2.5. Общая величина разведывательного бюджета

Длительное время суммарные расходы американского бюджета на разведывательную деятельность держались в секрете. Под давлением общественности американское руководство шло на определенные уступки, раскрывая информацию по отдельным составляющим общего разведывательного бюджета. Так, например, в середине 90-х годов XX века были обнародованы расходы США в рамках Национальной программы внешней разведки в последнее десятилетие «холодной войны», а вскоре и информация до 2001 года. Эти цифры не позволяли судить об общих расходах США на разведку, но они демонстрируют достаточно интересную динамику изменения разведывательных расходов США в сравнении с расходами на национальную оборону.

Так, если сравнить динамику роста расходов США на национальную оборону и на разведывательные нужды, то нетрудно заметить рост разведывательного бюджета не только в абсолютных цифрах, но и в процентном отношении к общим расходам США на нужды обороны. С 1980 по 1986 годы общий оборонный бюджет увеличился на 40 процентов, а затем в последующие 11 лет, плавно снижался до уровня 1980 года и даже ниже. За тот же период (с 1980 по 1986 годы) бюджет разведки возрос более чем на 115 процентов, а к 1989 – уже на 125 процентов от уровня 1980 года. В 90-е годы прошлого столетия рост разведывательного бюджета примерно соответствовал росту расходов на национальную оборону, а после известных событий 11 сентября 2001 года расходы на разведку вновь росли значительно быстрее оборонных расходов[900].

Подобная диспропорция между динамикой развития оборонного и разведывательного бюджетов на первый взгляд недостаточно понятна, особенно в контексте окончания «холодной войны». Весьма интересное обоснование столь бурного роста разведывательного бюджета в 90-е годы прошлого века предложила парламентская комиссия Аспина-Брауна, по мнению которой многообразие задач правительства, для решения которых используются результаты работы разведки столь велико, что представляется фактически нереальным определить правильный баланс между угрозами национальной безопасности США и деятельностью американской разведки, а следовательно при планировании бюджетных расходов на разведку разумно руководствоваться в первую очередь тем, какую сумму денег нация готова потратить на разведку и насколько это соответствует национальным представлениям о месте и роли США в мировом сообществе[901].

В последнее десятилетие степень открытости для общественности общего размера разведывательного бюджета существенно возросла. С 2007 года общедоступной стала информация о бюджете обеих общенациональных разведывательных программах США: Национальной разведывательной программе и Военно-разведывательной программе. За это время суммарный бюджет двух разведывательных программ вырос более чем на четверть: с 63.5 млрд. долларов в 2007 году до максимума в 80.1 в 2010 году[902]. В последующие три года, в рамках бюджетного секвестирования, закрепленного Законом о контроле за бюджетом 2011 года[903], бюджет разведки и вовсе постепенно уменьшался, пропорционально общему сокращению расходов федерального правительства США, до рекордно низких 66.8 млрд. долларов в 2015 году.

С 2016 года рост бюджета двух основных разведывательных программ США возобновился. В 2016 году их суммарный бюджет составил 70.7 миллиарда долларов, а в 2017 году увеличился до 73 миллиардов[904]. Причем в бюджете разведывательных программ стала наблюдаться новая, до это не проявлявшаяся тенденция: на фоне роста бюджета Национальной разведывательной программы, бюджет которой в 2017 году (54.6 миллиарда) превысил бюджет этой же программы в рекордном для разведки 2010 году (53.1 миллиарда), существенно медленнее начал расти бюджет Военно-разведывательной программы. Так если в 2010 году на Военно-разведывательную программу было потрачено 27 миллиардов долларов, то в 2017 году она обошлась американским налогоплательщикам лишь в 18.4 миллиарда.

Честно говоря, в версию о реальном сокращении финансирования военно-разведывательных программ верится с трудом. Темпы роста расходов на военную разведку в США никогда не отставали от темпов роста расходов на разведку в целом. Предположение о сокращении финансирования военной разведки видится еще менее правдоподобным, если вспомнить о том, что военно-разведывательными службами в США являются АНБ и обе общенациональные службы космической разведки: Национальное управление космической разведки и Национальное управление воздушно-космической разведки.

Более реалистичным видится другое предположение: США решили вернуться к прежней практике «растворения» разведывательных расходов в огромном бюджете министерства обороны США. Когда учреждались военно-разведывательные программы, не предполагалось, что информация о расходуемых на их реализацию бюджетных средствах станет открытой и будет доступна общественности. Но после 2007 году министерство обороны обязали обнародовать общую сумму расходов на военно-разведывательные программы. Более того, общественность больше интересовалась уже не расходами на каждую из общенациональных разведывательных программ, а лишь общей цифрой расходов на разведку, получаемой в результате сложения расходов на Национальную разведывательную программу и Военно-разведывательную программу.

Закономерное решение напрашивалось само собой: вернуться к прежней практике и часть разведывательных расходов записывать в другие расходные статьи министерства обороны. Тем самым достигался двойной эффект: 1) внешне создавалось впечатление, что расходы на военную разведку или сокращаются или, по крайней мере, не растут; 2) общественность нейтрально реагировала на возобновление стремительного роста расходов Национальной разведывательной программы, поскольку общая сумма расходов на разведку (за счет номинального «уменьшения» расходов на военную разведку) практически не менялась.

Несмотря на формальную публичность разведывательного бюджета США и обнародования для широкой общественности бюджетных расходов на две основные разведывательные программы США, вряд ли можно говорить о полной открытости бюджета разведывательного сообщества США. Не стоит забывать, что разведывательное сообщество не представляет собой вертикально интегрированной организационной структуры. В его состав входят разведывательные службы, состоящие в составе самых различных федеральных министерств. В большинстве из этих министерств действуют свои разведывательные (а иногда и отдельные контрразведывательные) программы, которые не являются частью общенациональных разведывательных программ. При этом даже за рамками общенациональных и ведомственных разведывательных программ финансируется определенная часть деятельности ведомственных разведывательных служб, которую они осуществляют в интересах своего головного министерства[905]. По чисто формальным критериям такие расходы федерального министерства на свою разведку не будут считаться частью расходов США на разведку, а будут «растворены» в других бюджетных статьях того или иного федерального министерства. Точно таким же образом не будут считаться разведывательными расходами расходы министерств на инфраструктуру, оборудование, содержание персонала, хозяйственное обслуживание входящих в его состав разведывательных служб. Таким образом, имеющиеся данные о бюджетных расходах США на свои общенациональные разведывательные программы позволяют оценивать лишь общую динамику разведывательных расходов Соединенных Штатов, но не позволяют судить об общих цифрах расходов США на разведку.

С другой стороны, именно внимательный анализ изменчивости расходов США на разведку в последнее десятилетие позволяет сделать другой весьма интересный вывод: по всей видимости, период экспоненциального роста разведывательных расходов, свойственный предыдущим двум десятилетиям истории Соединенных Штатов завершился. Тенденция опережающего развития системы разведывательных служб (и как следствие, ускоренного роста доли расходов на разведку в федеральном бюджете Соединенных Штатов), характерная для нескольких предыдущих десятилетий эволюции государственного механизма США, в настоящий период фактически исчерпала себя. Даже для мощнейшей и богатейшей державы мира рано или поздно наступает момент, когда желание непрерывно наращивать потенциал разведки, и распространять ее влияние по всему миру наталкивается на физическую неспособность государственного бюджета удовлетворять безудержно растущие финансовые аппетиты своих спецслужб.