1. Законодавча влада

Законодавча влада — це одна з гілок єдиної, але розподіленої функціонально державної влади. Суть законодавчої влади полягає у здатності держави здійснювати свою волю, впливати на діяльність і поведінку людей та їх об’єднань за допомогою законів і правових актів (рішень), що приймаються представницькими органами влади (парламентом, Радою). В інституціональному розумінні законодавча влада виступає системою державних закладів, що мають право приймати закони, обов’язкові для всіх громадян та їх об’єднань, а також для інших державних органів. Законодавчій владі, що репрезентована парламентом — Верховною Радою як єдиним органом законодавчої влади, належить особлива роль у системі державної влади. Ця роль визначається багатьма факторами, насамперед тим, що парламент з-поміж вищих органів державної влади — єдиний виборний орган, що обирається всенародно. Парламент має законодавчу владу, що є частиною делегованого народом суверенітету, тобто — частиною суверенної народної влади, делегованої йому.

Верховна Рада України складається з 450 депутатів. Вибори народних депутатів проводяться раз на чотири роки в останню неділю березня за змішаною системою. Президент «припиняє повноваження Верховної Ради України, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися» (ст. 106 Конституції України). Одночасно «Президент України може бути усунений з поста Верховною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину» (ст. 111 Конституції України). Ця особливість взаємодії Верховної Ради і Президента є підставою для віднесення України до президентсько-парламентської республіки. Компетенція Верховної Ради складається із сукупності функцій парламенту та повноважень, необхідних для їх виконання. Функції парламенту — основні напрями діяльності парламенту, в яких виражаються суть, завдання і мета. Повноваження вказують на те, що конкретно орган може або повинен робити стосовно конкретного предмета свого відання.

Законодавча функція — ст. 75 Конституції України. Називаючи Верховну Раду «єдиним органом законодавчої влади», Конституція тим самим визначає її головну функцію: формування законів і право законодавчої ініціативи. Ряд політологів вважає, що під законодавчою функцією парламенту слід розуміти не формування закону і навіть не право законодавчої ініціативи, а діяльність по прийняттю (ухваленню) законів, ту діяльність, у результаті якої поданий на розгляд законодавчого органу текст перетворюється із законопроекту на законодавчий акт.

Установча функція (державотворча, організаційна) — внесення змін до Конституції України, якими державними органами деякі посади можуть ввести або ліквідувати, змінити їх статус або структуру. Сюди належить вирішення питань адміністративно-територіального устрою та формування суто парламентських структур. У результаті виконання парламентом такої функції створюється реально діюча система органів та посадових осіб української держави. Повноваження парламенту України в межах установчої функції надзвичайно різноманітні. Сюди належать: призначення референдуму з питань зміни території України; призначення виборів Президента України; призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної республіки Крим; надання згоди на призначення Президентом України прем’єр-міністра України; призначення на посаду та звільнення з посади уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, голови та членів Рахункової палати, керівника апарату Верховної Ради України, половини складу Ради національного банку України, половини складу національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення та звільнення за поданням Президента України голови національного банку України, членів Центральної виборчої комісії; безстрокове обрання суддів, призначення третини членів Конституційного суду України та багато інших повноважень, визначених у ст. 85 та інших статтях Конституції. Усі повноваження мають державотворчий характер, і тому їх сукупність обґрунтовано розглядається як єдина установча функція парламенту.

Функція парламентського контролю — нагляд з боку Верховної Ради за діяльністю виконавчої та судової влади. Найвагоміше право контролю Верховної Ради України передбачене ст. 87 Конституції України, за якою Верховна Рада за пропозицією не менш однієї третини народних депутатів України може розглядати питання про відповідальність Кабінету міністрів України та прийняти резолюцію недовіри більшістю від конституційного складу через рік після прийняття Програми діяльності Кабінету міністрів України. Саме парламентський контроль дає змогу Верховній Раді України стояти на сторожі демократії. У Верховної Ради є ряд методів, за допомогою яких виконується функція: проведення комітетами слухань та розслідувань; депутатський запит; щорічне проведення Дня уряду в парламенті; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення по звіту про виконання; створення тимчасових слідчих комісій для розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес. Існують різні класифікації парламентського контролю. Контроль поділяють на внутрішній (внутрішньо парламентський) і зовнішній; на попередній, поточний та наступний; на загальний та спеціальний.

Виділяються ще і такі функції: бюджетно-фінансова, представницька, зовнішньополітична, функція міжпарламентських зв’язків.

Існують також і непрофільні повноваження Верховної Ради. Це, зокрема: затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього; контроль за виконанням Державного бюджету України, прийняття рішення по звіту про його виконання; визначення основ внутрішньої і зовнішньої політики; затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навколишнього середовища; оголошення за поданням Президента України стану війни й укладення миру, схвалення рішення Президента України про використання Збройних сил України та інших військових формувань у разі збройної агресії проти України; схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам, про направлення підрозділів Збройних сил України до іншої держави або про допуск підрозділів збройних сил інших держав на територію України; затвердження протягом двох днів з моменту звернення Президента України указів про введення воєнного або надзвичайного становища в Україні або в окремих її місцевостях, про загальну або часткову мобілізацію тощо.

Верховна Рада України здійснює інші повноваження, що, відповідно до Конституції України, віднесені до її відання.

Парламент відіграє важливу роль в управлінні країною, у формуванні її державної політики, тому його ефективна діяльність поєднана з наявністю власної розгалуженої структури, робота якої має стати чітко скоординованою. Верховною Радою України керує голова Верховної Ради, який обирається народними депутатами таємним голосуванням. Голова Верховної Ради України (ст. 88 Конституції України) веде засідання Верховної Ради, організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях, підписує акти, прийняті Верховною Радою, представляє Верховну Раду України у стосунках з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав, організовує роботу апарату Верховної Ради; проводить засідання Ради голів фракцій і Ради голів комітетів, на яких обговорюється порядок денний сесії. Остаточно порядок денний сесії затверджується на засіданні Верховної Ради. Голові Верховної Ради допомагають два заступники, які обираються народними депутатами таємним голосуванням за пропозицією голови. Голова Верховної Ради України і заступники забезпечують діяльність секретаріату. Діяльність Верховної Ради України забезпечує секретаріат та управління справами. За Конституцією, Верховна Рада на сесії призначає керівника апарату Верховної Ради і визначає структуру апарату.

За Конституцією в структуру Верховної Ради входять підрозділи Уповноважених Верховної Ради України з прав людини, діяльність якого регулюється Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини». При Верховній Раді працює також Інститут законодавства Верховної Ради, до складу якого входить сім наукових відділів. Інститут законодавства веде дослідження у сфері державного будівництва, розробляє важливі законопроекти і надає допомогу постійним комітетам у здійсненні законотворчої діяльності, аналізує практику застосування законів та ефективності їх дії, формулює пропозиції удосконалення діючого законодавства, здійснює порівняльні дослідження законодавств різних країн.

Важливими суб’єктами парламентської діяльності є депутатські фракції та групи, що об’єднують народних депутатів за ознакою партійної належності або спільності політичних поглядів. Депутатські фракції у Верховній Раді утворюються виключно депутатами за умови, що до складу кожної з фракцій входить не менш як 14 народних депутатів. Народний депутат не може входити до складу більше як однієї фракції, порядок роботи якої, умови вступу, виходу та виключення визначаються самою депутатською фракцією (групою). Депутатські фракції та групи беруть активну участь у формуванні керівного складу Верховної Ради (керівництва парламенту та комітетів), визначенні порядку денного засідань парламенту та вирішенні інших питань організації роботи єдиного законодавчого органу влади. Депутати у своїй діяльності формально не пов’язані рішеннями фракцій (груп), до яких належать.

З метою сприяння організації попередньої підготовки та розгляду питань, що вносяться до Верховної Ради, у парламенті створена погоджувальна рада депутатських фракцій (груп). Головною функцією погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) є формування проектів планів роботи та порядку денного Верховної Ради, а також повноваження вирішувати й інші питання організації роботи парламенту.

Законодавчою базою постійних комітетів Верховної Ради і їх діяльності є Конституція, Регламент Верховної Ради України, Закон України «Про постійні комісії Верховної Ради України» (4 квітня 1995 року). Верховна Рада на першій сесії приймає рішення про утворення постійних комітетів і обирає їх голів. Кандидатури голів постійних комітетів пропонує голова Верховної Ради. Заступники голів і секретарі комітетів обираються їх членами. Комітети Верховної Ради здійснюють законотворчу роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради (ст. 89 Конституції України). Крім комітетів, існують і такі види робочих органів парламенту, як тимчасові спеціальні та тимчасові слідчі комісії.

В Україні згідно зі ст. 93 Конституції до суб’єктів, які мають право законодавчої ініціативи, належать Президент України, народні депутати України, Кабінет міністрів України і національний банк України. Законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою позачергово. За регламентом Верховної Ради проекти законів розробляються за правом, визначеним законом (наприклад, розробка законопроекту про державний бюджет є обов’язком Кабінету міністрів), за дорученням Верховної Ради, на замовлення на договірній основі, а також в ініціативному порядку. Фінансування розробки законопроекту, дорученого Верховною Радою, здійснюється за рахунок державного бюджету. Законопроекти, розроблені в ініціативному порядку громадянами або юридичними особами, вносяться до Верховної Ради суб’єктами, які мають право законодавчої ініціативи. Законопроект вноситься суб’єктом законодавчої ініціативи до секретаріату Верховної Ради, де розглядається у науково-експертному та юридичному відділах на предмет відповідності Регламенту Верховної Ради України. Законопроект і пояснювальна записка розмножуються і надсилаються секретаріатом постійним комітетам та депутатським групам (фракціям), де для підготовки висновку визначається комітет за фаховою належністю.

Якщо законопроект підпадає під юрисдикцію кількох комітетів, то за рішенням погоджувальної ради депутатських груп (фракцій) визначається головний комітет. Законопроект, що не відповідає вимогам Регламенту Верховної Ради, разом з висновками головного комітету повертається ініціатору у п’ятнадцятиденний термін. Після попереднього розгляду у відповідних комітетах законопроект з їх висновками передається на розгляд Верховної Ради для прийняття рішення про включення до порядку денного сесії. Одночасно головний комітет подає висновки стосовно альтернативних законопроектів. Верховна Рада приймає рішення про включення законопроекту до порядку денного сесії не пізніше як у п’ятнадцятиденний термін. Законопроект надається депутатам не пізніше як за 6 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради. При розгляді законопроекту Верховна Рада заслуховує доповідь голови або одного з депутатів головного комітету, співдоповіді ініціаторів альтернативних законопроектів. В процесі обговорення законопроекту, внесеного головним комітетом, і альтернативних законопроектів Верховна Рада приймає рішення про те, який з проектів потрібно взяти за основу для підготовки до другого читання, або доручає головному комітетові разом з ініціаторами альтернативних законопроектів об’єднати законопроекти в один і винести на повторне перше читання. Кількість повторних читань законопроекту не обмежується. Після прийняття законопроекту у першому читанні до головного комітету народні депутати подають свої зауваження і пропозиції. Комітет враховує зауваження народних депутатів, висловлені на сесії і надіслані народними депутатами, повністю формулює всі статті до другого читання, які друкуються у четвертій колонці порівняльної таблиці. Саме за ці формулювання голосує Верховна Рада при прийнятті законопроекту у другому читанні.

Законопроект, підготовлений до другого читання, розповсюджується серед депутатів не пізніше як за 12 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради. В процесі другого читання законопроекту Верховна Рада проводить постатейне обговорення і постатейне голосування. За результатами голосування у другому читанні Верховна Рада може прийняти Закон, прийняти рішення про відхилення законопроекту, про повернення на доопрацювання з наступним поданням на повторне друге читання, про прийняття у другому читанні з наступним поданням на третє читання. Як правило, у комітеті підготовку до розгляду законопроекту доручають підкомітету або групі народних депутатів. До їх обов’язків входить аналіз законопроекту, підготовка до проведення слухання, а після прийняття законопроекту у першому читанні — узагальнення зауважень народних депутатів, внесення поправок, підготовка порівняльної таблиці для розгляду у другому читанні. Всі комітети Верховної Ради, які зацікавлені у поданому законопроекті, подають свої думки і зауваження до головного комітету. Якщо запровадження законопроекту вимагає витрат державних коштів, то в його обговоренні бере участь Комітет із питань бюджету і Кабінет міністрів, їхні висновки передаються до головного комітету для включення їх до рекомендацій Верховній Раді.

Готовий законопроект передається до секретаріату Верховної Ради і вноситься на розгляд сесії. На сесії про законопроект доповідає голова комітету або один із його депутатів. Доповідачу ставляться запитання стосовно суті статей, проводиться обговорення законопроекту депутатами. Процес називається першим читанням законопроекту. Після розгляду законопроекту на сесії у першому читанні комітету доручається підготувати проект для повторного першого читання або підготувати його для другого читання, включно з розглядом поправок, поданих народними депутатами, урядом, ініціатором або іншими суб’єктами законодавчої ініціативи. Якщо рішення, прийняті в період першого й другого читань, вимагають підготовки пропозицій до третього читання, комітет стає відповідальним за підготовку остаточного тексту законопроекту. Готуючи законопроект до другого або третього читання, комітет ділить всі подані поправки на категорії: ті, які потрібно схвалити, і ті, які потрібно відхилити. Всі поправки, схвалені і відхилені, виносяться на пленарне засідання. Порівняльна таблиця до голосування у Верховній Раді готується у такому вигляді: у першій колонці друкуються формулювання статей першого читання, у другій колонці друкуються зміни і доповнення, формулювання відповідних статей народними депутатами, у третій колонці друкуються висновки комітету — поправку враховано, відхилено, у четвертій колонці друкуються формулювання статей, прийнятих комітетом з урахуванням зауважень народних депутатів. На пленарному засіданні Верховної Ради поправки, відхилені комітетом, можуть ставитися на голосування на вимогу її ініціатора.

Прийнятий Верховною Радою законопроект підписується головою Верховної Ради і направляється на підпис Президенту відповідно до ст. 94 Конституції України. Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради для повторного розгляду. Якщо в процесі повторного розгляду закон знову прийнятий Верховною Радою не менш як двома третинами від її конституційного складу, президент України зобов’язаний підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів.

Верховна Рада є одним із основних, ключових елементів владного трикутника: Парламент — Президент — Кабінет міністрів. Парламент має ряд повноважень у відносинах з главою держави, які спрямовані на забезпечення стабільності державної влади, запобігання її узурпації та можливі зловживання з боку особи, яка займає найвищу у державі посаду. Верховна Рада призначає вибори Президента у передбачені Конституцією строки, може усунути главу держави з посади у порядку особливої процедури (імпічменту), встановлює факт неможливості виконання Президентом повноважень. Парламент заслуховує щорічні та позачергові послання глави держави про внутрішнє і зовнішнє становище України, приймає рішення про направлення запиту до Президента на вимогу народного депутата, групи народних депутатів або комітету Верховної Ради, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України. Верховна Рада у Конституційному суді може оскаржити законність указів Президента, двома третинами голосів відправити у відставку, а також дає згоду на кандидатуру прем’єр-міністра.

Президент же може розпустити парламент, якщо протягом тридцяти днів не зможе провести засідання, накласти вето або оскаржити закон у Конституційному суді, має право передати на розгляд парламенту законопроекти, що розглядаються першочергово. Невиписаність процедури імпічменту значно зменшує можливість безпосереднього впливу парламенту на президента. Разом з тим закріплене Конституцією право президента розпустити парламент, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії не може розпочати пленарні засідання, практично неможливо реалізувати. В такій невизначеній ситуації, коли ж одна із сторін не має переваги, є досить частими випадки протистояння Верховної Ради і Президента: парламент може затягнути процес прийняття законопроекту, запропонованого Президентом, а глава держави може ветувати закони Верховної Ради. З приводу Кабінету міністрів, то парламент лише формально причетний до формування складу уряду — на стадії призначення голови, надаючи згоду на призначення тієї або іншої кандидатури. Хоча, як правило, в процесі визначення кандидатур майбутніх урядовців відбуваються численні консультації з політичними силами, представленими у парламенті, з боку глави держави і з боку керівника уряду. Верховна Рада також розглядає Програму діяльності Кабінету Міністрів та приймає рішення про її схвалення (або відхилення) і може ухвалити резолюцію про недовіру урядові (але не раніше, ніж через рік після затвердження програми діяльності), а також скасувати прийняті ним акти. На практиці Верховна Рада не має реального впливу на кадрову політику прем’єра, а, отже, і на поточне управління державою: країною править прем’єр-міністр як довірена особа Президента.

Не менш важливим завданням, що стоїть перед Верховною Радою, є необхідність консолідації і дальшого політичного структурування парламенту. Створена в результаті оксамитової революції пропрезидентська більшість не була законодавче оформлена, що негативно вплинуло на діяльність уряду. Слід продовжити нормативне оформлення статусу та повноважень і парламентської опозиції, що дало б змогу активізувати політичну структурованість не тільки парламенту, а й суспільства, оживило б процес укрупнення і посилення політичних партій.

Політична структурованість парламенту залежить і від системи виборів до Верховної Рад. Найпотужнішим фактором серйозної політичної структурованості став би перехід до пропорційної системи виборів, що привело б до збільшення ваги політичних партій у суспільстві та зростання їх політичної відповідальності, створення у Верховній Раді коаліційної більшості, яка взяла б на себе політичну відповідальність за законодавчу політику в країні і відповідальність за діяльність уряду.