Законодательный лабиринт

Основатели Конституции намеревались создать такой Конгресс, чтобы сама его структура оказывала консервативное воздействие на деятельность законодателей. Замена членов комитетов Сената по скользящему графику, при котором каждые два года переизбирается треть его состава, имеет целью ослабление любых массовых настроений по радикальному изменению обстановки. Разделение Конгресса на две отдельные палаты делает процесс создания законодательного акта весьма трудным. Оно дает преимущества тем, кто хотел бы не допустить реформ. Типичный путь прохождения законопроекта в Конгрессе выглядит следующим образом: после внесения, например, в Палату представителей, законопроект передается в один из комитетов, где председатель комитета может положить его в долгий ящик или же, быстро ознакомившись с его содержанием, направить в различные подкомитеты для слушаний, где его могут «похоронить». Из подкомитета без внесения изменений или, наоборот, в существенно переработанном виде законопроект могут вернуть обратно в комитет. Затем его направляют в Комитет по регламенту, который также может положить законопроект в долгий ящик, то есть отклонить. Комитет по регламенту может провести переговоры с Постоянным комитетом о переработке некоторых положений законопроекта. Или Палата представителей может проголосовать не менее чем двумя третями голосов за то, чтобы направить законопроект в обход Комитета по регламенту напрямую на слушания в палату. Комитет по регламенту устанавливает время на дебаты по законопроекту, а также указывает те положения, которые подлежат или не подлежат исправлениям и дополнениям. Затем законопроект направляется в Палату представителей, которая может отвергнуть или дополнить решение Комитета по регламенту. Палата представителей объявляет себя комитетом всей палаты[668] (что позволяет ей приостановить действие своего регламента, в том числе и требование наличия кворума) для проведения дебатов по законопроекту, внесения в него изменений, его принятия, или отклонения, или же повторного направления в Постоянный комитет для дальнейшего изучения. Если Палата представителей в качестве комитета всей палаты приняла законопроект, тогда она вновь возвращается к своему обычному статусу — Палаты представителей и окончательно решает судьбу законопроекта.

Если Палата представителей принимает законопроект, то он направляется в Сенат, где его или вносят в календарь дебатов и затем проводят по нему голосование или передают на рассмотрение в Постоянный комитет для прохождения заново той же самой процедуры, что и в Палате представителей. В Постоянном комитете законопроект может прекратить свое существование или его могут направить на голосование в комитет Сената. В результате голосования в Сенате законопроект может быть отклонен или принят вариант Палаты представителей, как в первоначальном виде, так и с изменениями и дополнениями. Если Палата представителей отказывается согласиться с поправками и дополнениями Сената, тогда создается Комиссия по согласованию расхождений, в которую входят по несколько старших членов из каждой палаты. Если члены этой комиссии достигают компромисса, законопроект возвращается обратно в обе палаты для окончательного голосования. Законопроект, который не принят обеими палатами до очередных выборов в Конгресс, подлежит после выборов внесению на рассмотрение Конгресса заново и проходит все этапы установленной законом процедуры. Если обе палаты приняли законопроект, они направляют его президенту, который может подписать его, превратив, таким образом, в закон, или наложить на него вето. Президентское вето может быть преодолено двумя третями голосов членов обеих палат, присутствовавших на заседаниях и принявших участие в голосовании. В случае если президент не подписал законопроект в течение десяти дней после принятия его палатами, законопроект автоматически становится законом. Однако если в течение этих десяти дней Конгресс прервет свою работу, тогда считается, что президент наложил на законопроект косвенное вето (карманное вето), при этом законопроект фактически отвергается и не подлежит пересмотру в указанном выше порядке.

Единственный законопроект, который не проходит через этот законодательный лабиринт на пути превращения в закон, — это разрешительный билль, утверждающий определенную программу мероприятий и действий. Однако после этого Конгресс должен путем вышеописанной процедуры принять билль об ассигнованиях для финансирования мероприятий, перечисленных в разрешительном билле. Именно это законодателям иногда трудно сделать.

Принятие законопроекта может намеренно тормозиться использованием различных видов тактики проволочек, например таких, как занимающий много времени созыв кворума членов Сената. Действующие в Сенате правила позволяют небольшой, но исполненной решимости группе сенаторов препятствовать обсуждению и принятию законопроекта путем обструкции, вплоть до его окончательного отклонения, или же добиваться ослабления его содержания путем угрозы обструкции. Право на неограниченные по времени дебаты в Сенате сохранилось с самого раннего этапа его деятельности для обеспечения его исторической функции — ослаблению воли большинства в демократической системе государственного управления. За семьдесят лет до 1950-х годов южные демократы использовали тактику обструкции в Сенате для блокирования 257 законопроектов, внесенных с целью объявления вне закона суда Линча. В настоящее время обструкцию можно прекратить при помощи ходатайства о завершении дебатов, для которого требуется собрать шестьдесят голосов членов Сената, что сделать весьма непросто.

В период 1980 — 1990-х годов республиканцы использовали тактику обструкции чаще, чем демократы. Они подвергали обструкции или угрозе ее применения законопроекты по контролю над вооружениями, по государственному финансированию избирательных кампаний членов Конгресса, установлению пределов частного финансирования избирательных кампаний, легальным медицинским абортам в военных госпиталях, по оказанию военной помощи Эль-Сальвадору при условии соблюдения прав человека в этой стране, по умеренному повышению налогообложения богатых, по обеспечению регистрации в качестве избирателей бедных и безработных, по запрещению постоянного использования штрейкбрехеров вместо бастующих рабочих, а также против законопроекта о программе создания рабочих мест на общую сумму $16,3 миллиарда[669]. Только в течение 1993 года, первого года деятельности администрации президента Клинтона, республиканцы в Сенате вынудили прекратить обсуждение почти шестидесяти законопроектов. В 1998 году были провалены законопроект о запрещении лоббистских подарков и угощений и законопроект об отмене лазеек в финансировании избирательных кампаний только потому, что не удалось собрать шестьдесят голосов членов Сената для преодоления угрозы обструкции.

Около 80% всех законопроектов не могут пробиться через законодательный лабиринт и стать законами. Но не только благоразумие законодателей оказывает решающее влияние на характер прохождения законопроектов через Сенат, в этом вопросе большое значение имеет классовая принадлежность законодателей. Законопроекты, предусматривающие оказание помощи нуждающимся, продвигаются очень медленно. Так, например, законопроект об ассигновании $100 миллионов на создание летних рабочих мест для безработной молодежи обсуждался в Конгрессе в течение восьми месяцев, при этом были предприняты десятки попыток выхолостить его содержание с помощью многих поправок. Пилотный проект обеспечения школьными завтраками небольшого числа детей из малообеспеченных семей обсуждается уже невероятно долгое время. Однако когда банк Continental Illinois Bank оказался на грани банкротства, решение о предоставлении ему миллиардов долларов помощи было принято без особых обсуждений, буквально к вечеру того же рабочего дня. Сотни миллиардов долларов без промедления выделяются на спасение от краха ссудо-сберегательных ассоциаций. Миллиарды долларов на системы новых вооружений выделяются в течение нескольких дней. Законопроект о Североамериканском соглашении о свободе торговли законодатели протолкнули через Конгресс без поправок за два дня. А внутренние национальные программы, на согласование которых затрачены многие годы борьбы, урезаются на миллиарды долларов за несколько недель. Носители крупных финансовых интересов получают, возможно, не все, что хотят, но их запросы проходят в Конгрессе «по полосе скоростного движения».

Один сенатор-демократ напомнил своим коллегам по партии, что они слишком отзывчивы к запросам денежных магнатов и не очень заботятся о сохранении своего имиджа «партии народа». В своей речи перед сенаторами Рассел Лонг (демократ от штата Луизиана) затронул вопрос об использовании патентных прав на научно-технические достижения, полученные в результате работ по финансируемой государством космической программе стоимостью в $25 миллиардов. Он заявил, что доходы от этих патентных прав необходимо использовать в интересах народа, а не оставлять их частным корпорациям. При этом он заметил: «Многие из этих людей [из корпораций] располагают большим влиянием. Я, как и другие, обращался к некоторым из них с просьбами о пожертвованиях в пользу избирательной кампании моей партии и моей личной кампании… И тем не менее мы, демократы, можем считать себя защитниками общественных интересов до тех пор, пока мы выступаем, как в этом случае, в поддержку использования этих патентных средств в интересах народа»[670]. Здесь сенатор Лонг дал прекрасный пример того, как необходимость сохранять демократический облик партии ведет к деятельности по защите общественных интересов.

Для некоторых членов Конгресса переизбрание на пост составляет главную цель, для других — это единственная цель. В любом случае большинство из них весьма преуспевают в этом деле. Сменяемость членов Конгресса в результате выборных кампаний редко составляет более 15 или 20%. Для этого имеется ряд причин.

Фонд избирательной кампании. По определению государственные должностные лица относятся к той категории людей, которые продемонстрировали свою способность собирать достаточные суммы денег и голосов избирателей в свою поддержку. Оказавшись на своем посту, они получают возможности мобилизовать в свою поддержку дополнительные финансовые средства. Члены Сената собирают средств вдвое больше, чем претенденты на этот пост, а члены Палаты представителей — в три раза больше, чем претенденты[671].

Услуги жителям своего избирательного округа. Члены Конгресса добиваются поддержки путем оказания услуг жителям своего округа: например, путем содействия в назначении нуждающимся социальной пенсии или помещения инвалида в госпиталь для ветеранов. Они поддерживают служащих в управлении своего округа, оказывая мелкие услуги простым людям и крупные услуги влиятельным людям, собирая при этом голоса первых для предстоящих выборов и деньги в фонд своей избирательной кампании со вторых.

Приобретение известности и узнаваемости имени. Государственные должностные лица используют свое право бесплатной пересылки почтовой корреспонденции для связи с жителями округа и направления в их адрес информационных бюллетеней и рекламных материалов, в которых сообщается о самоотверженных усилиях данного должностного лица на благо жителей его избирательного округа. Члены выборных органов выпускают пресс-релизы, добиваются появления своих имен в средствах массовой информации родного избирательного округа и получают преимущества на старте избирательной кампании за счет саморекламы и узнаваемости избирателями своего имени.

Доминирование одной партии. Некоторые штаты и избирательные округа по демографическим характеристикам населения склоняются к той или другой партии, и многие округа различными махинациями усиливают влияние одной партии до такой степени, что соперничающей партии становится очень трудно укрепить в них свои позиции.

Досрочный выход на пенсию. Высокая занятость и постоянные задачи сбора средств на политические кампании становятся причиной досрочного выхода членов Конгресса на пенсию. Одни испытывают разочарование в связи с невозможностью добиться крупных изменений, других привлекают доходные должности в частном секторе экономики. Щедрая пенсия является дополнительным стимулом выхода в отставку. Те, кому приходится выдерживать жесткое соперничество на перевыборах и у кого возникают проблемы при сборе средств в фонд избирательной кампании, обычно более склонны покинуть выборную должность, чем те, кто занимает надежные и хорошо оплачиваемые места.