1.2. Создание разведывательного сообщества США

Официально считается, что разведывательное сообщество США было образовано в результате принятия в 1947 году Закона о национальной безопасности[664]. Однако это не совсем так. Действительно, в Законе о национальной безопасности довольно четко прослеживалась идея формирования единой разведывательной структуры, которая бы заменила прежнюю ведомственную разведывательную систему, не справлявшуюся с решением общегосударственных разведывательных задач. Тем не менее, в Законе о национальной безопасности в редакции 1947 года отсутствовало такое понятие как «разведывательное сообщество», а идея объединения разведывательных служб выражалась лишь в наделении директора центральной разведкой полномочиями главного координатора разведывательной деятельности США и в учреждении ЦРУ, непосредственно подчиненного директору центральной разведки.

В общем-то, и сама система разведывательных служб США, которые пытались объединить в 1947 году, наделив координирующими полномочиями директора центральной разведки, серьезно отличалась от современного разведывательного сообщества США. На тот момент реально действующими разведывательными службами располагали лишь военное и военно-морское министерства. В процессе становления находились разведывательные службы вновь созданного военно-воздушного министерства и Государственного департамента. Большинство крупнейших разведывательных служб, составляющих фундамент современного разведывательного сообщества США, на тот момент еще даже не были созданы.

Сам термин «разведывательное сообщество» (Intelligence Community) был впервые упомянут лишь в мае 1955 года в представленном Конгрессу открытом варианте отчета Рабочей группы по разведке, действовавшей в рамках Комиссии по организации исполнительной власти (Commission on Organization of Executive Branch of Government), более известной под названием 2-ой Комиссии Гувера[665]. Впрочем еще несколько десятилетий любая информация о структуре и полномочиях разведывательного сообщества США оставалась секретной.

Несмотря на то, что до 1992 года американское законодательство игнорировало факт существования в США мощной системы разведывательных служб, разведывательное сообщество все эти годы непрерывно эволюционировало[666]. Создавались новые разведывательные службы, развивалась организационная структура сообщества, сформировалось сообщество военно-разведывательных служб. На основе Закона о национальной безопасности было издано значительное число исполнительных приказов президента, президентских директив и директив СНБ, которые, развивая и дополняя положения закона, постепенно усиливали централизующий фактор в организации разведывательной системы США.

Впрочем, нормативное правовое регулирование вопросов организации и деятельности разведывательного сообщества почти полностью носило закрытый характер. В немногочисленных открытых нормативных документах, таких как изданный в 1976 году исполнительный приказ президента Форда[667] или пришедший в 1978 году ему на смену исполнительный приказ президента Картера[668] упоминали лишь сам факт существования разведывательного сообщества и даже не перечислялись разведывательные службы, его составлявшие.

Внешне изменения в системе разведывательных служб происходили привычным образом, то есть так же, как и до 1947 года. В том или ином федеральном министерстве (как правило в министерстве обороны) создавалась новая разведывательная служба, которая наделялась определенным кругом полномочий и подчинялась руководителю соответствующего министерства. Однако, на самом деле процесс развития разведывательной организации основывался уже на совершенно иных принципах. Все новые разведывательные службы, которые появились после 1947 года, создавались исходя не из нужд того или иного ведомства, а на основе общегосударственных потребностей в разведывательной продукции того или иного типа. Любые организационные изменения в разведывательном сообществе США происходили или по инициативе или с условием непременного согласия директора центральной разведки. Каждое изменение в разведывательной организации в обязательном порядке оценивалось через призму того влияния, которое оно окажет на разведывательную систему США в целом.

Подобным образом были учреждены РУМО, АНБ, Национальное управление воздушно-космической разведки и все другие не столь давно возникшие разведывательные службы США. При этом уже в процессе учреждения новой службы определяется не только ее компетенция и система руководства новым ведомством, но и то, каким образом вновь созданная служба будет интегрирована в общенациональную разведывательную систему, как она будет осуществлять взаимодействие с другими разведывательными службами, через какие разведывательные программы будет осуществляться ее финансирование.

Ситуация изменилась после издания в 1981 году президентом Рейганом нового исполнительного приказа по разведке № 12333[669]. Новый исполнительный приказ впервые перечислил разведывательные службы, входящие в состав разведывательного сообщества. С тех пор общественности стало известно о десяти разведывательных службах, входящих в состав сообщества. Впрочем, уже в 1981 году эта информация не совсем соответствовала действительности. На тот момент в разведывательном сообществе было уже не 10, а 11 разведывательных служб. Но степень секретности информации, имеющей отношение к деятельности разведки была в годы «холодной войны» столь высока, что США засекретили даже факт существования такой крупной разведывательной службы как Национальное управление воздушно-космической разведки. Поэтому разведывательная служба, имевшая на тот момент самый большой бюджет среди членов разведывательного сообщества, вообще не была упомянута в исполнительном приказе № 12333.

Сохраняя объективность, следует признать, что президент Рейган совсем не пытался дезинформировать общественность относительно структуры разведывательного сообщества США. Из формулировок данного правового акта отнюдь не следовало, что в состав разведывательного сообщества входят только те 10 разведывательных служб, которые были перечислены в президентском приказе[670]. Хотя, не утверждалось и обратное. Так или иначе, заблуждение о фактической структуре разведывательного сообщества было повсеместных, и не только периодические и публицистические издания, но и солидные научные труды до начала 90-х годов XX века ограничивали состав разведывательного сообщества теми десятью службами, которые упоминались в первоначальной редакции исполнительного приказа № 12333.