5.3. Законодательное закрепление статуса разведывательного сообщества США
Кардинальное изменение круга задач, решаемых разведкой, самое серьезное и существенное с момента принятия Закона о национальной безопасности 1947 года, не могло не потребовать изменения всей внутренней организации разведывательной системы США. Главами разведывательных комитетов обеих палат Конгресса в 1992 году был предложен совместный проект Закона о национальной безопасности 1992. Этот законопроект, получивший название законопроект Борена-Маккарди (по фамилиям глав двух разведывательных комитетов – Boren-McCurdy) предлагал серьезную структурную перестройку всего разведывательного сообщества и в первую очередь системы управления разведкой. В частности, было реанимировано выдвинутое еще в 1971 году в докладе Шлезингера предложение учредить должность директора национальной разведки, наделив его полномочиями распоряжаться бюджетом разведки и осуществлять временный перевод в случае необходимости сотрудников одного разведывательного ведомства в другое[604].
По мнению авторов законопроекта, директор национальной разведки должен был определять разведывательные потребности и приоритеты в сборе разведывательной информации для всех членов сообщества, а также выполнять функции советника президента по вопросам разведки. Аналитические подразделения ЦРУ предполагалось отдать под непосредственный контроль директора, в то время как само Центральное разведывательное управление планировалось вывести из-под его непосредственного контроля и учредить самостоятельную должность директора ЦРУ[605].
Конгресс оставил без внимание большинство предложений, содержащихся в законопроекте Борена-Маккарди. Вместо этого конгрессмены решили упорядочить и систематизировать законодательство, касающееся организации разведки, в которое на основе большого количества различных законодательных актов были внесены серьезные изменения с момента принятия в 1947 году Закона о национальной безопасности. С этой целью в Закон о полномочиях разведки на 1993 год в качестве самостоятельного законодательного акта был включен Закон об организации разведки 1992 года[606].
Тем не менее, даже в таком урезанном варианте реализация предложений Д. Борена и Д. Маккарди стала эпохальным событием для разведывательного сообщества США. Впервые вопросы организации разведывательного сообщества США оказались урегулированными законодательно, впервые, с момента создания разведывательного сообщества в открытом для общественности нормативном правовом акте указывался полный список разведывательных служб-членов разведсообщества США. Именно с Закона об организации разведки начинается эпоха формирования мощной законодательной основы организации и деятельности разведывательного сообщества США.
В соответствие с Законом об организации разведки 1992 года, представляющем собой дополнение к Закону о национальной безопасности 1947 года[607], и входящего в Закон о полномочиях разведки на 1993 финансовый год[608], структура разведывательного сообщества США было определена следующим образом.
Служба директора центральной разведки, которая должна включать Службу заместителя директора центральной разведки, Национальный разведывательный совет и такие другие элементы, которые будут определены директором центральной разведки.
Центральное разведывательное управление.
Агентство национальной безопасности.
Разведывательное управление министерства обороны.
Головное ведомство фотографической разведки министерства обороны.
Национальное управление воздушно-космической разведки.
Другие службы в рамках министерства обороны, которые осуществляют добывание разведывательной информации в национальных интересах при помощи космических разведывательных систем.
Разведывательные элементы министерства сухопутных войск, военно-морского флота, военно-воздушных сил, корпуса морской пехоты США, ФБР, министерства финансов и министерства энергетики.
Служба разведки Государственного департамента.
Такие другие элементы любого другого министерства или ведомства, которые могут быть определены президентом США, или совместно директором разведывательного сообщества и руководителем соответствующего министерства или ведомства[609].
Законодательно урегулировав структуру разведывательного сообщества, формально федеральный закон позволил и без законодательного оформления расширять число членов разведывательного сообщества (по решению президента или совместному решению директора центральной разведки и соответствующего руководителя федерального органа). Однако на практике подобная возможность изначально была крайне маловероятна.
Сложность заключалась в том, что начиная с конца семидесятых годов Конгресс ежегодно принимает закон о полномочиях разведки на следующий финансовый год, в котором перечислены разведывательные службы, финансируемые в предстоящем финансовом году из бюджета национальной разведки. Теоретически, за директором центральной разведки было закреплено право перераспределения части бюджетных фондов между отдельными членами разведывательного сообщества, но эта процедура применима лишь к тем службам, которые уже названы в законе, то есть на них выделены бюджетные средства в рамках одной из национальных разведывательных программ.
Следовательно, реально учредить новую разведывательную службу, которая бы сразу вошла в состав разведывательного сообщества, может только Конгресс. Обозначенное же в пункте 10 право президента и директора центральной разведки самостоятельно расширять рамки разведывательного сообщества относимо лишь к уже существующим в структуре того или иного федерального министерства разведывательным службам, которые финансируются из иного источника, нежели бюджет национальной разведки.
Например, без законодательного оформления, возможно расширение разведывательного сообщества за счет одной из уже существующих разведывательных служб министерства обороны, которая финансируется из оборонного бюджета. Если в течении финансового года министр обороны и руководитель разведывательного сообщества совместно придут к заключению, что необходимо срочное расширить разведывательное сообщество за счет одной из разведывательных служб министерства обороны, решение может быть принято и без участия Конгресса. Однако фактически, процедура подготовки и принятия подобного решения занимает достаточно длительное время, обычно от нескольких месяцев до года и более. Конгресс же ежегодно принимает законы о полномочиях разведки на следующий финансовый год и, что вполне естественно, любое планируемое изменение структуры разведывательного сообщества заранее будет закреплено в проекте будущего закона.
При такой процедуре новый член сообщества получает более высокий законодательно закрепленный статус и будут полностью исключены возможные проблемы с утверждением в Конгрессе ассигнований для нового члена разведывательного сообщества. Маловероятно, что даже в отдаленной перспективе изменение числа членов разведывательного сообщества будет осуществляться иначе, нежели на основании законодательного акта. Установленное в законе право президента и директора центральной разведки самостоятельно расширять число членов разведывательного сообщества лишь в малой степени является реальным механизмом для изменения структуры разведывательного сообщества. В большей мере это положение отражает признание со стороны Конгресса традиционного толкования разведывательной деятельности как прерогативы президентской власти и, следовательно, признание права президента формировать необходимую ему разведывательную структуру[610].
После 1992 года продолжился процесс расширения разведывательного сообщества США. Первые изменения в законодательство, регламентирующее организацию американской разведки, были внесены уже в 1994 году. Они были вызваны созданием незадолго до этого на базе ряда крупных подразделений фотографической разведки министерства обороны Центральной службы фотографической разведки (Central Imagery Office). Законом о полномочиях разведки на 1995 финансовых год вместо достаточно расплывчатого и не совсем понятного положения, определявшего в качестве члена разведывательного сообщества "Головное ведомство фотографической разведки министерства обороны" (на 1992 год в министерстве обороны не существовало головного ведомства фотографической разведки) в качестве полноправного члена сообщества была определена вновь созданная Центральная служба фотографической разведки[611].
Однако, объединение в одно ведомство лишь некоторых подразделений космической разведки министерства обороны было половинчатым шагом. Поэтому, уже в середине девяностых годов вновь была реанимирована идея централизации системы обработки данных, полученных при помощи космических разведывательных систем. В 1995 году министр обороны США, директор центральной разведки и председатель объединенного комитета начальников штабов совместно выступили с инициативой создать единую централизованную службу аэрокосмической разведки – Национальное управление фотографической разведки и картографии (National Imagery and Mapping Agency). Новое ведомство предложено было наделить полномочиями по управлению всеми вопросами, связанными с национальной аэрокосмической разведкой[612].
Предложение о создании Национального управления фотографической разведки и картографии было поддержано Конгрессом. Новая служба была создана 1 октября 1996 года. В состав Управления вошли: Центральная служба фотографической разведки; Картографическое управление министерства обороны – ведомство осуществляющее разработку военных карт, один из основных потребителей получаемых аэрокосмической разведкой фотографических данных; Национальный центр фотографической разведки ЦРУ; Служба распределения разведывательного продукта министерства обороны; Служба фотографического анализа РУМО[613].
Небольшие аналитические подразделения министерств армии, флота, военно-воздушных сил, а также аналогичные подразделения объединенных командований не были включены в состав Национального управления фотографической разведки и картографии. Управление получило, однако, право устанавливать обязательные стандарты аналитической работы в указанных подразделениях и определять порядок распределения аналитического продукта между конечным потребителями.
Следует отметить, что Национальное управление фотографической разведки и картографии стало одним из немногих вновь создаваемых ведомств, чьи функции с самого начала были определены в законодательном порядке. В Законе об учреждении Национального управления фотографической разведки и картографии 1996 года указываются основные направления деятельности ведомства.
Решение задач в интересах национальной безопасности:
получение фотографических изображений земной поверхности;
фотографическая разведка;
Сбор информация по вопросам навигации (в рамках решения этой задачи Управлению было предписано совершенствовать средства навигации для судов военно-морского флота США и для американских гражданских судов путем производства точных и недорогих навигационных карт, навигационных книг, и сборников инструкций для их использования всеми судами Соединенных Штатов).
Картографическая деятельность. (Это направление деятельности было унаследовано от Картографического управления министерства обороны, вошедшего в состав Национального управления фотографической разведки и картографии. В рамках картографической деятельности Управление подготавливало и распространяло карты, схемы атласы, другие картографические продукты
Разработка систем. (Под этим направлением деятельности подразумевалась разработка, конструирование, размещение, операционный контроль и поддержание работоспособности систем, обеспечивающих сбор и последующее распределение между заинтересованными федеральными ведомствами информации, получаемой при помощи космических разведывательных систем[614].
После создания Национального управления фотографической разведки и картографии фактически утратившим свою силу можно считать и положение Закона об организации разведки 1992 года, определяющее в качестве членов разведывательного сообщества "другие службы в рамках министерства обороны, которые осуществляют добывание разведывательной информации в национальных интересах при помощи космических разведывательных систем".
Национальное управление фотографической разведки и картографии изначально создавалось как ведомство, призванное сконцентрировать всю деятельность, в сфере сбора и обработки информации, получаемой при помощи космических разведывательных систем. Небольшие же службы космической разведки, оставшиеся в составе отдельных военных министерств и объединенных командований и не вошедшие в новое управление, не используются для решения национальный разведывательных задач и лишь обслуживают потребности своих головных ведомств.
Под своим изначальным названием созданное в 1996 году Национальное управление фотографической разведки и картографии просуществовало недолго. В 2003 году на основании Закона о полномочиях национальной обороны на 2004 финансовый год оно было переименовано в Национальное управление космической разведки (National Geospatial-Intelligence Agency). Соответственно, в Закон о национальной безопасности 1947 года были внесены поправки, установившие, что отныне Национальное управление космической разведки является полноправным членом разведывательного сообщества США[615].
В конце 2001 года в результате внесения очередных изменений в Закон о национальной безопасности, внесенных на основании Закона о полномочиях разведки на 2002 финансовый год,[616] в состав разведывательного сообщества США была включена Береговая охрана США, входившая на тот момент в состав министерства транспорта. Подобное расширение рамок разведывательного сообщества за счет службы, непосредственно не решавшей задачи в сфере разведки (более того, состоящей в составе министерства, которое вряд ли можно отнести к числу ключевых органов в системе национальной безопасности США) выглядело достаточно нелогичным. Логика подобного решения проявилась лишь после того, как на основании Закона о внутренней безопасности 2002 года Береговая охрана была выведена из состава министерства транспорта и включена во вновь создаваемое министерство внутренней безопасности[617]. Закон о внутренней безопасности 2002 года не только переподчинил Береговую охрану вновь созданному министерству внутренней безопасности, но и определил само вновь созданное министерство, а точнее те его элементы, которые "имеют отношение к анализу информации внешней разведки"[618], в качестве полноправных членов разведывательного сообщества США.
Достаточно неожиданную возможность для дальнейшего расширения рамок разведывательного сообщества США предоставило законодательство последних полутора десятилетий. Как уже отмечалось выше, Закон об организации разведки 1992 года формально позволяет президенту США, а также главе разведывательного сообщества совместно с руководителем соответствующего министерства или ведомства вводить в состав разведывательного сообщества "другие элементы любого другого министерства или ведомства"[619].
Тем не менее, как также уже упоминалось, подобная норма фактически не могла быть применена на практике, поскольку введенная подобным образом в состав разведывательного сообщества новая служба осталась бы без бюджетного финансирования – все бюджетные ассигнования федеральным министерствам и ведомствам выделяются в США исключительно на основании закона. Допускаемое же законом перераспределение по решению директора центральной разведки средств, выделяемых на разведку, с точки зрения законодательства возможно лишь в отношении тех служб, которые изначально финансируются в рамках бюджета национальной разведки.
В перечне же федеральных органов, получающих бюджетные ассигнования в рамках национальных разведывательных программ, до конца 90-х годов XX века указывались именно те органы, чей статус членов разведывательного сообщества уже закреплен законодательно, а также министерство обороны США (в состав которого входят восемь полноправных членов разведсообшества), Государственный департамент, министерство финансов и министерство энергетики (разведывательные подразделения этих министерств с 1992 года законодательно обозначены в качестве членов разведывательного сообщества)[620].
На протяжении 90-х годов XX века лишь одно ведомство, в тот период времени законодательно не включенное в состав разведывательного сообщества, могло финансироваться из бюджета национальной разведки – это Администрация по борьбе с наркотиками, входящая в состав министерства юстиции США. Однако, с 1999 года почти целое десятилетие она не включалась в список министерств и ведомств, финансируемых в рамках национальных разведывательных программ. Теоретически же возможное расширение разведывательного сообщества за счет включения в него новых военно-разведывательных служб (об этом уже говорилось выше) было крайне маловероятным – большую часть членов разведывательного сообщества и без этого составляют военно-разведывательные службы.
Ситуация кардинальным образом изменилась после принятия в 2003 году Закона о полномочиях разведки на 2004 финансовый год[621]. В соответствии с новым законом помимо уже упомянутых выше федеральных органов, традиционно финансируемых в США из бюджета национальной разведки, из этого же бюджета стало возможным финансировать разведывательную (также связанную с разведывательной) деятельность министерства юстиции и незадолго до этого созданного министерства внутренней безопасности. Если же принять в расчет тот факт, что как в структуре министерства юстиции, так и в структуре министерства внутренней безопасности имеется достаточно большое число служб и подразделений, которые в той или иной мере занимаются разведывательной деятельностью, становится очевидным, что законодательная норма, позволяющее расширять рамки разведывательного сообщества без непосредственного вмешательства американских законодателей, получила шанс стать реально работающей нормой.
По состоянию на начало 2004 года в число министерств и ведомств, чья разведывательная деятельность может финансироваться из бюджета национальной разведки, оказались включенными фактически все федеральные министерства и ведомства, в той или иной мере занимающиеся разведывательной деятельностью. А это означает, что на практике, без изменения законодательства, лишь на основании административных решений должностных лиц исполнительной ветви власти (президента или директора центральной разведки), практически любой элемент федерального правительства, даже косвенно вовлеченный в разведывательную деятельность, может стать полноправным членом разведывательного сообщества США.