1.2. Полномочия президента США в сфере управления разведкой

Президент США в соответствие с американской Конституцией является главой исполнительной власти. В рамках положений второй статьи Конституции президент наделен, наряду с иными исполнительно-распорядительными функциями, правами и обязанностями в сфере международных отношений и обеспечения обороны страны[829]. Именно эти конституционные положения обычно рассматриваются в качестве первоисточника президентских полномочий, связанных с управлением разведывательными службами и разведывательной деятельностью[830].

Конституция США непосредственно не указывает, каким образом президент должен осуществлять закрепленные за ним полномочия. Этот вопрос решается путем толкования положений Конституции. В силу особенностей англосаксонской правовой системы, а также исходя из сложившихся традиций толкования правовых норм в США, наибольшим весом, а следовательно и наибольшей юридической силой, обладает то толкование, которое дает судебная власть.

Именно суды в США обладают правом выносить окончательное суждение и лишь вышестоящий судебный орган правомочен такое суждение изменить или отменить[831]. Поскольку же высшим судебным органом в Соединенных Штатах является Верховный Суд США, очевидно, что именно данное им толкование конституции или законодательных норм будет носить абсолютный и окончательный характер.

Очевидно, что президент США самостоятельно не может реализовывать всего того многообразия прав и обязанностей, которые за ним закрепляет американская конституция. Поэтому Верховный Суд США истолковывает полномочия президента таким образом, что любая функция, которая в силу закона закреплена за президентом, может быть реализована им через главу соответствующего ведомства, чьи действия, если они осуществляются рамках установленных законом предписаний, считаются действиями президента[832].

Президент, согласно мнению Верховного Суда, "…осуществляя свою исполнительную власть в соответствии с Конституцией, говорит и действует через глав департаментов… Главы департаментов – его правомочные помощники в осуществлении его исполнительных функций и их официальные действия, совершаемые ими в процессе повседневной работы презумптивно – его действия"[833].

Таким образом, Верховный Суд совершенно определенным образом формулирует позицию, согласно которой совершенно необязательно чтобы президент исполнял свои конституционные обязанности непосредственно: "…от него (президента) нельзя требовать, чтобы он собственнолично возглавлял каждый департамент и каждое бюро или решал лично все те многочисленные текущие служебные вопросы, решать которые ему предписывает Конституция и федеральные законы"[834]. В порядке административной практики большинство приказов и инструкций исходят от глав департаментов, хотя при этом они и опираются на ту власть, которой наделяется президент[835].

Предполагая право президента опосредованно, через должностных лиц, реализовывать свои конституционные полномочия, Верховный Суд признает за ним право "…назначать должностных лиц, через которых он осуществляет свои полномочия, или же таких должностных лиц, которые назначают указанных должностных лиц"[836].

Все приведенные выше выводы Верховного Суда США в полной мере применимы и к тем полномочиям президента, которые касаются разведывательной деятельности. Непосредственно, не опираясь на подчиненных ему должностных лиц, президент реализует, как правило, лишь весьма незначительную часть своих полномочий в отношении разведывательных служб и их деятельности. В основном, президентом определяются общие направления и приоритеты в деятельности разведки, круг наиболее важных задач разведки на ближайшее время или отдаленную перспективу.

Вполне естественно также, что президент США непосредственно не осуществляет руководства разведывательными службами. Несмотря на имеющиеся исторические примеры, которые свидетельствуют о том, что в условиях чрезвычайной политической ситуации, президент может напрямую отдавать распоряжения руководителям разведки и ставить вопрос о проведении конкретных разведывательных акций[837], нельзя говорить о том, что разведывательная деятельность в США непосредственно управляется президентом. На практике полномочия по управлению разведкой американский президент осуществляет через подчиненные ему органы и через подчиненных ему должностных лиц. Такими органами и должностными лицами являются Совет национальной безопасности, Консультативный комитет по разведке при президенте, директор центральной разведки, министр обороны США.

В американском законодательстве существует лишь одно исключение, вынуждающее президента напрямую принимать решение о проведении разведывательных акций. Речь идет о "тайных операциях" разведки. Закон о национальной безопасности (поправка 1991 года)[838] обязал президента лично санкционировать все тайные операции. При этом от президента требуется не только письменное аргументированное (и детальное) обоснование необходимости проведения подобной разведывательной акции, но и немедленное информирование разведывательных комитетов конгресса о принятом президентом решении[839].

Такое исключение лишь на первый взгляд не вписывается в общую практику управления президентом разведывательными службами, предполагающую, что президент лично не вмешивается в процесс подготовки и проведения каждой отдельной разведывательной акции. Тайные операции американской разведки представляют собой достаточно специфичную разновидность разведывательной деятельности. Они могут быть связаны с самыми различными активными мероприятиями разведки за пределами Соединенных Штатов, в том числе такими, которые, в том случае, если будет доказана причастность к ним Соединенных Штатов, могут самым негативным образом сказаться на международной репутации США. Именно по этой причине американский законодатель обязывает президента лично принимать все решения, связанные с подготовкой и проведением подобных разведывательных мероприятий.

Являясь главой исполнительной власти, президент США принимает самое непосредственное участие в принятии решений, связанных с реформированием структуры разведки, созданием новых и упразднением старых ведомств, изменением системы подчинения национальных разведывательных служб. Здесь, однако, следует сделать оговорку, что все решения президента, которые требуют дополнительного бюджетного финансирования, либо перераспределения бюджетных статей, требуют согласия Конгресса США, если конечно подобное право президента специально не было оговорено в ежегодно принимаемом бюджетном законе.

Говоря об управленческих полномочиях президента в отношении разведывательных служб, нельзя не упомянуть и о его праве назначать должностных лиц разведки. Другими словами, если следовать толкованию Верховного суда, "…назначать должностных лиц, через которых он осуществляет свои полномочия"[840].

Однако в этой сфере фактические полномочия президента оказываются несколько меньшими, нежели это следует из буквального прочтения формулировки Верховного Суда. Согласно Конституции США высшие должностные лица назначаются на свою должность президентом по совету и с согласия Сената. Изначально перечень подобных назначенцев был крайне ограничен. Кроме федеральных судей и федеральных министров лишь отдельных федеральных чиновников президент назначал на должность на основе этой процедуры. Ситуация кардинально изменилась в последние десятилетия. Сегодня не только все министры, но и их заместители, руководители самостоятельных федеральных ведомств и огромное количество иных федеральных чиновников при назначении проходят процедуру согласования в Сенате. В разведывательном сообществе США по такой процедуре назначается не только глава сообщества и его первый заместитель, но и руководители (часто и их заместители) всех разведывательных служб, имеющих общенациональный статус, а также многие должностные лица Службы директора национальной разведки: генеральный инспектор разведывательного сообщества, генеральный советник, директор Национального центра контрразведки и безопасности.

Не требует согласия Сената лишь назначение нижестоящих чиновников и руководителей небольших разведывательных служб, не имеющих общенационального статуса и являющихся частью одного из федеральных министерств США. Поэтому, в данном случае уместно говорить не о праве президента назначать руководителей этих служб, а о праве назначенных президентом (с согласия Сената) руководителей федеральных министерств назначать подчиненных им должностных лиц (и то далеко не всех), через которых президент также вправе осуществлять свои полномочия.

Используя свое право назначать должностных лиц, необходимых президенту для выполнения его конституционных обязанностей, глава американского государства вправе по собственному усмотрению учреждать необходимые ему консультативные органы. Консультативным органом, специализирующимся на разведывательных вопросах, является Консультативный комитет по разведке при президенте (President's Intelligence Advisory Board).

Прообраз современного Консультативного комитета по разведке, Комитет консультантов по внешней разведывательной деятельности, был создан в 1956 году президентом Эйзенхауэром[841] в соответствие с рекомендациями, высказанными в докладе 2-ой Комиссии Гувера[842]. В последующем, в 1961 году, он был переименован в Консультативный комитет по внешней разведке при президенте США (President's Foreign Intelligence Advisory Board)[843]. Свое нынешнее название комитет получил в 2008 году на основании исполнительного приказа президента Дж. Буша № 13462[844].

На протяжении всей истории существования комитета перед ним ставились различные задачи. При Эйзенхауэре и Кеннеди Консультативный комитет играл достаточно номинальную роль и не оказывал серьезного воздействия на государственную политику в сфере внешней разведывательной деятельности[845]. В семидесятые же годы роль комитета значительно возросла. В докладе Комитета Чёрча Консультативный комитет по внешней разведке был отмечен как достаточно эффективный и работоспособный орган. Несмотря на это в 1977 году президент Картер принял решение об упразднении Консультативного комитета[846]. Возрожден Консультативный комитет по внешней разведке был в 1981 году – в первый год президентства Рональда Рейгана[847].

В настоящее время Консультативный комитет по разведке является подразделением Исполнительного аппарата президента. Его статус и функции урегулированы исполнительными приказами президента № 13462[848] и № 13516[849]. Члены комитета, в количестве не более 16 человек, назначаются президентом США из числа заслуживающих доверия и известных общественности лиц, не являющихся сотрудниками федерального правительства на условиях полной занятости. Из числа членов Консультативного комитета президент назначает его председателя и заместителя председателя.

Для реализации возложенных на него обязанностей Консультативный комитет по разведке вправе привлекать различный административный персонал из числа федеральных служащих и необходимых комитету консультантов. Работой всех вспомогательных сотрудников руководит назначаемый президентом исполнительный директор.

Исполнительный приказ № 13462 обязывает глав федеральных министерств и ведомств (за исключением законодательно закрепленных ограничений) предоставлять Консультативному комитету любую информацию, необходимую ему для реализации возложенных на него обязанностей.

Ключевой задачей Консультативного комитета по разведке является выработка для президента рекомендаций относительно целей, порядка осуществления, управления и координации различных видов деятельности, осуществляемой ведомствами – членами разведывательного сообщества США. По поручению президента Консультативный комитет по разведке готовит также рекомендации для директора национальной разведки и руководителей других федеральных ведомств, обладающих полномочиями в сфере разведывательной деятельности.

При выработке рекомендаций для президента Комитет должен оценивать качество, количество и релевантность деятельности в сфере сбора разведывательной информации и последующей ее аналитической обработки, контрразведывательной и иной разведывательной деятельности. Консультативный комитет по внешней разведке наделен полномочиями на регулярной основе осуществлять мониторинг деятельности всех элементов федерального правительства, вовлеченных в разведывательную деятельность. Он также вправе оценивать качество управления, эффективность внутренней организации и кадровой политики разведывательных служб. Отчеты о работе Консультативный комитет по внешней разведке регулярно (но не реже, чем один раз в полугодие) представляет непосредственно Президенту США.