Глава 25. Лабиринты бюрократии

Хотя все еще создавалось впечатление, что генеральный секретарь остается абсолютным хозяином, система уже перестала быть настоящей автократией. Генеральный секретарь мог властвовать в партийном аппарате (хотя сильно зависели от него), но осуществление полномочий и реализация политики приняли форму затянувшихся торгов между различными государственными органами

Дмитрий Бальтерманц, Широкая натура.

Приезд Леонида Брежнева в Узбекистан. Из серии «Шесть генеральных». 1979 год

Настало время снова вернуться к тем, кто действительно управлял (мы пока не говорим «владел») экономическими подразделениями и службами. Без обращения к управленческому классу, неважно, к государственным бюрократам, партийным аппаратчикам или к обоим сразу, с их запутанными взаимоотношениями, невозможно понять какую-либо сторону советского общества, экономики и политики. Поэтому мы собираемся снова обратиться к этому феномену, начав с открытий, сделанных Комиссией по ликвидации убытков (позднее, как мы знаем, она была переименована в Комиссию по экономии государственных ресурсов; здесь мы будем ссылаться на нее как на Комиссию по оптимизации расходов), чья деятельность распространилась и на бюрократию.

История государственных и партийных институтов полна постоянной структуризации и реструктуризации: конструкции создавались, раскалывались, упразднялись и создавались заново. Но за последние 15 лет режим, напротив, стал свидетелем большей стабильности в этом отношении. Одним росчерком пера Хрущева были расформированы более ста промышленных министерств, и это стало самой примечательной антибюрократической инициативой - единственной подобного масштаба. Стоит повторить, что все они были восстановлены в 1965 году.

Институциональная проблема, которой мы здесь касаемся, - одна из характерных черт структуры - выражалась в своего рода непрерывном «залатывании», или форме «бюрократического невроза», от которого система излечивалась, только подхватывая другие болезни. Обладая большим весом и влиянием, администрация искала пути «укрощения» деспотической власти Политбюро. Бюрократический «невроз» стал способом уклониться от настоящих реформ, которые появились на основе идеи, дорогой Сталину, что все, что нам нужно, - это «исправить» чиновников.

Все это требует некоторого разъяснения. Отслеживать капризы административной системы - не такая простая задача[3-29]. Несмотря на то, что она является главной движущей силой советской истории, бюрократия (и ее административная сеть) мало изучены.

Ее исследование ведет нас к самой сути системы и показывает, что бюрократия не только управляла государством, а фактически была его хозяином. Изменения в ее структуре, образе и статусе должны быть исследованы не только в рамках истории управления, но и с помощью политической «лупы», вопреки широко распространенному мнению о том, что основные политические черты системы олицетворялись партией. Еще при Иосифе Сталине бюрократия стала незаменимым соправителем, но она была неустойчивой и хрупкой с точки зрения относительной молодости структур и новизны задач. Более того, ее члены «находились под подозрением», потому что Сталин понимал и боялся ее потенциального объединения и жажды власти.

Ситуация полностью изменилась в постсталинский период: изначально отмеченная плебейскими и сельскими традициями страны, бюрократия стала полностью урбанистическим феноменом в сообществе, которое само урбанизировалось в период 1950-1960-х гг. Она прочно основалась в высших эшелонах и жестко отстаивала свое право на власть. Это высвобождение бюрократии было одним из ключевых моментов всего постсталинского периода. Государственная и партийная бюрократия положила конец случайным действиям, которые делали ее положение таким неустойчивым при Сталине. Позднее на смену сталинизма пришла абсолютно бюрократическая модель, «гарантировавшая» им quasi-монополию на всех стратегических постах власти.

Здесь мы должны вспомнить о скорости социальных изменений в 1950-1960 гг. и последующих интенсивных изменениях социоисторического ландшафта. Создание шаткой бюрократии при Сталине и ее объединение в монополистическую силовую структуру сразу после его смерти происходило в основном в аграрном обществе. Ее монополистическая позиция и дальнейшее укрепление власти предварили окончательный переход к урбанистической цивилизации. Здесь снова проявилось старое свойство российской истории, впервые описанное Павлом Милюковым и переформулированное Львом Троцким: учреждение сильного государства предшествовало развитию общества, что и позволяло первому доминировать над вторым. Но советская эпоха видела и обратное: волны успешного масштабного социального развития породили новые свойства системы и целый ряд сложно переплетенных явлений, которые в этой книге мы стремимся распутать.

Феномен бюрократии, бесспорно, станет понятнее, если у нас будет представление о ее численности, внутренней структуре и власти. Мы уже уяснили, что определение точного количества людей, служивших в государственных и других административных органах, не очень простая задача, поскольку многое зависело от критериев, используемых теми, кто их переписывал (в частности, ЦСУ). Возможно, самые лучшие данные появились в результате переписи, проведенной в 1970 г. Перечитывая эти материалы и пересчитывая результаты, можно выявить сложные, «спрутообразные» черты этого феномена. Здесь мы предлагаем краткое обобщение.

Перепись охватывала административные кадры всех государственных институтов и представляла классификацию разных головных административных структур, предприятий и организаций. Все республиканские администрации, так же как и республиканские правительства, были показаны по отдельности. Мы говорим об этом изобилии статистики просто для того, чтобы напомнить читателю о том, что она существует.

Вычислительный центр ЦСУ объяснял, что в этом случае он включил всех, кто был косвенно связан с производственной деятельностью. Там, где ощущалась двусмысленность, они шли на компромисс: например, инженер, работавший в цехе, не считался членом администрации; а инженер, сидевший в фабричном административном здании, считался, если его работа состояла в планировании и проектировании. Другую категорию составлял подсобный и обслуживающий персонал. Охранники тоже шли еще по одной категории, возможно, потому что они зарабатывали больше, чем подсобные рабочие.

На 15 сентября 1970 г. - дату переписи - весь административный аппарат состоял из 13 874 200 служащих, что составляло 15 % от общего числа трудящихся (рабочих и служащих). Руководителей и их заместителей было 4 123 400, включая все институты на центральном, республиканском и региональном уровнях. Еще одна очень важная категория объединяла «главных специалистов» и их заместителей, которые были инженерами, техниками, агрономами и так далее, исполнявшими административные функции: их было 2 080 400. Остаток поделили между бухгалтерами, статистиками, специалистами по вычислительной технике, служащими и подсобным персоналом.

Отдельно для изучения выделили один тип институтов - центральные министерства и их аналоги в республиках, а также другие важные органы такого же статуса и важности (государственные комитеты). В этих организациях работала большая часть трудящихся страны - 49 708 377 рабочих и служащих. Управляли всеми этими людьми 7 996 116 чиновников, из которых 2 539 797 принадлежали к категории руководителей[3-30]. Иными словами, одна треть были «боссами».

Над этим слоем располагались высшие чиновники - несколько сотен людей, отвечавших за гигантские институты. Из другого источника нам известно, что в 1977 г. существовало 32 министерства общесоюзного уровня (25 - промышленных) и 30 союзных министерств, которые относились к республиканскому уровню (10 промышленных). К этому нужно добавить около 500 институтов, которые относились к министерствам, но на самом деле были государственными органами в «автономных» республиках - они важны при изучении локальных элит, но не высшего слоя.

Перед переписью 1970 г. при указании числа служащих в государственных органах обычно фигурировала цифра в 8 миллионов, из них 2,5 миллиона считались начальниками. После проведения переписи картина изменилась в более реалистическую сторону с общим итогом в 13 миллионов, из них около 4 миллиона - начальники. Статистики правильно выделили членов центральной министерской системы в другую категорию - они действительно были правящим слоем, который состоял из шести государственных комитетов союзного уровня (науки и технологии, международной торговли, метеорологии и т. д.), 12 комитетов с двухуровневой компетенцией (союзной и республиканской) и таких органов, как КГБ, Госплан, Центральное статистическое управление, Министерство финансов и так далее. Все чиновники, возглавлявшие эти институты, были членами центрального правительства.

К этому ядру, состоявшему из глав 80 основных государственных институтов, мы должны прибавить членов Политбюро, глав партийных аппаратов (на центральном и республиканском уровнях) и партийных секретарей в регионах и столицах - группу из приблизительно тысячи человек (чуть меньше половины из них - члены Центрального комитета). Все они были основными игроками, которые заботились об интересах 2,5 миллионов человек, работавших на них. Если нас интересует правящая элита, то нам нужна первая цифра (1 тыс. человек); но если предметом нашего исследования является правящий класс, то нам скорее подходит вторая (2 500 человек). В их число входило и некоторое количество интеллектуалов, ученых и художников - некоторые из них принадлежали более узкому кругу, основная часть - более широкому. Но это находится за границами настоящего исследования.

Окружение, сформировавшее правителей. Когда с трудом одолеваешь массу документов, относящихся к деятельности Политбюро, Оргбюро и Секретариата, поражаешься интенсивности контактов между государственными и партийными бюрократами во всех аппаратах. (Руководитель фабрики, который мог считаться бюрократом в официальном и унизительном смысле, ежедневно общался с людьми из других социальных групп - рабочими и техниками. Напротив, высшие руководители встречались с рабочими только во время официальных визитов; обычно они произносили речь, а рабочие аплодировали. Скудость таких контактов типична для правителей, как и то, что их среда состоит в основном из бюрократов и весь политико-административный процесс идет внутри.

Именно внутри партийного аппарата, от Политбюро до партийных ячеек, основную часть времени занимали кадровые вопросы и менее важные экономические и административные тонкости. Главные вопросы решались малым кругом. Таково было окружение и деятельность, в рамках которой действовали Вячеслав Молотов, Георгий Маленков и Никита Хрущев; и она их сформировала. Глубокое знание главных элементов аппаратной «игры» было знаком их превосходства, и они показывали его для того, чтобы произвести впечатление на аудиторию или собеседников.

С другой стороны, как правило, возможность заниматься основными проблемами страны - главная задача руководителя - была полностью ими упущена. Большую часть своего времени они посвящали решению вопросов бюджета и зарплаты, подписывая десятки тысяч постановлений, подготовленных различными органами. Такая деятельность не имеет отношения к настоящему политическому руководству, а скорее напоминает работу въедливого проверяющего, который вводит себя в заблуждение, считая, что владеет ситуацией (в то время как настоящее мастерство состоит в быстром восприятии более широких реалий). В личных играх власти им обычно пригождались дополнительные навыки и умения (проницательность, коварство, способность привлекать последователей). За этим и «страстью контролировать», поглощавшей их самые большие усилия и способности, мы можем разглядеть ущербность их политической силы и огромное желание контролировать все на всех уровнях. Мимоходом заметим, что в 1966 г. могущественный орган государственного контроля, чьи производственные затраты были больше, чем в министерствах здравоохранения и культуры вместе взятых, был расформирован Леонидом Брежневым, просто чтобы противостоять влиянию его очень честолюбивого руководителя - Александра Шелепина.

Формирование руководителей посредством их окружения было тесно связано с советским принципом, который заключался в том, что национальная экономика была государственной собственностью. Этот принцип и был источником монополистической власти бюрократии, того единственного типа управления, которое могло создать такое государство.

Административные напластования претерпели изменения в результате проводящейся в стране урбанизации. Образовательный уровень, профессионализм, уровень жизни и культурные привычки были теми факторами, которые непременно оказали влияние на внутри- и межбюрократическое функционирование. И даже если все еще создавалось впечатление, что генеральный секретарь является абсолютным хозяином (точка!), система уже перестала быть настоящей автократией. Генеральный секретарь мог властвовать в партийном аппарате (хотя он сильно зависел от него), но настоящее осуществление полномочий и реализация политики приняли форму, как уже было сказано, затянувшихся торгов между различными государственными органами.

Эти органы были знатоками манипулирования формальными и неформальными движениями власти. Их официальные и неофициальные права расширялись до тех пор, пока их возражения, контрпредложения и запросы не становились частью политической и административной процедуры, получавшей как бы соответствующий статус, о котором мы мало что знаем. Например, мы уже отмечали, что центр не мог заставить министерства планировать свою работу. Как правило, они вели себя исключительно в соответствии со своими собственными интересами.

Считая, что ничего нельзя сделать без министерств и других подобных органов, события или, если говорить более точно, мощные противоречивые тенденции заставляли руководителей системы приспосабливаться не только к меняющимся социальным реалиям, но и к «социологии» бюрократии. Характерные черты разных направлений бюрократического мира могут быть в данном случае приравнены к «системообразующим». Государственные и административные кадры стали почти неразличимыми.

Формирование комплексных структур этого слоя является наиболее значительным феноменом. Как мы видели ранее, в 1970 г. их количество превысило 2 миллиона, согласно точным подсчетам. Их власть позволяла им диктовать свои ненасытные желания более высокого уровня жизни, большего количества льгот и даже большей власти, а также терпимого отношения к уровню коррупции. Они стали опорой системы.

Следовательно, еще одно направление вело к слиянию верхних эшелонов государства и партии и образованию единого комплекса власти. Самые важные министры являлись членами Центрального комитета, а некоторые (КГБ, иностранных дел, обороны) заседали в Политбюро. Парадоксально, но слияние облегчалось процедурами, выработанными номенклатурой. Восстановленная после войны с целью поставить административного монстра на место, она быстро показала свою другую сущность, которая тянула в противоположном направлении. Государством управляли те, кто получал назначение на номенклатурную должность и в аппарат: это стало формообразующей реальностью советской политики.

Какова же была роль партии или, если более точно, ее руководства в этих обстоятельствах?

Очевидно, что это был мощный аппарат, который при управлении страной полагался на государственные административные органы. При этом сохранялось обманчивое впечатление, будто он контролировал государственный, ведь бюрократия и была номенклатурой. Политбюро и аппарат были также административными органами и, таким образом, образовывали часть более широкого слоя бюрократии. У государственной администрации были рабочие и служащие; у партии были члены и служащие. Настаивать на том, чтобы они ничего не контролировали, было бы слишком. Так как эта «партия» обладала некоторыми любопытными чертами, следует поставить кавычки вокруг этого термина.

От «однопартийной» системы к беспартийной. Парадоксально на первый взгляд, но мы собираемся исследовать гипотезу о том, что «правящая партия» на самом деле не стояла у власти. Это может показаться сюрреалистическим, но советская история полна мифов и подделок, неправильного употребления терминов и бреда. Такие громкие лозунги, как «коллективизация», «диктатура пролетариата», «коммунизм», «демократический централизм», «марксизм-ленинизм» и «авангард», никогда не имели ничего общего с реальной действительностью.

Шли годы, и первоначальная ориентация режима на рабоче-крестьянский класс и массы уступила дорогу другому: ориентации на государственную администрацию, «органы», и различные категории «чиновников». Этот всепоглощающий процесс «этатизации» (statization), с полной централизацией государства, увенчался созданием культа государства, который был представлен в мировоззрении высших эшелонов бюрократии. Как в частных разговорах, так и в публичных дискуссиях мы видим высших партийных чиновников, говорящих, что государственные министерства занимаются только отраслевыми вопросам, и только одна партия заботится о высших интересах государства. Очевидно, что этот «ответ» предназначался министерским кругам, которые утверждали все с точностью до наоборот. Это дает нам возможность более правильно оценить и понять, что означал «этатизм». Партийные чиновники не считали, что только они могут представлять интересы общества: они просто соревновались с другими бюрократами за место главного выразителя интересов государства и искали подтверждения своего превосходства.

В 1930-е гг. организация, называвшая себя «партией», уже утратила свою политическую репутацию; она была преобразована в административную сеть, где рядовые члены подчинялись иерархии. На следующей стадии даже эта административная конструкция была лишена какой-либо власти: при Иосифе Сталине не было смысла говорить о партии у власти, и поэтому ее институты не действовали, ее членов никто не спрашивал об их взглядах, а редкие случайные съезды выглядели, как одно долгое рукоплещущее собрание.

Никита Хрущев отдал власть над партией и государством партийному собранию высшего уровня (Центральному комитету) и его аппарату. Однако это никак не повлияло на ключевые характеристики партии: у рядовых членов так и не появилось никаких политических прав, и она оставалась правящей иерархией без какой-либо реальной политической жизни.

При Сталине партия утратила власть над верховным вождем; после Хрущева она продолжала терять власть, отдавая ее государственной машине, которая вобрала в себя ее управляющую сеть, и нашла в ней - и на этот раз навсегда - своих собственных ораторов и представителей. Таким образом, процесс «этатизации», чрезвычайно важный для советского феномена, который, возможно, стал главной отличительной чертой его политической системы, достиг своей завершающей стадии. Когда система вступила в продолжительную фазу застоя, партия, оказавшись беспомощной и бессильной в навязывании своей позиции министерствам и другим органам, быстро пошла ко дну со всеми остальными.

Теперь мы можем сформулировать первые выводы: «партия» действительно не всегда была у власти; в определенный момент она перестала быть политической партией и стала одним из многочисленных, по сути административных, органов. Поэтому мы и поставили термин «партия» в кавычки.

Можем пойти еще дальше и осмелиться предположить: «однопартийная» система, на которую «потрачено столько чернил», на деле превратилась в «беспартийную». Если бы СССР обладал партией, участвующей в политической жизни и обладающей политической силой, та избежала бы своей жалкой судьбы, а страна была бы избавлена от грандиозного кризиса. Но после долгих лет и многих исторических катаклизмов эта политическая структура, опиравшаяся на мощный аппарат и бесправных членов, поизносилась. Неудивительно, что она распалась так легко, без какого-либо сильного толчка или бури.

Какие же факторы и обстоятельства привели партийную систему к почти фантомному существованию, несмотря на благоговение, вызываемое Старой площадью, и тогда, и сейчас?

Это хорошо известное явление - преобразование партии в аппарат, которое фактически повлекло ее слияние с бюрократической реальностью государства. Процесс начался в тот момент, когда она стала вникать в экономику и другие сферы, которыми, казалось бы, управляли государственные министерства. Министерские чиновники чувствовали, что она больше дублирует их работу, чем концентрируется на собственной. Малоизвестный конфликт между Леонидом Брежневым и Алексеем Косыгиным по поводу того, кто должен был представлять страну за рубежом, - хорошая иллюстрация этому.

«Кризис идентичности» партии - формулировка, которую мы использовали в первой части, для того чтобы описать усилия реформаторов в 1946-1948 гг., - можно дешифровать дальше.

В 1946 г. аппарат был реструктурирован с целью обретения своей новой политической идентичности посредством отхода от прямого управления экономикой. Доводы состояли в том, что министерства «покупают аппаратчиков», и «партия теряет свою мощь». Если она вновь хочет обрести власть, то должна вернуться к своим функциям.

Два года спустя снова произошла реструктуризация, но теперь по обратным причинам: чтобы внедриться и контролировать экономическую политику. Противоречие состояло в следующем: когда партия занималась политикой, она теряла контроль над экономикой и бюрократией; когда она полностью контролировала экономику и прямо вмешивалась в то, чем и как занимались министерства, она утрачивала свои специфические функции, то есть то, ради чего была создана. В жизни превалировала вторая логика, что и способствовало фактическому поглощению партии бюрократическим колоссом.

Не стоит забывать, что Владимир Ленин и Лев Троцкий (он касался этой темы в своем письме к Политбюро прямо перед XI съездом) поднимали эту проблему и предупреждали, что прямое вмешательство в дела экономических учреждений будет способствовать бюрократизации партии, а также повысит безответственность части администрации. Троцкий считал, что точно так же, как они заявляли о том, что профсоюзы не должны участвовать в управлении экономикой, а оставаться профсоюзами, так и партия должна оставаться партией, управляя экономикой через экономические учреждения.

Но ситуация развивалась по другому сценарию, что заставило в 1928 г. Николая Бухарина сокрушаться по поводу фактического fait accompli: «Партия и государственный аппарат слились, и это катастрофа». После смерти Сталина эта ситуация должна была привести к дальнейшему развитию этой губительной тенденции.

Попытки оптимизации производственных отношений. Растущая трудонедостаточностъ вызвала почти «классический» рыночный ответ. Рабочая сила была товаром, а основной работодатель - государство - без принудительного труда становился все более зависимым от нее. Оно должно было противостоять этой недостаточности любыми способами. В результате взаимодействия различных факторов возникли новая среда и новые модели производственных отношений. Но этого было недостаточно для того, чтобы вылечить недуг, разрушавший государственную экономику.

В ответ на давление и стремления различных социальных слоев режим предпринимал все больше разных действий. Как мы уже отмечали, осенью 1966 г. под председательством руководителя Госплана СССР Николая Байбакова была создана Комиссия по экономии государственных ресурсов. В нее входили представители Министерства финансов, Госбанка, ЦСУ, Комитетов по труду и зарплате, материально-техническому снабжению (могущественного органа, отвечавшего за поставку сырья и технологических ресурсов на предприятия), Комиссии государственного контроля. На заседаниях от этих ведомств, как правило, присутствовали первые лица. Некоторые из отчетов о рабочих встречах в рамках комиссии, например от 21 сентября 1966 г., подписаны заместителем председателя Совета министров СССР Дмитрием Полянским[3-31].

Однако, несмотря на настойчивые рекомендации комиссии и многих других органов, режим не мог гарантировать роста производительности труда и тем самым предотвратить накапливание на предприятиях неприкосновенных запасов трудовых резервов и сырья, а также стимулировать скорость технологических инноваций.

Руководители страны столкнулись с дилеммой. С одной стороны, они отчаянно нуждались в рабочей силе и должны были ее привлечь. А с другой стороны, они одновременно должны были оказывать внимание административным органам, которые управляли рабочей силой. Это была сложная игра. «Консенсусный» образ действий был неизбежен: переговоры с министерствами стали общим правилом. В результате, как и всегда в случае с бюрократами, дело дошло до дележа власти.

Никакого разделения власти с трудящимися не было, хотя здесь мы можем указать, как делали и раньше, на множество уступок, улучшений и расширение прав (это распространялось и на интересы других социальных групп). Этот новый способ ведения государственных дел, состоящий из учета и реагирования на любое социальное давление, никогда не был описан теоретиками «тоталитаризма»: по их мнению, зависимость оставалась тотальной и односторонней. (Но кто-то, может, и с пониманием отнесется к их затруднительному положению: по определению, наполовину тоталитарный режим также невозможен, как и наполовину беременная женщина). Это было основное нововведение постсталинского периода, которое определенно внесло свой вклад в жизнеспособность режима в 1960-х годах.

Тот факт, что бюрократия, которая смогла добиться того, чтобы государство получило (или, если сказать более четко, извлекло) больше всех и достигло entente cordiale (сердечного согласия) с политическим руководством, было сложно привести в соответствие с удовлетворением интересов рабочих и других социальных слоев. Любые надежды на поддержание общественного мира и развитие страны срывались инертной, расточительной экономикой. Бюрократическое планирование преуспело в модернизации экономики, и «сделка», заключенная с бюрократией, увеличила ее власть, но не улучшила ее производительность. Неформальные соглашения с бюрократами не были политикой; они вели к «сносу» в направлении, которое ухудшало здоровье системы.

На данный момент читатель уже хорошо осведомлен о неисправной работе структуры и, вероятно, хотел бы узнать, что предложила комиссия Николая Байбакова в качестве мер по улучшению работы государственных министерств и других органов. Для некоторых консерваторов этот путь был понятен: было необходимо принять решение о наведении большей дисциплины - «правопорядка», как они говорили при других политических условиях. Но это было заблуждение.

С самого начала история государственной администрации была полна бесконечных сражений Политбюро за сдерживание (и даже сокращение) ее расширения и рост ее эффективности. Комиссия Николая Байбакова, заново определившая свою функциональную деятельность, теперь занималась не «ликвидацией убытков», а гораздо менее агрессивным делом - «экономией государственных ресурсов», организовывала встречи с представителями центральных и республиканских министерств, для того чтобы на базе большого количества собранных ими данных и информации по каждой отрасли подготовить варианты предложений. Ее попытки найти способы экономии расходов государственной администрации выглядели очень смело. Сокращение разросшейся когорты бюрократов выглядело совершенно невозможным, так как каждой административной машиной управляла одна из самых влиятельных фигур режима. Убедить их сократить свои расходы было нелегким делом. К тому же, как мы видели, некоторые члены комиссии сами возглавляли большие административные учреждения.

Н. Роговский, известный эксперт и глава Управления по труду в Госплане, описал дискуссию, которая состоялась во время заседания комиссии, где ее члены оказались определенно вовлечены в схватку. Сначала предлагалось сократить административные расходы до 1015 миллионов рублей, но после длительного и трудного торга согласились на меньшую цифру в 905,3 миллиона. На центральные и республиканские министерства при этом падало сокращение не более 644 миллионов. Подробные дискуссии по расходованию средств и кадровым вопросам велись отдельно в каждом министерстве, и везде без исключения возникала одна и та же модель: во всех случаях комиссия шла на уступки по необходимым сокращениям, в то время как другая сторона не отдавала ничего или очень мало. Роговский информировал правительство, что большинство центральных министерств и республик не хотят никаких изменений, предпочитая оставить все как было.

Что касается количества государственных служащих (еще один камень преткновения), комиссия хотела упразднить 512 700 позиций - немалый ломоть от всей административной рабочей силы, указанной в плане 1967 г., - что сэкономило бы 590 миллионов рублей в фонде заработной платы. Нет нужды говорить, что министерства притворились, что ничего об этом не слышали.

Чтобы обосновать бюджетные сокращения, которые он посылал правительству, Роговский выделял в качестве самого большого препятствия, стоявшего на пути советской экономики, проблему баланса между доходом населения и поставкой товаров народного потребления. Сокращение административных расходов могло бы помочь изменить ситуацию. Трудно не заметить определенную сложность: ликвидация полумиллиона рабочих мест, конечно, сократила бы сумму общих денежных доходов, но те, кто потерял работу, пополнили бы ряды бедняков.

Что же произошло на самом деле?

Некоторое количество рабочих мест действительно сократили там и сям, но большинство чиновников, которых это коснулось, нашли административную работу в другом месте или даже в том же самом министерстве. Надежда, испытываемая некоторыми людьми, что те чиновники, которые окажутся лишними, займутся физическим трудом (где действительно был дефицит, особенно в отдаленных регионах), оказалась «воздушным замком».

Еще одним ценным источником по истории бюрократического мира является Комитет государственного контроля, который в 1966 г. провел свое исследование и сделал свой вклад в работу комиссии Байбакова. Был внесен ряд предложений по поводу того, как уменьшить административные расходы государства. Мы можем начать с предложения, запрятанного меж других дел, об отмене привилегий для определенных категорий высших чиновников, что, конечно, привело бы к известной экономии. Комитет составил список различных льгот, которыми чиновники наделили сами себя, подсчитав стоимость каждой категории «услуг» в рублях (естественно, в миллионах). Список получился очень показательным. Чиновники и главы департаментов получали содержание на так называемое диетическое питание, выплату (в размере месячной зарплаты) на «социальные нужды», включая путевки в санатории и дома отдыха со скидкой. В их распоряжении были дачи, которые содержались и ремонтировались за государственный счет.

Комитет государственного контроля предлагал упразднить эти и некоторые другие, более возмутительные, привилегии, которыми пользовались высшие военные чины и их семьи. Он бил тревогу в связи с тем фактом, что за последние пять лет число административных кадров выросло на 24 %, составив в общей сложности 7 миллионов человек, а фонд заработной платы вырос до 13 миллиардов рублей. Не будем забывать, эти цифры относятся только к административной сетке центрального аппарата министерства. Уровень роста превышал общую занятость, и его сдерживание с легкостью сэкономило бы миллиард рублей.

Особенно расточительной в сфере кадровой политики была сеть снабженческих аппаратов, которую поддерживало большинство министерств. Комитет государственного контроля приводил некоторые примеры, которыми мы не можем пренебречь, если хотим понять советскую действительность. Без учета тех, кто служил на складах и в столовых, в этих департаментах и дирекциях работали 36 700 «снабженцев», получавших 40 миллионов рублей в год.

ЦК КПСС и Совет министров СССР объявили, что проблема «снабженцев» может быть решена с помощью создания единой объединенной системы, которая обещает быть менее дорогостоящей и более эффективной. Но ряд министерств отказались полагаться на другие организации и предпочли сохранить свои собственные каналы поставки еды, сырья и машин, продолжая создавать и поддерживать свои склады и управления для торговли и поставок. Некоторые из них покупали материалы и продукцию общего производственного потребления прямо на предприятиях и перепродавали через собственные сети в республиках и регионах.

Приведу один пример. Министерство химической промышленности поставляло всевозможное оборудование и полуфабрикаты со своего торгового склада в Свердловске в Москву, Киев, Ленинград и Донецк, даже если эти товары были доступны на местных складах предприятий, ответственных за подобные поставки. Эта система, трудоустроившая многие тысячи лишних людей и породившая подобный абсурд, стала неиссякаемым источником отличных шуток (нам не нужно идти в архивы, чтобы узнать их).

Мы вернемся к вопросам поставок и торговли (снабсбыты - снабжение и сбыт) в связи с одним из непредвиденных последствий. Однако в первую очередь мы обратимся к примерам «излишеств», которым потакала бюрократия и которые осуждались такими органами, как Комитет государственного контроля. Среди них были «служебные поездки» (командировки) в Москву - миллион в год - на семинары или конференции, или даже (в 50 % случаев) без какого либо приглашения и причины, что стоило государству около 600 миллионов рублей в год. Предлагалось уменьшить число таких поездок на 30 %, что было нелегко, поскольку поездка в столицу и получение удовольствия от развлечений, связанных с ней, было одной из самых популярных льгот. Другой формой командировок, занимавших столь же высокое соотношение, что и поездки в Москву, были командировки разного рода посредников (ходатаев и толкачей) для завершения сделок и нахождения материалов. Вообще Комитет государственного контроля жаловался на то, что все меры и усилия, предпринятые для сокращения бюрократической «мобильности», не дали никаких результатов[3-32].

А еще высокопоставленным чиновникам нравилось устраивать праздники. Даже в послевоенное нищенское время у них была веселая жизнь. В 1960-е гг. праздники стали еще более шумными, а возлияния неумеренными. Правительство регулярно получало негодующие письма, осуждающие этот образ жизни, и стало серьезно беспокоиться. По стране началась кампания, направленная против незаконного расходования государственных ресурсов на банкеты и приемы, проведены масштабные следствия, определившие всю серьезность проблемы. Поводом для банкета мог стать любой случай - годовщина, юбилей, конференция, визит высокопоставленного чиновника. Во время празднеств водка, коньяк и вино лились рекой.

У органов, ответственных за финансы и контроль, было много материалов по этим мероприятиям; они хорошо знали, что руководители и их бухгалтерии «хоронили» эти траты в графе «производственные расходы», а министерства и высшие чиновники закрывали на это глаза. Совет министров составил положение, в котором оговаривалось, что в будущем министерские банкеты будут происходить только при исключительных обстоятельствах, по разрешению Совета (или местной администрации в республике) и без алкогольных напитков. Нарушителей предлагалось сурово наказывать, с возмещением убытков из их собственного кармана.

Вариант положения был одновременно предложен министром финансов (Василием Гарбузовым) и председателем

Комитета государственного контроля (Ковановым), после того как они представили своим коллегам по правительству «панораму» подобных излишеств. В 1968 г. состоялась проверка 6500 правительственных организаций на центральном, республиканском и районном уровнях. Она показала, что больше чем в тысяче из них организовывались щедрые банкеты с огромным количеством алкоголя и подарками дорогим гостям.

В Ижевске 12 предприятий (подчинявшиеся разным министерствам) потратили тысячи рублей на приемы и праздники. Между октябрем 1967 и июлем 1968 г. на одном из них осушили 350 бутылок коньяка, 25 бутылок водки и 80 бутылок шампанского, что обошлось в 3100 рублей. Иногда банкеты происходили в ресторанах, которые указывались в документах вместе со счетами за напитки[3-33].

Как мы видим, нет недостатка в информации, рассказывающей об образе жизни чиновников, который финансировался государством, и как руководство искало способы исправить ситуацию. Правда, эффект от предлагаемых или осуществленных мер был весьма сомнителен. В постановлении было «окно», позволявшее проведение банкетов при определенных обстоятельствах (невозможно было запретить все сразу), и можете быть уверены в том, что необходимое разрешение подписывалось. Таков был стиль системы, где все действовали через личные контакты, обмены услугами, сделки, продвижения и т. д.

Это отступление нам было нужно для того, чтобы вернуться к толпе «поставщиков» (снабженцев), для которых еда в ресторане, приемы и попойки были частью рутинной работы. Без этого было бы невозможно представить себе работу, не говоря уже о взятках; это знали все. КГБ и прокурорские органы могли бы рассказать несколько особенно пикантных историй. В любом случае возлияния были только подготовительным этапом в целой «культуре» хитрости и изворотливости, спекуляции и коррупции. Поставщики были основной средой, создавшей эту культуру и распространявшей ее через администрации, особенно их экономические органы. Впоследствии мы увидим «работу» сильных системных источников, которые преобразили всю советскую бюрократическую сцену в постановку другой пьесы.

Госснаб СССР: кадры и деятельность (1970 г.). Названия таких советских учреждений, как КГБ или Госплан, были известны всему миру. Но, за исключением специалистов, никто за рубежом не знал, что такое Госснаб. Для советских экономистов и всего административного класса это учреждение - Государственный комитет по материально-техническому снабжению - было двигателем экономической системы. Наряду с КГБ и Госпланом Госснаб был высшим министерским органом, его возглавлял известный экономист и чиновник Вениамин Дымшиц, который уже покорил вершины Госплана, возглавляя его в 1962 г. (в 1962-1965 гг. - председатель Совнархоза).

Считалось, что Госснаб обеспечивает экономику всем необходимым для ее функционирования. Его товарные склады, базы снабжения и управления были своего рода Меккой для многочисленных толкачей и других посредников из различных министерств, органов и производственных предприятий. Эти эмиссары приезжали, чтобы лично удостовериться в том, что Госснаб действительно доставит то, что им было обещано для выполнения плана. Недополучение, что предполагалось, полное неполучение или запоздалое получение было их главной заботой; и поскольку в Госснабе зачастую не было полного ассортимента товаров, толкачи были ответственны за установление контактов с чиновниками, организацию сделок и получение результатов.

Централизованный поставщик такого масштаба рассматривался ведущими советскими экономистами как противоречие. Даже профессионально управляемый Госснаб испытывал дефицит или нехватку чего-либо наряду со всеми остальными советскими органами. Его проклинали почти все, за исключением тех, у кого была печать государственного приоритета по снабжению (военный сектор или другие любимые проекты руководства).

Несмотря на свою высокую позицию в советской институциональной иерархии, Госснаб должен быть исполнять ту же самую административную рутинную работу, что и остальные, когда дело касалось его бюджета, кадров или структурных подразделений. Знание этих процедур поможет нам понять характерные черты этого аппарата. Переговоры о бюджете с Министерством финансов были не очень обременительными, поскольку министерство хорошо знало о сложных обязанностях и высоком статусе Госснаба.

Дымшиц утвердил список штата Госснаба 8 августа 1970 г. и послал его, как следовало по процедуре, в Министерство финансов на регистрацию, для того чтобы подтвердить необходимое количество персонала и соответствующий бюджет. В документе было указано число высших чиновников и их зарплаты, число специалистов и отдельно каждый специалист со сферой его деятельности, все это утверждалось финансовыми аудиторами. Таким образом, мы знаем, что Госснаб состоял из 34 отделов с 1302 служащими. Среди них мы видим 286 человек на управленческих позициях, 10 из которых составляли руководство. Месячный фонд заработной платы для этих 286 позиций составлял 284 786 рублей. Отдельная таблица показывала зарплату 10 высших чиновников (между 550 и 700 рублями плюс неопределенные льготы), которая равнялась 5 300 рублям в месяц (она исключала зарплату главы Госснаба). С другой стороны шкалы зарплат мы видим служащих, зарабатывающих 70 рублей в месяц безо всяких льгот[3-34].

Как уже было сказано, переговоры шли гладко. На этом этапе у Дымшица была сильная позиция. Инспекторы Министерства финансов проверяли обоснованность кадровой заявки на выставленном руководством Госснаба уровне - 1302 человека, но старались снизить цифры и зарплаты, где это было возможно. Когда Дымшиц запросил среднюю месячную зарплату для управленцев в 219 рублей (в предыдущем году она составляла 215), Министерство финансов предложило 214.

Представители Министерства финансов создавали прецеденты в отношении определенных категорий служащих (начальники, специалисты, старшие специалисты) и придирались везде, где возможно. Потом последовала проверка деятельности управлений Госснаба (кроме аппарата снабжения, у него были свои фабрики, строительные бригады и исследовательские лаборатории). Снабженческая сеть распределялась между специалистами управлений тяжелой промышленности, энергетики, металлургии, строительства и т. д., а также управлением экспорта-импорта и обычными внутренними административными органами.

Перечисление всех управлений и секторов этого влиятельного института заняло бы много места. В нем работали 130 тысяч человек, каждый из которых выполнял свою задачу - а именно организацию постоянного потока всего необходимого для функционирования производственного комплекса страны: машин и оборудования, сырья, топлива, строительных материалов и инструментов и так далее.

Все выглядит очень разумно до тех пор, пока мы не осознаем тот факт, что в СССР один бюрократический орган нес всю ответственность за то, что везде выполняют рыночные механизмы. Как иногда говорили, если бы Госснаб хорошо делал свою работу, то СССР, конечно, представлял бы альтернативу капитализму. Госснаб и Госплан стали бы двумя кафедральными соборами нового мира. Здесь мы должны напомнить читателю, что такой достойный социалист, как Лев Троцкий, объяснял Исполнительному комитету Коминтерна в 1921 г., что социализм - это долгосрочный проект, и тот, кто однажды захочет его реализовать, должен начинать со следования по пути рыночной экономики.

Действительность состояла в том, что ни один другой централизованный орган советской вселенной не создал такое количество «децентрализованных» побочных эффектов. Госснаб, сверхпоставщик, стал фактически одним из «узких мест» системы, поскольку он был одновременно причиной и следствием постоянного дефицита. И неудивительно, что весь экономический аппарат реагировал на дефицит и на очевидную неспособность Госплана согласованно заниматься необходимыми поставками всех видов устройств через создание независимой системы поставки и торговли, упразднившей министерства и важные предприятия. Этому мутному миру снаба и сбыта была нужна своя жизнь, особенно по мере того, как он становился ключевым в экономике и общественной жизни. Ни одно исследование советской действительности не может им пренебрегать, и очень важно не путать этот мир с Госснабом.

«Мутный» - наиболее подходящее прилагательное для описания того мира дельцов, которые действовали за рамками официальной системы. Если в этих условиях режим действительно хотел узнать, как обстоят дела (и даже если он не хотел этого знать), он мог обратиться к проверяющим органам, которые регулярно вели расследования в этом секторе, или (что еще лучше) в ЦСУ, которое 1 октября 1970 г. провело перепись этих «коммерческих» организаций. Хотя она не могла стать исчерпывающим документом - естественно, она не включала военных поставщиков, - цифра получилась впечатляющей. В 11 184 организациях, зарегистрированных в третьем квартале 1970 г., работало 722 289 человек, которые получали по ведомости 259 503 700 рублей. ЦСУ также предоставило информацию о товарных складах, описях товаров и транспортных расходах[3-35].

Перепись была неполной, потому что она не включала неофициального персонала этих снабсбытов. Пресловутые толкачи фигурировали в платежных ведомостях как сотрудники других административных органов или выполняли более или менее фиктивную работу на предприятии. На самом деле большую часть своего времени они проводили, заключая сделки с разными поставщиками на доставку требуемых ресурсов для «ускорения процесса», или просто организовывали необходимые поставки продукции или товаров народного потребления. Нужные поставки редко получались без «толчка локтем» в правильном направлении; это и было задачей толкачей. Их деятельность сурово осуждалась партией, но тем не менее они процветали, поскольку без них экономика совсем бы заглохла.

Существовало еще одно измерение, которое перепись не могла принять в расчет. Обладая множеством ресурсов, эти дельцы часто связывались с дилерами черного рынка, которые реяли вокруг фабричных складов, где запасы проверяли нестрого. Огромная армия людей, занятых в деятельности снабсбытов, формировала естественное окружение для разного рода сделок и, следовательно, для развития простейшей теневой рыночной экономики, которая часто оказывалась насущной и полезной. Во всяком случае, именно она и составляла сюрреалистическую сторону советской действительности.