3.5. Законодательство о свободе информации в США

Развитие системы законодательных норм, направленных на ограничение полномочий разведывательных служб, не исчерпывается в США лишь ограничениями в сфере использования разведкой различных технических и оперативных средств для добывания разведывательной информации. В шестидесятые-семидесятые годы XX века в США достаточно популярными стали либеральные настроения. Пресса и представители общественности требовали от федерального правительства США большей открытости. Настаивая на том, что граждане Америки являются налогоплательщиками, американские либералы и сочувствующая им общественность заявляли о своем праве знать, чем занимается их правительство, расходуя собранные в виде налогов деньги.

В стороне от общественных настроений не мог остаться и Конгресс США. Будучи зависимыми от своих избирателей, конгрессмены поддерживали идею большей открытости и публичности власти. Идею, бесспорно, весьма правильную и прогрессивную, но доставившую немало головной боли американских спецслужбам, основной работы которых (как, впрочем, и всех спецслужб в мире) были и остаются тайные приемы и методы работы и закрытость циркулирующей в недрах спецслужб информации от широких масс общественности.

Эффективность работы любой разведки достаточно серьезно зависит от того, насколько надежно разведка защищает свои секреты, появление же законодательных актов, a priori допускающих ситуацию, когда частное лицо может истребовать у разведывательной службы (в том числе в судебном порядке) допуска к каким-либо закрытым материалам, заведомо стало фактором, усложняющим работу разведки. Достаточно прогрессивная на первый взгляд идея – информировать общественность о том, чем занимается федеральное правительство, и каким образом федеральные министерства и ведомства расходуют выделяемые им бюджетные средства, для американской разведки вылилась в дополнительные трудности в практической работе. Стремление американских законодателей максимально расширить доступ общественности к информации явно дисгармонировало с традиционной для всех мировых разведок практикой максимально ограничивать круг лиц, допущенных к тем или иным сведениям, циркулирующим в недрах разведывательной службы.

Первым среди законов, определяющих порядок использования и доступа американских граждан к информации, стал Закон о свободе информации от 1966 года[948], представлявший собой поправку к Закону об административных процедурах от 1946 года[949]. Содержавшиеся в нем формулировки уже достаточно определенно указывали на возможность американцев делать запросы в федеральные ведомства и получать запрашиваемую информацию. В статье 3(с) закона говорилось:”…каждое ведомство должно по запросу в отношении определенных документов, сделанному с соблюдением установленных законом норм, предоставить информацию лицу, внесшему запрос”[950]. Причем, в ряду федеральных ведомств, которые могли получить подобные запросы, числились и американские спецслужбы. В случае отказа ведомства предоставить запрашиваемую информацию, Закон предусматривал возможность судебного истребования запрашиваемой информации.

Реально оценивая ту угрозу, которую мог представлять для национальной безопасности США подобный информационный либерализм, американские законодатели в Законе 1966 года достаточно детально проработали вопросы защиты секретной информации федерального правительства, в том числе информации, касающейся разведывательной деятельности. Закон о свободе информации 1966 года содержал перечень сведений, не подлежащих разглашению, из девяти пунктов, в который входили: ведомственные инструкции по персоналу, коммерческие секреты, различные межведомственные соглашения, засекреченная на основании исполнительных приказов президента информация по вопросам национальной безопасности и внешней политики и длинный перечень других сведений и материалов. Столь внушительный список исключений делал достаточно затруднительным получение информации по представленному в спецслужбы запросу[951].

Через год, в 1967 году, для дальнейшего совершенствования системы защиты секретных сведений федерального правительства была принята новая редакция Закона о свободе информации[952], в которой были уточнены процедуры, связанные с предоставлением федеральными ведомствами информации, запрашиваемой гражданами. Информацию, находящуюся в распоряжении федеральных органов, Закон о свободе информации 1967 года разделил на информацию, которая опубликовывается в Федеральном регистре, и информацию, которая может быть предоставлена лицу на основании письменного запроса. Закон установил тридцатидневный срок рассмотрения запроса гражданина в федеральном органе[953].

Анализируя первые две редакции Закона о свободе информации, можно говорить о том, что авторы законопроектов достаточно серьезно оценили потенциальную опасность, которую могла представлять собой для деятельности спецслужб и для национальной безопасности в целом гарантированная законом "свобода информации", и позаботились о том, чтобы законодательные положения не распространялись на ту информацию, в разглашении которой было не заинтересовано государство. В редакции 1966 и 1967 года Закон о свободе информации лишь незначительным образом усложнял работу разведки, в целом не создавая угрозы разглашения как разведывательной информации, так и источников, используемых спецслужбами для ее получения.

Серьезнейшим ударом по американским спецслужбам стало законодательство о свободе информации 70-х годов прошлого века. В результате Уотергейтского скандала, приведшего к отставке президента Никсона, в США заметно изменилось отношение как к разведывательным ведомствам, так и к осуществляемой ими деятельности. Американские спецслужбы (в первую очередь, ЦРУ и ФБР) были обвинены в нарушении Конституции США и американского законодательства. В частности, спецслужбы обвинялись в том, что ими осуществлялось незаконное прослушивание телефонных переговоров политических противников Никсона [954]. Отражая изменившиеся общественные настроения, Конгресс в 1974 году принимает новую редакцию Закона о свободе информации[955].

В Законе 1974 года во главу угла ставятся уже не интересы национальной безопасности, а право налогоплательщиков США получать исчерпывающую информацию о работе финансируемого ими федерального правительства. В духе либеральных настроений в Законе о свободе информации 1974 года был значительно расширен перечень сведений, которые могли быть выданы на основании поступающих запросов граждан[956].

Последствия либерализации законодательства о свободе информации достаточно быстро отразились на американских спецслужбах. "Активные" американцы завалили разведывательные службы запросами о предоставлении им материалов разведки, в том числе и секретного характера. Наиболее громкую огласку получил запрос корреспондента одной из нью-йоркских газет, некоего Карла Штерна, затребовавшего у ФБР сведения, относящиеся к контрразведывательной программе ведомства, и добившегося через суд их предоставления.

Штерну удалось получить выкраденные за год до этого в одном из местных отделений ФБР секретные документы, относящиеся к контрразведывательной программе "Cointelpro". Найдя в одном из документов свою фамилию, Штерн обратился за разъяснениями в ФБР. Когда ответа не последовало, Штерн на основании Закона о свободе информации обратился в суд. В ходе судебного разбирательства вскрылись многочисленные нарушения прав человека, приведшие в итоге к проведению Конгрессом расследования деятельности ФБР по реализации программы Cointelpro и последующим многочисленным отставкам в ФБР[957].

Впрочем, американские законодатели быстро поняли, что зашли слишком далеко. К концу семидесятых годов подобные лазейки в законодательстве, позволявшие гражданам США при определенных обстоятельствах добиваться выдачи секретных материалов разведки, фактически полностью были ликвидированы[958]. В последнюю четверть XX века в США постепенно складывается равновесное отношение между потребностью государства в защите информации и желанием отдельных американцев добиться от государства максимальной "свободы информации". В восьмидесятые годы уже трудно было представить, что некое частное лицо может, используя разночтения законодательства, добиться выдачи секретной информации разведки.

В то же время сам факт существования законодательства о свободе информации и достаточно обширный перечень сведений, которые могут предоставляться по запросам граждан, позволяет федеральному правительству громогласно заявлять о своей информационной открытости и о приоритетном значении конституционных прав и свобод граждан в деятельности федеральных органов власти США. В современных законах о свободе информации американский законодатель, с одной стороны, стремится обеспечить всестороннюю защиту действительно важной для безопасности государства информации, с другой стороны – продемонстрировать максимальную открытость и доступность тех информационных сведений, обнародование которых не может иметь негативных последствий для интересов обеспечения безопасности государства. Ярким примером развития законодательства о свободе информации может служить Закон о свободе электронной информации 1996 года, на основании которого федеральным ведомствам было предписано обеспечивать доступ общественности в том числе и к электронным вариантам своих информационных ресурсов[959].

Примечательно, что даже после событий 11 сентября 2001 года, когда в американском законодательстве произошли существенные изменения, расширившие права специальных служб и снявшие ряд традиционных ограничений, не позволявших разведывательным службам и правоохранительным органам эффективно противодействовать терроризму, правовые стандарты, закрепленные в Законе о свободе информации остались практически неизменными.

Некоторое ограничения в доступе американских граждан к информации были связаны с подзаконным нормотворчеством президента, основанном на положениях Закона о свободе информации. В ноябре 2001 года президент Дж. Буш издал исполнительный приказ № 13233[960], который устанавливал более жесткие чем предшествующий исполнительный приказ президента Рейгана № 12667[961] ограничения на доступ общественности к документам бывших американских президентов. Впрочем, даже эти ограничения были отменены в 2009 году исполнительным приказом президента Б. Обамы № 13489[962], восстановившем порядок доступа к президентским документам, закрепленный в исполнительном приказе № 12667.

Законодательные инновации последних лет скорее напротив, расширяют возможности населения получать информацию о деятельности федеральных властей в рамках Закона о свободе информации. Например, поправки к Закону о свободе информации, внесенные на основании Закона об открытом правительстве 2007 года[963] добавляют множество новых возможностей для получения американской общественностью информации о деятельности федеральных министерств и ведомств. В частности, в законе учтены новые возможности информировать население, связанные с развитием современных коммуникационных технологий[964].

Помимо этого, при Национальном управлении архивов и документации (NARA) было создано Управление правительственных информационных служб[965], которое призвано осуществлять мониторинг мероприятий, проводимых федеральными ведомствами в рамках выполнения требований Закона о свободе информации и вырабатывать для Конгресса и президента рекомендации по совершенствованию политики США в сфере свободы информации. Закон об открытом правительстве 2007 года также обязал федеральные министерства и ведомства учредить в своем составе специальную должность главного директора по вопросам соблюдения требований Закона о свободе информации[966], отвечающего в рамках своего министерства или ведомства за реализацию государственной политики в сфере свободы информации[967].

Нельзя не признать очевидный факт: законодательство о свободе информации по-прежнему является одним из факторов, усложняющих работу разведки. Огромное количество поправок и дополнений к законам о свободе информации[968], которые Конгресс США принял за последние десятилетия, позволили в определенной мере гарантировать интересы обеспечения национальной безопасности США от неконтролируемого стремления американской общественности получать максимум сведений о работе государственных органов. Современная редакция законов о свободе информации уже не содержит откровенных пробелов и недоработок, которые могли бы стать причиной разглашения секретной разведывательной информации, как это порой случалось в первые годы после принятия Закона о свободе информации. Но при все этом разведывательные службы США по-прежнему вынуждены учитывать в своей работе такой сдерживающий фактор, которым бесспорно выступают для разведки законы о свободе информации.