Потенциальный монарх

В области внешней политики президенты иногда требовали абсолютных полномочий без какой-либо подотчетности перед кем-либо. Когда Рейгана спросили, отвечало ли национальным интересам США нападение американских вооруженных сил на Боливию, которое было официально представлено как мероприятие по борьбе с наркоторговцами, президент ответил: «Все то, что мы делаем, отвечает национальным интересам США»[701]. Президент Никсон пошел еще дальше, отстаивая «неотъемлемые полномочия исполнительной власти» на основании Конституции совершать даже преступные деяния, если они обусловлены соображениями национальной безопасности. Он заявил следующее: «То, что делает президент, не может быть незаконным»[702]. В каждом президенте заключен монарх с правами от Всевышнего, который хочет выйти на свет.

Зачастую президенты издают свои декреты без одобрения со стороны Конгресса. Так, президент Рейган в одностороннем порядке упразднил договор о торговле и дружбе с Никарагуа для того, чтобы вести против этой страны войну на истощение. В другом случае он издал распоряжение, которое разрешало разведывательным службам проводить слежку и тайные операции против американских граждан на территории США, и все это в нарушение прямого запрета на подобные действия, предусмотренного Законом о национальной безопасности от 1947 года. Как Рейган, так и Буш использовали распоряжения президента для выведения из-под экологической защиты избыточно увлажненных угодий или для предоставления промышленности режима, предусматривающего сокращение государственного регулирования. В настоящее время уже имеются распоряжения президента, зарегистрированные в Федеральном регистре и принятые Конгрессом, которые, по приказу Белого дома, будут введены в действие в случае объявления в стране чрезвычайной ситуации. Эти распоряжения предусматривают: взятие под контроль федерального правительства всех объектов и коммуникаций общего пользования, пищевых ресурсов, средств транспорта, связи и массовой информации; обязательную регистрацию каждого человека и принудительное перемещение населения в пределах территории Соединенных Штатов[703]. Используя распоряжения с целью создания изъятий из действующего законодательства, президент придумывает собственные нормативные акты, что Конституция не разрешает делать.

Когда Конгресс в первый раз отказался удовлетворить запрос президента Клинтона о выделении пакета финансовой помощи на общую сумму в $40 миллиардов для спасения от банкротства финансистов Уолл-стрит и Мексики, президент издал распоряжение, предложив финансистам $20 миллиардов из Фонда валютного регулирования (ESF). ESF Министерства финансов США, созданный законом от 1934 года с целью поддержки американского доллара на международных рынках, с тех пор неоднократно использовался весьма странным образом. Несколько членов Конгресса вели борьбу за установление надзора за его использованием. Как заметил по этому поводу Ральф Надер: «Если президент и министр финансов могут, не согласовав более ни с кем, отправить миллиарды долларов государственных средств мексиканскому правительству для спасения инвестиционных фирм с Уолл-стрит и финансистов, как можно надеяться на соблюдение бюджетной дисциплины? Какая еще плохо управляемая страна или богатый округ в США окажутся следующими бенефициарами такого нетребовательного фонда?»[704]

Верховному суду США давно известно о том, что его решения имеют силу закона только в том случае, если правительственные ведомства выполняют их. В последние годы Конгресс приходит к такому же пониманию полномочий исполнительной ветви власти по прямому использованию людей, материалов и программ, необходимых для исполнения ее решений. Особая опасность, исходящая от исполнительной власти, заключается в том, что она сама реализует все свои решения. Исполнительная власть располагает полномочиями самостоятельно осуществлять, действовать (или отказаться действовать) с использованием всей силы государства, реализовать свои чрезвычайные, а иногда и незаконные инициативы. Несколько примеров двух последних десятилетий хорошо иллюстрируют, как исполнительная власть может обманывать закон внутри страны и за рубежом.

Администрация Рейгана положила конец выплате пособий социального обеспечения сотням тысяч нетрудоспособных американцев. Когда федеральные суды пришли к выводу, что такие решения незаконны, администрация объявила, что она будет просто игнорировать неблагоприятные решения судов.

Когда федеральный судья выдал первой администрации Буша предписание предоставить, в соответствии с законом 1987 года, излишнюю федеральную собственность в распоряжение бездомных, Белый дом проигнорировал предписание.

Администрации как Рейгана, так и Буша отказались израсходовать миллиарды долларов одобренных конгрессом ассигнований на программы улучшения жилищных условий для граждан с низкими доходами и заблокировали миллиарды долларов ассигнований, предназначенных для повышения уровня безопасности общественного и воздушного транспорта.

Конгресс запретил продажи оружия и военного снаряжения Гватемале, однако Белый дом дал согласие на военные поставки этому правительству на общую сумму в $14 миллионов, утверждая, что поскольку оплата сделки производится за наличный расчет, то она не нарушает запрет Конгресса.

В июне 1993 года Управление общей бухгалтерской отчетности США выявило, что Пентагон умышленно ввел Конгресс США в заблуждение в отношении цены, технических характеристик и потребностей в системах атомного оружия[705].

Иногда Конгресс сам способствовал узурпации своих полномочий, предоставляя каждому президенту и все расширяющемуся перечню ведомств исполнительной власти секретные ассигнования и не требуя подробной отчетности по ним. Возрастание неподотчетности исполнительной власти нигде не проявляется с такой очевидностью, как в сфере международных кризисов и конфликтов. В 1875 году Джеймс Мэдисон писал: «Война — это настоящая кормилица расширения полномочий исполнительной власти». Авторы Конституции отнюдь не имели намерения предоставлять президенту какие-либо полномочия начинать войну. Такие полномочия были предоставлены только Конгрессу. Но около двухсот лет спустя президенты США санкционировали вторжения в суверенные государства Гренаду и Панаму, подвергли бомбардировкам Ирак и Югославию и поддерживали войны «чужими руками» против Кубы, Анголы, Мозамбика, Афганистана, Камбоджи и Никарагуа. США также насильственно свергали правительства, занимались незаконной торговлей оружием, проведением блокад и других актов войны, включая вооружение и подготовку сил наемников без объявления войны со стороны Конгресса США. В то время как Конгресс обсуждал вопрос о том, объявлять ли войну Ираку, президент Буш объявил: «Мне все равно, если я получу лишь один голос. Мы атакуем»[706]. Вопреки ясно выраженной воле Конгресса, американские самолеты и базы были использованы для поддержки войны против Никарагуа. Последние из президентов США потребовали «конституционных и исторических полномочий» заниматься внешней политикой без ограничений со стороны Конгресса. Полномочия по использованию армии в качестве своих личных вооруженных сил — это полномочия монарха.

Попытки Конгресса положить конец практике одностороннего объявления войны президентом оказались неэффективными. К данной ситуации имеет прямое отношение Закон о военных полномочиях от 1973 года, который требует, чтобы президент в течение шестидесяти дней со дня начала любой военной акции получил согласие на ее проведение со стороны Конгресса. Этот закон разрешает президенту использовать американские войска в военных действиях только в случае нападения на США или их территории, их владения или на их вооруженные силы. Посылая «военных советников» в Эль-Сальвадор и Гондурас, которые нередко участвовали в боях, два президента США нарушили этот закон. Клинтон использовал Вооруженные силы США в боях против Югославии в течение семидесяти восьми дней, не беспокоясь о получении одобрения Конгресса в течение шестидесяти дней. А американские военные советники в Колумбии теперь, по-видимому, будут использоваться в боевых действиях без полагающегося по закону или конституционного мандата.

Конституция не дает президенту права проводить тайные операции против других государств, однако президент Джордж Буш (старший) выдвинул такое требование, заявив, что он уведомит Конгресс о предстоящих тайных операциях, если не придет к другому решению, «основанному на понимании полномочий своей должности, предоставленных положениями Конституции».

Было бы неверно сделать из всего этого заключение, что законодательная ветвь власти сведена теперь до уровня со всем согласного бюрократа. Время от времени Конгресс давал отпор. Теперь бюджетные комитеты обеих палат Конгресса укомплектованы штатом сотрудников, способных более эффективно анализировать предложения президента по бюджету. Вместе с расследованиями, которые проводят постоянные комитеты и подкомитеты, у Конгресса есть теперь Управление общей бухгалтерской отчетности (GAO), которое, как уже отмечалось, не зависит от исполнительной власти и отчитывается напрямую перед законодательным органом. Это управление играет важную роль в выявлении напрасных и непроизводительных затрат исполнительной власти, ее злоупотреблений, правонарушений и неисполнения законов.