1.5. СНБ и СВБ как единая организационная общность

Крайнее сходство полномочий СНБ и СВБ способствует тому, что американские президенты пытаются рассматривать эти два совершенно самостоятельных государственных органа с законодательно закрепленным статусом и полномочиями в качестве единой организационной структуры. Так, президент Б. Обама в феврале 2009 года издал директиву по национальной безопасности № 1, в соответствие с которой был учрежден так называемый Аппарат национальной безопасности (National Security Staff).

Аппарат национальной безопасности объединил в себе административные аппараты Совета национальной безопасности и Совета внутренней безопасности. Свое решение президент Обама обосновывал тем, что "…внутренняя безопасность неотличима от национальной безопасности – концептуально и функционально они должны быть скорее объединены, чем разделены. Вместо того, чтобы разъединять эти вопросы мы должны выработать интегрированный и эффективный подход, способствующий повышению национальной безопасности США"[872].

С точки зрения конституционной доктрины президент США наделен правом создавать органы, через которые он будет осуществлять свои конституционные полномочия. Однако на практике Аппарат национальной безопасности не сможет выступать в качестве самостоятельного государственного органа, поскольку он, не имея законодательно закрепленного статуса, фактически объединяет в себе два органа с законодательно закрепленными полномочиями. Как и до 2009 года, после создания аппарата национальной безопасности юридически значимые решения продолжали приниматься Советом национальной безопасности и Советом внутренней безопасности. При этом прерогативой президента является выбор одного из двух консультативных органа для принятия решений по тем вопросам, которые связаны с обеспечением безопасности США.

Преемник Б. Обамы на посту президента, Д. Трамп пошел еще дальше в своем намерении объединить деятельность СНБ и СВБ. Изданные им президентские меморандумы по национальной безопасности (National Security Presidential Memorandum) № 2 от 28 января 2017 года[873] и вскоре заменивший его меморандум № 4 от 4 апреля 2017 года[874] рассматривают СНБ и СВБ как единую организационную систему. В рамках президентского меморандума оба совета призваны решать единые задачи в рамках обеспечения внешних и внутренних национальных интересов Соединенных Штатов. Оба совета, согласно решению Трампа, включают одних и тех же высших должностных лиц. Единственная ситуация, когда персональный состав лиц, принимающих участие в заседаниях СНБ и СВБ может не совпадать, связана с обсуждением вопросов международной экономики. Такие вопросы меморандум президента предписывает решать в формате Совета национальной безопасности с обязательным присутствием, помимо членов СНБ, министра торговли, торгового представителя Соединенных Штатов и помощника президента по экономической политики.

Одинаковой, согласно меморандуму № 4 является и внутренняя организация СНБ и СВБ. Вернее даже говорить не о внутренней организации каждого из двух советов, а о единой внутренней организационной структуре для СНБ-СВБ. В составе СНБ-СВБ функционируют: Комитет высших должностных лиц, Комитет заместителей и комитеты политической координации.

Комитет высших должностных лиц (The Principals Committee) выступает в роли главного межведомственного форума высших должностных лиц для выработки политики в сфере обеспечения национальной безопасности США. Лицом, председательствующим на заседаниях комитета, является помощник президента по национальной безопасности. По решению помощника президента по национальной безопасности председательствовать на заседаниях комитета может также помощник президента по внутренней безопасности. В задачи председательствующего входит определение повестки дня заседаний, обеспечение подготовки необходимых для заседания документов, а также определение круга высших должностных лиц, приглашаемых на те или иные заседания комитета.

Постоянными членами комитета высших должностных лиц являются: Государственный секретарь, министр финансов, министр обороны, Генеральный атторней США, министр энергетики, министр внутренней безопасности, глава аппарата президента, директор национальной разведки, председатель объединенного комитета начальников штабов, директор ЦРУ, советник по национальной безопасности, советник по внутренней безопасности и постоянный представитель США при ООН.

Комитет заместителей (The Deputies Committee) согласно меморандуму президента выступает в роли межведомственного форума высших должностных лиц, уровня заместителей министра, для рассмотрения вопросов и выработки предложений, относительно важных вопросов обеспечения национальной безопасности США. Председательствует на заседаниях комитета заместителей заместитель помощника президента по национальной безопасности. В роль председательствующего по решению помощника президента по национальной безопасности может также выступать заместитель помощника президента по внутренней безопасности. Постоянными членами комитета являются в основном заместители тех должностных лиц, которые являются членами комитета высших должностных лиц.

Комитета политической координации (Policy Coordination Committees). В соответствии с меморандумом Трампа в составе СНБ-СВБ учреждаются комитеты политической координации, которые призваны обеспечивать эффективное межведомственное взаимодействие различных министерств и ведомств, входящих в состав федерального правительства США. Членами комитетов политической координации являются должностные лица уровня помощников министра. Комитеты политической координации создаются по регионам или по отдельным проблемам национальной безопасности. Они подчиняются комитету заместителей. Председательствующими в таких комитетах являются должностные лица аппарата СНБ. По решению комитета заместителей в комитеты политической координации могут назначаться сопредседатели. Основной задачей комитетов политической координации является контроль за реализацией различными министерствами и ведомствами положений нормативных документов президента, касающихся вопросов национальной безопасности.

Сложившаяся практика совместного функционирования Совета национальной безопасности и Совета внутренней безопасности подтверждает тот факт, что создание двух высших консультативных органов при президенте с крайне схожими полномочиями изначально было не очень разумным и оправданным решением. Такое решение было продиктовано особенностями политической ситуации, возникшей в США после событий 11 сентября 2001 года, а не здравым смыслом. После законодательного закрепления статуса Совета внутренней безопасности простор для маневра и поиска работоспособной модели работы СНБ и СВБ был весьма ограничен. В этой ситуации американские президенты нашли наиболее оптимальный (и компромиссный) вариант решения проблемы: они стали рассматривать два совершенно самостоятельных и юридически независимых друг от друга консультативных совета при главе государства в качестве единого органа с единым административным аппаратом и с одними и теми же должностными лицами, входящими в его состав.