Принятие демократической Конституции 1978 г. Государство автономий - новая модель государственного устройства

В 1977 г. группа из семи известных политиков, ученых и специалистов в области конституционного права (впоследствии их стали величать «отцами Конституции») приступила к разработке текста конституции. После продолжительной и напряженной работы конституционный проект был представлен на рассмотрение депутатов парламента и 31 октября 1978 г. одобрен на совместном заседании обеих палат Генеральных кортесов. Из 584 участвовавших в голосовании 551 депутат проголосовал «за», 22 — «против» и 11 воздержались. «Против» голосовали лишь представители крайне правых и крайне левых депутатских фракций, воздержались депутаты от Баскской националистической партии (БНП).

6 декабря 1978 г. проект конституции был вынесен на референдум и получил одобрение большинства граждан. За него проголосовали 15,7 млн испанцев, что составило 87,7% от числа голосовавших и 58,9% от имевших право голоса. Конституция вступила в силу после ее подписания 27 декабря 1978 г. королем Хуаном Карлосом I. 29 декабря она была опубликована в «Официальном бюллетене государства». Таким образом, впервые в истории Испании конституция не только закрепила договоренности между ведущими политическими партиями, но и была поддержана подавляющим большинством граждан страны.

Авторы Конституции исходили из объективной необходимости перехода от франкистского авторитаризма к демократии в условиях политической стабильности в стране. В этой связи были отвергнуты проекты президентской республики американского образца, как не гарантирующие устойчивость политической власти из-за «встроенного» в него механизма конфликта между законодательной и исполнительной ветвями власти. «Отцы» испанской Конституции полагали, что во второй половине XX в. политическая мысль значительно продвинулась по сравнению с методологическим тезисом французских просветителей XVIII в. о «защите от деспотизма» путем разделения властей и введения системы «сдержек и противовесов». Поэтому основное средство защиты прав и интересов граждан они видели не в противопоставлении друг другу исполнительной и законодательной власти⁵⁹, а в создании и поддержании независимой судебной системы, включающей авторитетный Конституционный суд, институт Народного защитника, а также детально разработанное законодательство по защите прав и интересов личности.

Конституция содержит Преамбулу, Вводный раздел, 10 разделов, объединяющих 169 статей, а также 4 дополнительных положения и 9 переходных положений. В Преамбуле и Вводном разделе Конституции зафиксированы принципы построения политической системы страны: Испания провозглашается демократическим и правовым государством с формой политического устройства в виде парламентской монархии (ст. 1.1), носителем национального суверенитета является испанский народ (ст.1.2).

В контексте сложных отношений между центром и регионами важными для дальнейшего развития страны были конституционные положения статьи 2: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, общем и неделимом отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на самоуправление национальностей и регионов, которые составляют ее, и солидарность между всеми ими»⁶⁰. Таким образом, конституционно признавалось и гарантировалось право на национальную и территориальную автономию. Поскольку Испания была унитарным государством, наличие Автономных сообществ (получивших в дальнейшем собственные статуты) придавало испанскому унитаризму черты децентрализованного государства. Одновременно Конституция запрещала образование федерации Автономных сообществ (ст. 145).

Для Испании, без малого 40 лет не имевшей реальных демократических прав и свобод, особое значение приобрел принцип политического плюрализма, многопартийности и свободы создания профсоюзов (ст. 6, 7). Политические партии определялись в качестве основного инструмента участия испанцев в политических процессах страны.

Раздел первый Конституции прописывал права и обязанности граждан, основные принципы социальной и экономической политики, гарантии прав и гражданских свобод. Достоинство человека и неотчуждаемость его прав, уважение к закону и правам других людей провозглашались основой политического строя и социального мира (ст. 10). Объявлялось равенство всех испанцев перед законом и запрет на любые формы дискриминации (ст. 14). Институциональной гарантией прав и свобод испанских граждан является Защитник народа (аналог омбудсмана), назначаемый Генеральными кортесами и подотчетный парламенту. Светский характер государства определен отделением церкви от государства и запретом на возведение какой-либо религии в ранг официальной⁶¹. При этом гарантируется свобода идеологии, вероисповедания и отправления культов для всех граждан и их объединений (ст. 16)

Согласно разделу второму, король является главой государства, символом единства и преемственности нации, высшим представителем испанского государства в международных сношениях. Конституционно закреплена традиционная для Испании кастильская система наследования престола (ст, 56, 57). Детально регламентированы правила регентства и опекунства в отношении несовершеннолетнего наследника престола. Если угасают ветви династии, имеющие право на испанский престол, вопрос о наследовании решается Генеральными кортесами в «наиболее подходящей для интересов Испании форме».

Раздел третий посвящен полномочиям двухпалатного парламента — Генеральным кортесам — высшего органа законодательной власти, представленного Конгрессом депутатов и Сенатом. Палаты формируются одновременно на основе свободного, всеобщего, равного и прямого избирательного права тайным голосованием. При избрании депутатов применяется система пропорционального представительства, а выборы сенаторов проводятся по мажоритарной системе. Избирательное право принадлежит всем испанцам, достигшим 18 лет и обладающим политическими правами в полном объеме. Срок полномочий парламента — 4 года. Конгресс депутатов состоит минимально из 300 и максимально из 400 депутатов. Сенат (ст. 69) объявлялся палатой территориального представительства. Жители каждой из 50 провинций Испании, имеющие право голоса, избирают четырех сенаторов всеобщим, прямым и тайным голосованием. Испанские города Сеута и Мелилья, расположенные на севере Африки, избирают по два сенатора. Кроме того, в Автономных сообществах избирается один сенатор от каждого миллиона жителей.

Раздел четвертый регулирует деятельность центрального правительства и администрации. Правительство (ст. 97) является высшим исполнительным органом, руководящим внутренней и внешней политикой, деятельностью гражданской и военной администрации, обороной государства. Правительство состоит из председателя, заместителей председателя, министров и других членов правительства, определяемых законом. Согласно Конституции, после очередных парламентских выборов король по итогам консультаций с руководителями партийных фракций предлагает кандидатуру на пост председателя правительства (как правило, это лидер партии, набравшей большинство голосов избирателей). Если предложенная кандидатура набирает абсолютное большинство голосов в Конгрессе депутатов, король утверждает кандидата на посту руководителя правительства. Если кандидат не получает абсолютной поддержки, спустя 48 часов проводится повторное голосование, при котором кандидату уже достаточно заручиться простым большинством голосов для назначения на должность председателя правительства.

Раздел пятый определяет характер взаимоотношений правительства и Генеральных кортесов. Правительство формируется парламентским путем и, чтобы находиться у власти, должно пользоваться доверием не лично монарха, формально назначающего председателя и остальных членов кабинета министров, а именно парламента. Важным элементом парламентаризма является политическая ответственность правительства перед парламентом, закрепленная в ст. 198.

Основы организации судебной власти определены ъ разделе шестом. Исходящая от народа судебная власть осуществляется от имени короля судьями и магистратами, которые независимы и ответственны только перед законом. Должности судей, магистратов и прокуроров несовместимы с иными должностями, кроме того, действует запрет на их членство в политических партиях и профсоюзах (ст. 127).

Раздел седьмой посвящен вопросам экономики и финансов. Здесь прописано, что все богатства страны в их различных формах и вне зависимости от собственника подчиняются общему благу (ст. 128). В разделе восьмом фиксируется территориальная организация государства, состоящая из муниципальных округов, провинций и Автономных сообществ. Раздел девятый посвящен особому звену судебной системы — Конституционному суду.

В разделе десятом регламентируются способы внесения изменений в текст конституции. Для внесения изменений требуется не только наличие квалифицированного большинства (3/5) в каждой из палат, но и возможное вынесение поправок на референдум (по требованию 1/10 части депутатов любой из палат). В случае внесения существенных поправок в текст конституции парламент должен быть распущен, и поправки подлежат утверждению новым составом Генеральных кортесов. Субъектами права конституционной инициативы являются правительство, Конгресс депутатов и Сенат. Автономные сообщества могут инициировать процесс только через обращение в правительство либо в президиум Конгресса депутатов. В испанской Конституции содержится запрет на любые конституционные реформы в военное время или при объявлении чрезвычайного и осадного положения (ст. 169).

Работая над проектом Конституции 1978 г., государствоведы-конституционалисты, опасаясь повторения для Испании политики жесткой централизации и государственного патернализма, изыскивали новую форму демократического переустройства страны. На их взгляд, нельзя было говорить о «классическом федерализме», поскольку это означало бы введение бюрократической организации «сверху», чреватой опасностью дробления страны по этнокультурному признаку. «Отцы» конституции предполагали «отойти» от узкоюридической трактовки федерализма, которая подразумевает конституционно зафиксированное разделение функций между центральной властью и субъектами федерации. «Нами была предпринята попытка найти нечто среднее, эдакую заветную формулу, которая не вела бы ни к унитарному государству, ни к федерализму, а сохраняла бы территориальное единство страны»⁶², — говорил М. Фрага Ирибарне. Поэтому государственное устройство Испании предполагало гибкую систему отношений, которая позволяла бы органично сочетать традиционные основы государственности с максимально возможной реализацией потребностей региональных и этнических сообществ, прежде всего басков, каталонцев и галисийцев, в сохранении и развитии своей идентичности. При этом в условиях усиления этнокультурной активности национальных меньшинств в постфранкистский период выдвигалась важная стратегическая задача — найти инструменты противодействия дезинтеграционным процессам в централизованном государстве, теряющем контроль над периферийными регионами. Государство автономий как форма, а по сути — процесс региональной автономизации Испании, и было призвано содействовать цивилизованному урегулированию возникающих конфликтов. Отдельным территориям предоставлялось право относительной свободы выбора форм внутреннего управления как способ удерживать их от отделения. Такая вероятность существовала в отношении Каталонии и Страны Басков.

Причины сохранявшейся в Испании на протяжении XX в. межэтнической конфликтогенности уходят глубоко в историю. Они вызваны сопротивлением различных этнических групп слиянию в единую нацию, центром которой стала средневековая Кастилия со своим языком, культурой, администрацией и армией. Повышенная этнонациональная активность басков, каталонцев и галисийцев (гораздо в меньшей степени) объясняется также интернационализацией материальных и духовных ценностей, урба-

низацией, миграцией людских масс. Для малых народов Испании подобные тенденции таят угрозу аккультурации, утраты языка, традиций и обычаев. Стремление малых народов Пиренейского полуострова к самосохранению «генетически» (исторически) соотносилось с вполне конкретным «врагом» — испанским (кастильским) экспансионизмом.

Важно учитывать, что Испания представляет собой пример как фактической этнорегиональной асимметрии, так и юридической. Юридическая асимметрия была «закреплена» положениями новой Конституции 1978 г. Во-первых, в ней нет упоминания о статусном равноправии регионов. Во-вторых, преимущества регионов обозначаются простой формальной констатацией исторического развития так называемых «исторических национальностей или провинций» (речь идет о Стране Басков, Каталонии и Галисии) и средневековым форальным правом⁶³. В-третьих, статьи 143 и 151 закрепляют разноуровневую процедуру достижения автономии и неодномерный объем компетенций регионов.

Фактическая асимметрия Испании проявлялась в этнокультурных и этнотерриториальных различиях, межрегиональных социально-экономических диспропорциях, политических коллизиях между солидарным центром и региональными элитами, идеологическом противостоянии паниспанского и периферийного национализма, острой конфронтации между солидарным сознанием большинства испанцев и сепаратистскими устремлениями региональных, прежде всего баскских и каталонских, радикалов.

В период перехода от авторитарного режима к демократии устранение межэтнической конфликтогенности правящей элите страны виделось лишь одним способом — в развертывании процесса политико-территориальной децентрализации и автономизации. Это подразумевало передачу от центра регионам определенного набора полномочий, расширение местного самоуправления в рамках новой государственной модели, получившей название «Государства автономий». Представители различных политических сил Испании соглашались с региональной автономизацией, которая допускает значительную децентрализацию власти.

На практике задуманное не всегда реализовалось исправно. Правящая элита ряда самостоятельных Автономных сообществ (в первую очередь Каталонии и Страны Басков) осознавала, что ни конституция, ни Автономные статуты их собственных политикотерриториальных образований (АС) не предусматривают всех региональных претензий. Отсюда неоднократные попытки «дать бой» Мадриду (центральному правительству) с требованием ревизии или внесения существенных поправок в основополагающие юридические документы. Эти политические конфликты с различной степенью интенсивности отмечены и в начале XXI в.