам госучреждений, а другие содержатся на сайте в полном объеме. В первом случае (так называемые «внешние наборы данных») на Data.gov размещаются только метаданные, а в последнем («наборы данных») — данные вместе с метаданными. Если ведомство желает опубликовать свои данные на Data.gov, то выбор подхода зависит от того, есть ли у нее платформа для самостоятельной публикации данных и хочет ли она получать выгоды от функций Data.gov по обеспечению интерактивных наборов данных. В любом случае ведомство получит выгоды от размещения в каталоге Data.gov.

Если ведомство решает размещать свои данные на Data.gov вместе с метаданными, оно получает возможность использовать средства представления интерактивных наборов данных Data.gov. Такие интерактивные наборы данных отображаются в диалоговом режиме в таблице с возможностью поиска, сортировки, фильтрации и отображения в виде диаграмм и графиков. Это позволяет многим пользователям получить нужную им информацию без необходимости загружать сами неструктурированные данные и самостоятельно обрабатывать их.

Со стороны Администрации президента также были запланированы определенные действия, в частности, в течение 60 дней с момента публикации Директивы (до 06.02.2010) федеральные CIO и CTO должны создать «Панель управления Открытым правительством» (Open Government Dashboard).

Данная панель доступна по адресу http://www.whitehouse.gov/open. Она обеспечивает доступ с этой «панели» к планам ведомств по реализации «открытого правительства» с агрегированной статистикой и средствами визуализации, позволяющими проконтролировать прогресс ведомств в части достижения целей и соблюдения сроков, определенных Директивой.

Соблюдение ведомствами первого контрольного срока и достижение заданной цели сейчас можно легко контролировать на портале Data.gov.

Для каждого ведомства указано количество опубликованных наборов данных, представляющих интерес для общественности, дата последнего обновления информации и количество выполненных посетителями загрузок данных каждого ведомства.

Цветовой ключ «светофорной раскраски» (которая сама по себе является интуитивно понятной) показывает текущий прогресс каждого ведомства. В целом американские министерства вполне справились с задачами, решить которые нужно было в достаточно жестких временных рамках. Проставленные оценки не являются абстрактными «хорошо», «удовлетворительно», «плохо»: под таблицей приведены конкретные критерии, например для данных, представляющих общественный интерес (High-Value Data):

• Требования выполнены — опубликовано не менее 3 наборов данных на Data.gov.

• В процессе выполнения — опубликован по крайней мере один набор данных.

• Требования не выполнены — ни одного набора данных не опубликовано.