3.1. Деятельность спецслужб США как потенциальная угроза гражданским правам и свободам

Деятельность любых государственных органов и их составных элементов всегда требует определенного правового урегулирования. Поэтому вполне естественно, что вопрос о необходимости правовой регламентации разведывательной деятельности возник в США практически одновременно с возникновением постоянно действующих разведывательных служб, которые начали создавать в структуре различных федеральных министерств США во второй половине XIX века.

Первые разведывательные службы являлись органами ведомственной разведки (госдепартамент, военное и военно-морское министерства) и преимущественно обслуживали интересы своих головных министерств. Масштабы разведывательной деятельности в этот период были еще крайне невелики. Реакция общественности на возможно имевшие место частные злоупотребления и нарушения законности со стороны сотрудников таких служб отсутствовала, либо была крайне мало заметной. Вполне естественно, что проблема правового ограничения деятельности спецслужб (и уж тем более законодательного ограничения) на этом начальном этапе развития американской разведки еще не поднималась. Оценивая деятельность американской разведки по сбору и добыванию разведывательной информации в историческом разрезе, нельзя не признать, что почти до конца первой трети XX века подобная деятельность ограничивалась в США внешней разведывательной деятельностью (осуществляемой, в основном, посредством добывания разведывательной информации зарубежной агентурной разведкой) и контрразведывательной деятельностью (проводившейся преимущественно с позиций собственной территории).

Крайне малая потребность в урегулировании деятельности спецслужб отнюдь не означала полного отсутствия нормативного правового регулирования деятельности первых разведывательных ведомств Соединенных Штатов. Обладающие собственными разведывательными службами федеральные министерства в рамках внутриведомственных инструкций разрабатывали и совершенствовали систему административных стандартов, регламентирующих порядок проведения операций разведки, процедуры привлечения граждан к негласному сотрудничеству с разведкой, механизм рационального использования бюджетных средств при финансировании разведывательной деятельности, огромное количество иных, самых разнообразных вопросов, возникавших в повседневной деятельности разведывательных служб. То есть уже с момента создания ведомственных разведывательных органов начала формироваться правовая база, направленная на обеспечение наиболее эффективных условий деятельности разведки.

Отсутствие законов, регулирующих деятельность разведывательных служб, не создавало неудобств для самих разведывательных служб. За неимением законодательных ограничений деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации отсутствовала и необходимость законодательной защиты интересов разведки. Вполне естественно, что вся правовая база, регламентирующая деятельность разведывательных служб, формировалась исключительно за счет подзаконного нормотворчества. Причем, уровень нормативных правовых актов, направленных на регулирование деятельности разведки, в значительной мере зависел как от уровня развития разведывательной организации США, так и от уровня решаемых разведывательными службами задач.

До начала процесса централизации разведки (фактически до окончания второй мировой войны) наиболее оптимальным уровнем, на котором должны издаваться нормативные акты, регламентирующие какое-либо из направлений разведывательной деятельности, был уровень руководителя разведывательного органа. В рамках задач, стоящих перед его разведывательной службой, он наиболее целостно и системно мог решить вопрос о выработке наиболее эффективных нормативных стандартов для того или иного направления разведывательной деятельности.

Высшим уровнем правового регулирования деятельности разведки в этот период является уровень руководителя того федерального министерства, в структуре которого находится разведывательная служба. Причем на этом уровне чаще регулировались вопросы организации и общей компетенции разведывательных служб[906]. Регламентация же непосредственно деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации обычно возлагалась на руководство самих разведывательных органов.

В период доминирования ведомственных разведок, сконцентрированных на обеспечении разведывательных потребностей своих головных ведомств, в Соединенных Штатах фактически отсутствовала необходимость регламентации разведывательной деятельности при помощи высших подзаконных нормативных правовых актов (исполнительных приказов и директив президента). В значительной мере это было связано с тем, что перед разведывательными службами еще не ставились задачи общегосударственного масштаба. Подтверждением этого может служить и тот факт, что первые попытки воздействовать на разведывательную деятельность при помощи нормативных правовых актов, издаваемых главой государства, совпадают по времени с первыми усилиями американских президентов, направленными на централизацию разведывательной системы и создание в США единой разведывательной организации, действующей в интересах всего американского государства[907].

Однако время не стояло на месте. В результате достижений научно-технического прогресса в деятельности разведки, направленной на сбор и добывание разведывательной информации, произошли революционные изменения. Появились разведывательные подразделения, добывающие разведывательную информацию на каналах связи, линиях передачи информационных потоков. С возникновением космических спутников появились подразделения, ведущие разведывательную деятельность при помощи средств космической разведки. Активно осваиваются разведкой глобальные компьютерные сети.

С развитием технических средств, используемых для ведения разведывательной деятельности, постепенно развивалась и совершенствовалась система органов, занимающихся сбором и добыванием разведывательной информации на новых для разведки направлениях. В самостоятельные разведывательные службы выделились подразделения, занимающиеся радиоэлектронной, воздушной, космической разведкой. Круг решаемых ими задач в значительной мере обособился от тех общих задач, которые традиционно решались разведкой в сфере сбора и добывания разведывательной информации.

Изменение принципов правового регулирования разведывательной деятельности совпадает по времени с началом разведывательной реформы, основные положения которой были закреплены в Законе о национальной безопасности 1947 года[908]. После учреждения должности директора центральной разведки, создания СНБ и ЦРУ, единого министерства обороны в США начался постепенный процесс объединения разведки. Естественно, что создание разведывательного сообщества США, укрупнение служб военной разведки, расширение управляющих и координирующих функций директора центральной разведки, изменение масштаба и сути задач, решаемых разведкой, потребовало переработки и корректировки системы правовых норм, регламентирующих деятельность разведывательных органов.

В отличие от предшествующего периода определяющим основы и принципы деятельности разведывательных служб после второй мировой войны становится уже не внутриведомственное нормотворчество, а нормативные правовые акты, издаваемые президентом США либо подчиненными непосредственно президенту координирующими разведывательную деятельность органами (Советом национальной безопасности, директором центральной разведки). Соответственно, изменяется роль внутриведомственных нормативных правовых актов, основной функцией которых становится развитие и детализация положений вышестоящих нормативных документов.

Наиболее активно в процесс формирования единой нормативной базы, регламентирующей деятельность всей системы разведывательных органов США, включился созданный на основании Закона о национальной безопасности Совет национальной безопасности[909]. В первые десятилетия после учреждения СНБ им было подготовлено несколько десятков секретных директив по вопросам разведывательной деятельности[910], на основании которых руководителями федеральных министерств, имеющих в своей структуре разведывательные службы, и руководителями самих разведывательных служб издавались ведомственные нормативные правовые акты, приводя нормативную базу, на которой строится деятельность каждой отдельной разведывательной службы, в соответствие с едиными установками и стандартами, закрепленными в нормативных актах более высокого уровня.

К концу шестидесятых – началу семидесятых годов вновь потребовался серьезный качественный пересмотр базовых принципов правового регулирования деятельности разведывательных органов США. Развитие законодательства, направленного на ограничение прав разведывательных служб, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации, принятие Конгрессом США Закона о контроле над преступностью 1968 года[911], нескольких редакций Закона о свободе информации[912] фактически сделали невозможным прежний принцип формирования правовой базы, направленной на обеспечение благоприятных условий для работы разведывательных служб. Для эффективного правового обеспечения разведывательной деятельности (и в первую очередь, той ее части, которая связана со сбором и добыванием разведывательной информации) необходима была законодательная поддержка интересов разведывательных служб.

С развитием приемов и методов, используемых разведкой в процессе добывания разведывательной информации, развивалась и совершенствовалась система нормативно-правовых актов, регламентирующих эту сферу разведывательной деятельности. Поскольку в США деятельность разведки по сбору и добыванию разведывательной информации традиционного является одним из ведущих направлений разведывательной деятельности (и первым организационно оформившимся направлением), именно здесь (приблизительно к середине 30-х годов XX века) впервые обозначились две базовые задачи, определившие в дальнейшем не только особенности развития правового регулирования данного направления разведывательной деятельности, но, и в более широком плане, закрепившие общие тенденции развития правовой основы разведывательной деятельности США в XX веке.

Применительно к данному направлению деятельности разведки первую задачу можно обозначить как: "формирование при помощи средств нормативно-правового регулирования благоприятных условий для сбора и добывания разведывательными службами разведывательной информации". Эта задача достаточно успешно решалась в рамках нормативно-правовых актов, издаваемых исполнительной властью. Лишь в последние десятилетия был принят ряд федеральных законодательных актов, которые закрепили законодательные гарантии как для самих ведомств, осуществляющих сбор и добывание разведывательной информации, так и для тех лиц, которые сотрудничают с разведкой[913]. Роль судебных прецедентов в решении этой задачи достаточно незначительна. В основном, судебные решения, которые можно квалифицировать как формирующие благоприятные условия для деятельности разведки, направленной на сбор и добывание разведывательной информации, не создают новую норму права, а содержат лишь толкование законов или подзаконных нормативных правовых актов в выгодном для разведки свете[914].

Вторая задача может быть определена как: "разработка правовых стандартов, обеспечивающих соблюдение конституционных прав американских граждан в процессе деятельности разведывательных служб, направленной на приобретение разведывательной информации". По своей сути она формируется как неизбежное следствие усиления роли разведывательных служб в достижении стоящих перед государством целей (то есть выступает в роли своеобразного "побочного эффекта" от деятельности государственных органов в рамках решения первой из двух обозначенных задач).

Решением этой задачи преимущественно занимаются законодательная и судебная ветви власти. Именно поэтому в США большинство норм, направленных на ограничение прав спецслужб и на регламентацию деятельности разведки в сфере сбора и добывания разведывательной информации, закреплено в федеральных законодательных актах и в решениях федеральных судов различного уровня.

Несмотря на внешнюю противопоставленность двух обозначенных задач, в совокупности они составляют единую глобальную проблему правового регулирования деятельности разведки – проблему определения оптимального соотношения между интересами разведки и интересами защиты прав и свобод граждан. В этой связи эффективной систему правового регулирования разведывательной деятельности (в первую очередь, в сфере сбора и добывания разведывательной информации) можно считать лишь в том случае, если в нормативно-правовых актах, формирующих эту систему, достаточно успешно решен вопрос о надлежащем балансе между правовой защитой конституционных прав и свобод граждан и правовым обеспечением интересов разведывательных служб, ведущих сбор и добывание разведывательной информации.