Взаимоотношения «центр - регионы» в годы правления испанских консерваторов

На протяжении всего правления НП (1996—2004) тема взаимоотношений центра и регионов находилась в центре политических дебатов. «Народники» поддерживали инициативы о децентрализации системы административного управления и передачи ряда полномочий от центра автономиям и от автономий — муниципалитетам.

На путях децентрализации Испания действительно достигла впечатляющих результатов, превратившись в конце XX в. в одно из самых децентрализованных государств мира при сохранении унитарной формы правления. В начале XXI в. центральные власти Испании ведали лишь 47% государственного бюджета, в то время как Автономные сообщества и муниципальные власти распоряжались 53% бюджетных средств. Госаппарат страны насчитывал 564 тыс. служащих, аппарат АС — 1 102 тыс., а муниципалитеты — 448 тыс. служащих¹. Иными словами, у центрального правительства Испании чиновников было в три раза меньше, чем у региональных и местных властей.

Выступая 19 января 2003 г. на предвыборном митинге НП, председатель правительства Х.М. Аснар заявил, что «строительство Государства автономий завершено, осталось только упорядочить и укрепить конструкцию»⁸⁷. С этим утверждением не были согласны руководители, по крайней мере, семи Автономных сообществ. По мнению их представителей, процесс автономизации их регионов еще далек от завершения. Канарские острова, Арагон, Астурия, Галисия, Андалусия и в особенности Каталония и Страна Басков настойчиво требовали от центрального правительства передать им дополнительные прерогативы преимущественно в налоговой, управленческой и контрольной сферах. Страна Басков требовала передачи 37 дополнительных полномочий. Правительство Х.М. Аснара было готово вести переговоры о передаче лишь семи. Женералитат (автономное правительство Каталонии) добивался наделения региона еще 88 прерогативами, центральное правительство соглашалось удовлетворить лишь две запросные позиции. По утверждению министра по делам общественных организаций X. Аренаса, и баски, и каталонцы завышали планку своих претензий, выходя за рамки Автономных статутов⁸⁸. Наиболее конфликтными являлись следующие позиции: распределение финансовых средств и налоговых поступлений; здравоохранение; система социального обеспечения и трудоустройства; управление пенитенциарными учреждениями; распределение водных ресурсов и строительство гидросооружений; управление морскими перевозками и рыболовным флотом. Галисия также была не прочь заполучить 3 компетенции, не предусмотренные ее Автономным статутом: управление аэропортами и региональными метеостанциями, а также полномочия в сфере рыбнадзора. Канарские острова настаивали на наделении автономии полномочиями в области управления воздушным транспортом, Астурия — узкоколейными железными дорогами и речным хозяйством, Арагон — создания в правоохранительной сфере подразделений автономной полиции, а в экономической — управления национальным природным парком Ордеса, Андалусия добивалась привилегированных полномочий в управлении южной гидрографической Конфедерацией и ресурсами р. Гвадалквивир.

Важно отметить, что каждое из Автономных сообществ вынуждено было выступать «единоличным» просителем. Сплоченного фронта «неудовлетворенных» автономий в Испании не было и нет из-за отсутствия многостороннего механизма ведения переговоров по разграничению полномочий. Существует механизм двустороннего взаимодействия между центром и отдельными регионами, где ведущими участниками переговоров выступают со стороны региона представители правительства АС, а со стороны Мадрида — Министерство по делам общественных администраций. Переговоры по перераспределению полномочий всегда проходили трудно, в затяжном ритме. Их результативность нередко зависела от факторов, лежащих вне юридического поля, таких, например, как общее состояние взаимоотношений между Мадридом и правительством автономии, напрямую зависящее от партийной «принадлежности» главы автономного правительства (НП, ИСРП или региональные националисты), способности региональной элиты к маневрированию, использованию компромиссных вариантов или разменам парламентской поддержки. Зачастую переговоры по разграничению полномочий напоминали «политический торг» (но надо отдать должное испанцам-политикам, не выходящим, как правило, за рамки цивилизованного и юридически аргументированного диалога). Представители центральных властей, хотя и не уставали рекламировать позитивные стороны существующей модели государственного устройства, тем не менее стали указывать на то, что Государство автономий не представляет собой «бесконечный процесс или бездонную бочку»¹.

Осознавая существование межрегиональной асимметрии в стране — экономических и социальных диспропорций между регионами; наличие закрепленных в Конституции юридических привилегий для «исторических провинций»; нарастание радикальных региональных национализмов; существование сепаратистских настроений в ряде АС, крайним проявлением которых является преступная деятельность баскской террористической организации ЭТА; не утихающих коллизий по оси центр—регионы, — ведущие политические силы выдвигали предложения по нормализации этнорегиональной ситуации. Инициативы правящей НП в этой сфере сводятся к следующему:

I. Реформа периферийных администраций в рамках вносимых изменений Закона об организации и функционировании общей государственной администрации, что предполагает перераспределение полномочий представителей и заместителей представителей центрального правительства в АС в пользу однопровинциальных регионов.

2. Создание в рамках Министерства общественных администраций специализированного многостороннего органа (центр+реги-оны) — Генеральной конференции по межрегиональному сотрудничеству. Улучшение деятельности секторальных межрегиональных конференций и активизация работы двусторонних комиссий по развитию сотрудничества центр — регионы.

3. Принятие закона о крупных городах, который наделял бы мегаполисы дополнительными возможностями в таких сферах, как налогообложение, безопасность жителей, контроль за деятельностью дорожных служб.

4. Разрешение представителям АС участвовать в заседаниях секторальных конференций и комитетов Евросоюза (ЕС). (Кстати, количество секторальных конференций и комитетов ЕС, в работе которых допускается участие регионов, выросло за последнее время с 55 до 100.)

В свою очередь, оппозиционная ИСРП предлагала:

1. Превращение Сената в полноценную палату территориального представительства.

2. Содействие разблокированию переговорного процесса между центральным правительством и правительством Страны Басков о передаче региону дополнительных полномочий. Этот механизм с 1998 г. бездействовал в силу политических разногласий между Мадридом и Виторией (столица Страны Басков) относительно стратегии и тактики борьбы с терроризмом ЭТА. Другой причиной конфронтации между правящим кабинетом Х.М. Аснара и баскским автономным правительством во главе с Х.Х. Ибарретче⁸⁹ являлись преобладающие среди баскской политической элиты сепаратистские устремления и, как следствие, максималистские запросы в вопросе дальнейшей автономизации Страны Басков⁹⁰.

3. Создание Конференции председателей АС, специального над-регионального органа для развития эффективного и равноправного взаимодействия между АС и центральным правительством.

4. Утверждение принципов полиэтничности и интегрирующей множественности национальностей с перспективным развитием Государства автономий по пути федерализма.

В автономном парламенте Каталонии в сентябре — октябре 2002 г. прошли дебаты, по итогам которых было принято решение о начале процедуры пересмотра Автономного статута Каталонии в период следующей легислатуры (в 2004 г.). Партийный «расклад» при этом голосовании был предсказуем: правящая Конвергенция и Союз и Левые республиканцы проголосовали в поддержку инициативы, депутаты от НП — против, социалисты Каталонии конъюнктурно воздержались. Был принят и ряд требований (своего рода план действий на перспективу), обращенных к Мадриду:

1. Завершить передачу Женералитату набора полномочий, допускаемых Автономным статутом.

2. Прибегнуть к пункту 2 статьи 150 Конституции для передачи Женералитату дополнительных компетенций, входящих в категорию привилегий центрального правительства.

3. Внести поправки в действующее ныне законодательство, в той или иной мере ограничивающее автономные права Каталонии.

4. Разработать механизм непосредственного участия Женера-литата в работе различных органов и комитетов Евросоюза⁹¹.

Очень показательно, что в ходе этих дискуссий в автономном парламенте депутатами от партии «Левые республиканцы» было высказано предложение о проекте статуса Каталонии в составе Испании в качестве «свободно присоединившегося государства». Эта инициатива не набрала необходимого числа голосов.

Баскские радикалы в своих националистических требованиях пошли дальше каталонцев. В частности, леэндакари (глава автономного правительства Страны Басков) Х.Х. Ибарретче предложил пересмотреть Автономный статут Эускади (на баскском языке означает «Страна Басков») до весны 2005 г. с целью заключения между Страной Басков и Испанией пакта о «свободном присоединении» (по аналогии с Пуэрто-Рико). Причем Х.Х. Ибарретче в 2004—2005 гг. намеревался по этому поводу провести референдум в Стране Басков. То обстоятельство, что в регионе орудовала террористическая организация ЭТА, и «обыденной вещью» здесь стали акты вандализма, запугивания и шантажа в отношении представителей центральных властей, депутатов парламента от оппозиционных партий, т.е. систематически нарушались элементарные гражданские права и свободы, баскского леэндакари ничуть не смущало. По его словам, терроризм ЭТА сопровождал политическое развитие Страны Басков все последние десятилетия (открытый намек на специфику принятия Конституции в 1978 г., Автономного статута в 1979 г., ан-титеррористического пакта Ахуриа Энеа и т.д.), и поэтому нечего опасаться насилия ЭТА и ее сторонников при подготовке к проведению плебисцита в Басконии⁹².

Внутриполитические сложности в Стране Басков объяснялись не только натянутостью взаимоотношений между Мадридом и Виторией, но и неординарностью межэтнических отношений, и наличием взаимоисключающих мнений среди жителей региона по ключевым вопросам государственного устройства как всей страны в целом, так и самой автономии. Например, 34% жителей Страны Басков ратовали за федеративное устройство Испании, 33% — за сохранение Государства автономий в его нынешнем виде, 30% — за выход Страны Басков из состава Испании, 1 % — за жесткое централизованное государство, остальные либо не ответили, либо еще не определились с ответом⁹³.