§ 2. Форма государства

Форма государства – это способ организации государственной власти. Форма государства синтезируется из трех основных элементов, а именно: формы правления, формы устройства, формы политического режима.

Форма правления – это элемент формы государства, характеризующий организацию верховной государственной власти, порядок образования её органов и их взаимоотношения с населением, и делятся по способу организации власти и ее формальному источнику на монархии и республики.

Институт монархии сохранился в настоящее время почти в 30 странах, а если учесть, что в ряде государств (Канада, Австралия, Новая Зеландия) главой юридически считается королева Великобритании, то это число больше. Признаки монархий:

1) власть передается по наследству;

2) осуществляется бессрочно;

3) не зависит от населения.

Данные признаки не являются безоговорочными догмами. В ряде государств пожизненное пребывание монарха на престоле предполагает не передачу трона по наследству, а выборы нового монарха.

В принципиальном отношении монархия как форма государственного правления предполагает, что высшая власть сосредоточена полностью или частично в руках одного лица, являющегося главой государства обычно по праву наследования престола. Особенности общественно-политического развития и культурно-исторических традиций, прежде^: всего в странах Запада и Востока, привели к многообразию титулов монархической формы правления: император, король, царь, князь, герцог, магистр, фараон, шах, султан, эмир, шейх, хан и, соответственно, государственных образований: империя, королевство, царство и т. д.

Монархическая форма правления по объему властных полномочий суверена (монарха) подразделяется на абсолютную (неограниченную, едино– или самодержавную) и ограниченную (конституционную). В последней, в свою очередь, выделяют дуалистическую и парламентскую. Суть этих отличий проистекает из основополагающего подразделения высших органов государственной власти на законодательные, исполнительные и судебные и степени подчиненности их монарху.

Абсолютная монархия характеризуется всевластием главы государства, не ограниченного конституцией. Все политические решения в законодательной, исполнительной и судебной сферах деятельности монарх принимает единолично. Ни в одном из европейских государств в настоящее время такой формы правления нет. Сохранились абсолютные монархии лишь в странах исламского Востока (Саудовская Аравия, Оман, Катар, Бруней), где наследственные правители властвуют безраздельно.

В дуалистических монархиях за монархом остаются исполнительная власть, право формировать правительство, назначать и смещать ответственных перед ним министров и иных должностных лиц (губернаторов, префектов и т. п.), ему принадлежит право вето и право неограниченного роспуска парламента. Впрочем, в законодательной сфере право представительных органов гарантируется полномочием вотировать бюджет. В настоящее время дуалистическая форма правления существует в таких странах, как Иордания, Кувейт, Марокко.

В парламентских монархиях полномочия главы государства строго определены законодательными системами и актами. Власть монарха в парламентских монархиях не распространяется на сферу законодательной деятельности и значительно ограничена в сфере управления. Законы принимаются парламентом; правом вето, даже там, где оно существует, монархи фактически не пользуются. Правительство образуется на основе парламентского большинства и несет ответственность не перед монархом, а перед парламентом. В государственных делах монарх действует «по предложению» или «с согласия» правительства. На практике представляемые ему рекомендации имеют обязательный характер. Все издаваемые монархом распоряжения (указы) должны быть подтверждены главой правительства или министром, после чего они приобретают юридическую силу (силу закона), всю ответственность за их осуществление несет правительство.

В конституционных монархиях индустриально развитых стран институты представительной демократии действуют без всяких ограничений.

Прежде чем назначить нового главу правительства (а такое право предоставляется монарху конституциями большинства стран с соответствующим типом правления), глава государства проводит консультации с лидерами ведущих партий. Если одна из партий получила на выборах абсолютное большинство в нижней палате законодательного собрания (парламента), то подобные консультации не более чем дань установленному порядку. В случаях же, когда ни одна из партий не располагает твердым парламентским большинством, роль монарха в консультациях по выбору кандидатуры премьер-министра может быть более значительной.

Большинство современных суверенных и независимых государств реализует республиканскую форму правления. Признаки республики:

1) выборность власти; 2) срочность; 3) зависимость от избирателей. При этом республиканская форма правления приобретает в каждом государстве в силу установленной основным законом государства (конституцией) конкретные черты. По объему полномочий и компетенции ветвей власти различают следующие модели: парламентская республика, президентская республика, смешанная («гибридная») или полупрезидентская форма республиканского правления.

Названия эти в известной степени условны. В каждом из них есть президент и парламент – представительный законодательный орган. Разница в неодинаковых полномочиях президента, его реальном весе в структуре разделения властей.

В парламентской республике (например, Италии, ФРГ, Швейцарии и др.) президент является символической главой государства. Исполнительная власть здесь принадлежит не президенту, а правительству во главе с премьер-министром (председателем Совета министров, канцлером и т. п.). Правительство формируется на основе парламентского большинства, т. е. партией, получившей большинство мест в парламенте. Парламент может в любое время принять вотум недоверия правительству, которое в таком случае уходит в отставку.

В парламентской республике премьер-министр, являясь главой кабинета и партии, ответственен не только перед парламентом, но и перед своей партией. Именно ей он обязан своим приходом к власти, и поэтому премьер-министр, определяя политический курс правительства, прежде всего сверяет его с установками своей партии. Особенно возрастает зависимость премьер-министра от партии, когда его кабинет состоит из представителей нескольких партий. В парламентской республике премьер-министр, как правило, остается членом парламента и сохраняет депутатский мандат. Если же на парламентских выборах кто-то из членов кабинета, являющийся одновременно депутатом, терпит поражение, то он (в том числе и премьер-министр) обычно уходит в отставку и с правительственной должности. Таким образом, в парламентской республике на состав правительства могут влиять не только депутаты парламента, но и избиратели.

Как уже отмечалось, в парламентской республике премьер-министр, будучи главой исполнительной власти, не является главой государства. Эту должность занимает президент. Но, в отличие от президентской формы правления, глава государства в данном случае обладает весьма ограниченными, хотя и важными полномочиями. При определенных обстоятельствах глава государства может распустить парламент и назначить новые парламентские выборы. В некоторых случаях с парламентской формой правления именно глава государства поручает тому или иному политическому лидеру сформировать правительство. Однако в парламентской республике глава государства фактически не может отменить какое-либо решение парламента и правительства, т. е. президент не обладает правом вето на действия парламента и правительства. Деятельность президента обычно ограничивается представительскими и церемониальными функциями, мало чем отличаясь от функций главы государства в парламентских монархиях.

Для жизнеспособности данной формы государственного правления необходимы развитые демократические традиции, высокий уровень политической культуры и прочная социально-экономическая и политическая стабильность. Кроме того, необходимым условием устойчивости правительства является многопартийная система, в которой доминируют две (в крайнем случае, три) партии. Фактически речь идет о двухпартийной системе.

Достоинством парламентской республики является единство высших эшелонов власти, поскольку глава исполнительной власти (премьер-министр) и его кабинет назначаются и контролируются парламентом, точнее, парламентским большинством. До тех пор, пока правительство располагает поддержкой большинства законодателей, оно выполняет свои функции, не исключая и представления законопроектов. С потерей парламентского большинства правительство уходит в отставку. При всех существующих вариациях в парламентских республиках президент играет незначительную роль; исполнительная власть является, по сути, продолжением законодательной, и тем самым возможный конфликт между двумя ветвями власти сводится к минимуму.

Недостатки парламентской республики сводятся к вполне реальной угрозе тирании, которую в состоянии создать простое парламентское большинство, т. е. эффективность и стабильность парламентских форм правления зависят от характера политических партий, соревнующихся за места в парламенте. Судьба же партий и структура партийной системы в немалой степени определяются способом избрания законодателей, т. е. мажоритарной или пропорциональной системами.

Второй достаточно распространенной формой республиканского правления является президентская республика. Её главный отличительный признак состоит в том, что президент в ней одновременно выступает и главой государства, и главой правительства. Он руководит внутренней и внешней политикой и является верховным главнокомандующим вооруженных сил.

В тех государствах, где президентская система правления функционирует в условиях соблюдения демократического принципа разделения властей, президент наделен широкими, но не беспредельными властными полномочиями. Типичным примером президентской республики являются США.

Президент чаще всего избирается прямо народом, но может и коллегией выборщиков (США). Получение в результате выборов главой государства прямого мандата народа обеспечивает его власти прочную законность и определенную независимость по отношению к парламенту и правительству, членов которого он сам и назначает (в США – с одобрения Сената – верхней палаты американского парламента).

В отличие от премьер-министра, который в парламентской республике должен в случае вынесения парламентом недоверия его кабинету уходить в отставку, президент остается на своем посту и тогда, когда кто-то из его министров или даже весь кабинет подает в отставку. Со своего поста президент может быть смещен только в результате импичмента, т. е. процедуры, предусматривающей право конгресса отстранить его от власти, если он нарушил закон, допустил серьезные упущения и совершил иные поступки, подрывающие авторитет правительства.

Достоинство президентской формы правления заключается, прежде всего, в том, что всенародно избранный президент являет собой средоточие общенациональных устремлений, выступает символом нации, символом принадлежности граждан к единому государству. Эта форма дает полномочия одному лицу, которое может осуществить руководство в чрезвычайных обстоятельствах, президентская система правления в принципе обеспечивает большую степень политической стабильности, чем парламентская, так как правительство (президент) избирается на фиксированный срок, определенный конституцией.

Президентская форма правления, в свою очередь, не является безупречной. Во-первых, в отличие от парламентской формы правления, она таит в себе возможности трений во взаимоотношениях исполнительной и законодательной власти и провоцирования конституционного кризиса. Вероятность последнего особенно возрастает, если президент и парламентское большинство принадлежат к различным партиям или политическим течениям.

Во-вторых, в президентской республике, характеризующейся жестким разделением законодательной, исполнительной и судебной властей, создаются благоприятные условия для концентрации широчайших полномочий в руках исполнительной власти, и прежде всего президента, т. е. установление диктатуры.

Значительное число государств мира, приверженных демократической системе, не укладываются в «чистом» виде в перечисленные формы правления. Поэтому возникает необходимость обозначить третью – смешанную или полупрезидентскую – форму правления. Она существует в Австрии, Ирландии, Португалии, Франции, Финляндии и других странах. Эта форма правления стремится сочетать сильную президентскую власть с эффективным контролем парламента за деятельностью правительства. Её характерные черты – двойная ответственность правительства перед президентом и перед парламентом.

Форма государственного (территориального) устройства – это элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обусловливающий определенные взаимоотношения между государством и составляющими его частями, между центральными и местными органами.

Различают следующие основные формы территориального устройства государства: унитарную, федеративную и конфедеративную.

Унитарное (единое, от лат. «унус» – один) государство представляет собой единую, политически однородную организацию, состоящую из административно-территориальных единиц, не обладающих собственной государственностью. Оно имеет единую Конституцию и гражданство. Все государственные, в том числе судебные органы составляют одну систему, действуют на основе единых правовых норм. Унитарные государства сформировались преимущественно в странах с мононациональным населением, хотя некоторые из них, например, Испания, могут иметь в своем составе инонациональные образования, пользующиеся автономией, компетенции которой определяются центральной властью.

Унитарные государства бывают централизованными (Великобритания, Швеция, Дания и др.) и децентрализованными (Франция, Италия, Испания). Централизованные государства могут представлять достаточно широкую самостоятельность (самоуправление) местным, низовым органам управления. Однако в них средние уровни управления не обладают значительной автономией и непосредственно ориентированы на выполнение решений центра. В децентрализованных же унитарных государствах крупные регионы пользуются широкой автономией и даже располагают собственными парламентами, правительствами и административно-управленческими структурами и самостоятельно решают переданные им центральными органами вопросы, особенно в области образования, коммунального хозяйства, охраны общественного порядка и др. Однако в отличие от субъектов федерации их компетенции в области собственного налогообложения сильно ограничены, что ставит их в сильную финансовую зависимость от центра.

Федерация (от лат. «фидус» – союз) – союзное государство, состоящее из государств (государственных образований), обладающих в той или иной мере государственным суверенитетом, часть которого делегирована федерации (её органам). Из существующих примерно 200 стран на сегодняшний день около 20 государств провозгласили себя федерациями (ФРГ, Австрия, Российская Федерация – Россия, США, Канада, Бразилия и др.). Главное отличие федерации от унитарного государства состоит в том, что источником власти, субъектами государственного суверенитета выступают в ней как крупные территориальные образования (штаты, земли, кантоны, республики), так и весь народ, состоящий из равноправных граждан. В унитарном же государстве существует лишь один субъект суверенитета – народ. Поэтому в Федерации имеется две системы высших органов власти: высшие органы федерации в целом и высшие органы частей субъектов федерации (свой высший законодательный орган, правительство, верховный суд и т. д.), две системы законодательства: законодательство федеральное и законодательство субъектов федерации.

Основой федеративного государства является общесоюзная конституция. В ней определяются субъекты федерации, их права и обязанности по отношению к федерации и её органам власти, порядок разрешения разногласий и споров между субъектами федерации и федеральными властями, а также принцип верховенства федерального права. Наличие общесоюзной Конституции является существенным атрибутом федеративного государства, хотя в принципе возможны договорные отношения между различными государственными образованиями.

Федерация строится на основе распределения функций между её субъектами и центром. Субъекты федерации имеют право принимать собственные конституции и законы, вводить свое гражданство, местные налоги, иметь собственные вооруженные формирования по поддержанию порядка в виде полиции и национальной гвардии. Они обладают широким кругом полномочий и значительной самостоятельностью в решении внутренних проблем. Таким образом, субъекты федерации обладают всей полнотой властных полномочий в пределах компетенции, закрепленной за ними федеральной конституцией.

В сферу исключительной компетенции федеральных властей, как правило, входят: внешняя политика государства, полномочия по объявлению войны другому государству и заключение с этим государством мира, создание единых вооруженных сил и руководство ими, защита государственных границ, выпуск единой денежной единицы, утверждение федеральных налогов и сборов, принятие федерального бюджета, управление федеральной собственностью в виде военных объектов, атомных станций, таможенной службы, федеральных сил правопорядка, природных ископаемых и пр. В большинстве союзных конституций содержится право федеральных органов вмешиваться во внутренние дела членов федерации в случае возникновения там чрезвычайных беспорядков и т. п.

Федерации могут быть образованы по национально-территориальному (бывшие СФРЮ, Чехословакия, СССР) и по территориально-административному (Бразилия, США, ФРГ) принципам. Государственное устройство, согласно последнему принципу, предполагает, что на территории того или иного образования, составляющего субъект федерации, проживают различные нации и народы. Но при этом и представители коренных (титульных), и представители некоренных народов являются равноправными гражданами федерации. Практика показала, что федерации, созданные по территориально-административному принципу, оказались более жизнеспособными, чем федерации, созданные по национально-территориальному принципу.

Конфедерация (от лат. «конфедерацио» – сообщество) – государственно-правовое объединение, союз суверенных государств. Правовой основой её образования является союзный договор. Суверенные государства, образовавшие конфедерации, остаются субъектами международно-правового общения, продолжают иметь собственное гражданство, системы органов власти, правосудия. При этом могут создаваться какие-то представительные органы, исполнительные органы, в которые члены конфедерации делегируют своих представителей. В органы конфедерации население непосредственно представителей не избирает. Те или иные вопросы обычно решаются путем консенсуса – всеобщего согласия представителей всех членов конфедерации.

Фактически конфедерация не является ни государством, ни надгосударственным образованием, объединяя в себе меньше функций, чем федерация. Члены конфедерации объединяются для проведения совместной политики в определенных целях. Такая координация действий обычно касается внешних отношений, обороны, установления единой почтовой связи, таможенных тарифов и т. д.

Конфедерации, как правило, недолговечны, они или распадаются или образуют более тесный союз – федерацию. Примером конфедерации в прошлом могут служить США (1776–1787 гг.), Швейцария до 1848 г., Германский союз (1815–1866 гг.) и некоторые другие страны. Некоторые черты конфедераций прослеживаются в Европейском экономическом сообществе, преобразованном в 1991 г. в Маастрихте[35] в Европейский союз. И хотя конфедеративная форма государственных преобразований не показала себя устойчивой и эффективной, не исключено, что в будущем могут быть союзы государств, сочетающие в себе черты федеративного и конфедеративного устройства.

Один из таких вариантов уже просматривается – создание «содружества государств».