5.3. Мадридская мирная конференция и начало переговорного процесса

30 октября 1991 г. в Мадриде открылась международная мирная конференция под председательством США и СССР. К осени 1991 г. Буш уже заручился согласием Горбачева на то, чтобы СССР стал коспонсором конференции. Чтобы сделать возможным начало работы конференции в мае 1991 г., СССР пошел навстречу США и Израилю в вопросе об отстранении ООП от участия в мирной конференции. В работе конференции впервые приняли участие все непосредственные стороны конфликта за исключением ООП. Согласие Шамира участвовать в мирной конференции удивило многих, так как совсем недавно он отвергал любую идею ближневосточного форума. Он сам возглавил израильскую делегацию, чтобы все держать под контролем.

Несмотря на столь тесные отношения Америки с Израилем, палестинская делегация рассчитывала именно на поддержку Соединенных Штатов, так как только они могли реально повлиять на израильское правительство и сблизить позиции сторон. Однако этого не произошло. Активизация роли американской стороны произошла только при Клинтоне, что, однако, не привело к ощутимым результатам.

Формат переговоров и итоги Мадридской конференции

Конференция сформировала два формата переговоров. Первый, двухсторонний формат арабо-израильских переговоров, функционировал отдельно. Вторым являлись многосторонние переговоры по пяти центральным темам: вода, беженцы, контроль над оружием и региональная безопасность, охрана окружающей среды и международное сотрудничество. Так называемая мадридская формула – это компромиссный формат переговоров, приемлемый для всех сторон, и сочетавший прямые двусторонние переговоры Израиля с каждым из арабских участников, так и многосторонние переговоры по общим проблемам. Стороны согласились уйти от своих первоначально заявленных позиций, и палестинцы дали согласие на двухэтапное урегулирование. Ключевым моментом стало согласие палестинцев отнести вопрос об Иерусалиме на заключительный этап переговоров.

Несмотря на многообещающее начало и создание различных каналов переговоров, Мадридская инициатива быстро зашла в тупик. Про предложению американцев было решено перенести двусторонние переговоры (израильско-сирийский и израильско-иордано-палестинский треки) в Вашингтон как продолжение Мадридской конференции.

На израильско-сирийском направлении к срыву переговоров привел трудный вопрос объема израильского отступления с Голанских высот, а на израильско-палестино-иорданском треке центральным камнем преткновения стало требование руководства ООП в Тунисе об участии в переговорах. Отказ Израиля обсуждать такие центральные вопросы, как постоянные границы и будущий статус Иерусалима, также внес значительный вклад в крушение мирных переговоров.

Мадридская конференция имела большое значение для американской дипломатии. Ее интересы не ограничивались только тем, чтобы вовлечь израильтян и палестинцев в новый виток дипломатических усилий под общим названием – переговорный процесс. Все предыдущие мирные конференции по Ближнему Востоку были, как и Мадридская, мало результативными (исключением, возможно, являлась лишь Родосская конференция, в результате которой было достигнуто прекращение огня и разъединение войск после войны 1948–1949 гг.), если судить по заявленным участниками целям. Но Мадридская конференция, в отличие от всех прочих, привлекла пристальное внимание широкой мировой общественности. Трехдневное заседание конференции в Мадриде с ее высоким представительством глав основных государств мира и Ближневосточного региона была в центре внимания средств массовой информации всего мира. Сам факт, что лидеры стран-участниц конфликта собрались вместе, стал главным политическим событием.

На последней стадии переговоров, вплоть до поражения Буша в ноябре 1992 г., Соединенные Штаты предпочли воздерживаться от разработки какой-либо формулы урегулирования, выходящей за рамки заявления Буша, сделанного в марте 1991 г. Конфронтация Буша-старшего и Джеймса Бейкера с Шамиром и Шароном до и во время переговоров привела к плачевным результатам. Усадив арабов и израильтян за стол переговоров в Мадриде, администрация Буша прекратила всякую активность в переговорном процессе. Буш, очевидно, считал, что накануне президентских выборов не стоило проявлять особую настойчивость в вопросах мирного урегулирования и, возможно, надеялся активизировать мировотворческую деятельность уже после выборов. Однако предоставленные самим себе израильтяне и палестинцы не смогли преодолеть враждебной подозрительности по отношению друг к другу. Сторонами не были выработаны четкие принципы взаимодействия по ключевым вопросам[584].

В результате, несмотря на большие ожидания и значительные усилия администрации Буша, окончательным итогом Мадридской мирной конференции было признание ООП права Израиля на существование в обмен на разрешение иметь на оккупированных территориях свою, подчиненную Израилю, администрацию. «Всеобъемлющее урегулирование», о котором говорил Буш, по-прежнему оставалось призрачной идеей[585].

Малоэффективные итоги Мадридской конференции способствовали тому, что в последующие годы Соединенные Штаты стали восприниматься в Ближневосточном регионе как страна, которая действует исключительно в интересах Израиля и, проповедуя мир, проводит тактику затягивания урегулирования, способствующую продолжению оккупации и расширению поселений.

Подводя итоги Мадридской конференции, можно сказать, что Буш имел большие возможности добиться решительного прорыва в установлении мира. Но он не пытался использовать свое тогдашнее положение в регионе, чтобы убедить заинтересованные стороны принять четкие принципы по ключевым спорным вопросам, и не хотел связывать Америку такими принципами, заявив о них публично. Продвижения в сторону мира между израильтянами и палестинцами конференция не принесла.

Выборы 1992 г. Поражение И. Шамира и Дж. Буша

Период взаимодействия Буша и Шамира был недолог: всего три года. В Израиле в предвыборный период ситуация в ликудовском правительстве обострилась, давление на правительство возрастало и справа, и слева. Ухудшились отношения Ликуда с партнерами по коалиции, с крайне правыми партиями – Цометом, Моледет и Тхитя – из-за участия правительства Шамира в международной конференции и переговорах с арабами. После решения кабинета министров о вступлении Израиля в переговорный процесс на основе палестинской автономии правые партии потребовали прекратить переговоры. В Кнессете проходили бурные дебаты по израильской позиции на Мадридской конференции. Правительство Ликуда было атаковано со стороны его правых фракций. Так, фракции Тхия (Возрождение) предложила выразить недоверие правительству из-за согласия премьер-министра ограничить развитие поселенчества в Иудее, Самарии и Газе в течение пяти лет в обмен на американские гарантии для абсорбции иммиграции. К этому требованию присоединилась ультраправая партия Моледет (Родина)[586]. Нарастала критика со стороны лейбористской партии Авода и центристской Шинуй. Узи Барам (Авода) и Авраам Пораз (Шинуй) резко критиковали не только ультраправые партии, но и позицию главы правительства. «Американское предложение в своей сущности соответствует настоящим интересам Израиля, – высказался У. Барам, – то, что вы хотите, приведет к тому, что у нас не будет возможности получить гарантии для абсорбции иммиграции, но взамен этого мы выйдем на безнадежную гонку поселений»[587]. В итоге коалицию сохранить не удалось. Вскоре Шамир ушел с поста председателя Ликуда, и его место занял Б. Нетаньяху. Приближались всеобщие выборы 1992 г.

В результате выборов в Израиле в 1992 г. лейбористская партия Авода с большим перевесом (44 против 32 депутатских мест) победила Ликуд, и ее глава И. Рабин стал новым премьер-министром страны. Буш и его администрация не скрывали своей радости. Буш и Бейкер хорошо знали Рабина еще по тем временам, когда он был послом в Вашингтоне, а затем – когда занимал пост министра обороны в правительстве «национального единства». Он пользовался полным доверием Вашингтона как «человек слова». Сразу по приезде в Вашингтон после выборов Рабин подчеркнул, что его правительство будет укреплять отношения между лидерами двух стран.

Проблемы, прежде всего связанные с денежными потоками из США, стали теперь решаться очень быстро. Уже в августе 1992 г. Буш без колебаний подписал грант на 10 млрд долларов[588]. Израильская пресса с восторгом писала, что Рабину удалось установить с Америкой «отношения взаимодоверия», и Израиль теперь «меняет национальные приоритеты», что на практике означало существенное сокращение расходов на строительство новых поселений.

Подоспели президентские выборы и в США. Буш был уверен, что победа в «холодной войне», лавры победителя войны против Ирака принесут ему победу на выборах в 1992 г. Однако политическая реальность в США выдвигала на первый план внутренние проблемы страны, в решении которых у администрации Буша было гораздо меньше успехов. Наращивание военной мощи и затрат на проведение стратегии национальной безопасности требовали, прежде всего, увеличения бюджетных ассигнований. Годы правления Дж. Буша-старшего пришлись на период спада экономической активности и, как следствие, экономический кризис. В этих условиях Дж. Буш не смог найти поддержки в оппозиционном «демократическом» Конгрессе и, самое главное, у граждан Америки.

Американцы весьма болезненно относятся к собственному благосостоянию, а при ухудшении последнего их в меньшей степени интересуют внешнеполитические инициативы. Экономический кризис, поразивший американскую экономику в годы нахождения у власти Дж. Буша, вызвал к жизни пессимистические настроения по поводу возможности проведения столь явно выраженной активистской внешней политики и возможности после краха биполярной системы эффективно выполнять возложенные на себя функции мирового лидера. По результатам многочисленных социологических опросов, популярность президента Дж. Буша в начале 1990-х гг. если не прогрессивно, но все-таки падала. «В декабре 1991 г. популярность Буша впервые за все время пребывания во главе администрации упала ниже отметки 50 %. Как свидетельствуют опубликованные результаты опроса, проведенного по заказу телекомпании Эй-Би-Си и газеты «Вашингтон пост», лишь 47 % американцев выразили общее удовлетворение деятельностью Буша на посту президента, 50 % выставили ему неудовлетворительную оценку»[589].

Активное вовлечение США во внешнеполитические вопросы вызывало не только непонимание, но заслуженную критику и осуждение политики республиканской администрации, в том числе и стратегии национальной безопасности. Претензии Буша на наведение «нового мирового порядка» в мире поляризировали американское общественное мнение, резонно полагающее, что сперва стоило навести порядок в самих США[590]. Отношения Буша с американскими еврейскими общинами были безнадежно испорчены, что также определенным образом сказалось на итогах ноябрьских президентских выборов 1992 г. На выборах значительная часть американской еврейской общины и произральское лобби действительно выступили против Буша. В мае 1992 г. по настоянию своего ближайшего друга, сыгравшего в политической карьере семейства Бушей важную роль, Джеймса Бейкера, Буш прекратил предвыборную борьбу. Выборы принесли победу кандидату от Демократической партии В. Клинтону. 20 января 1993 г. в Белый дом въехал Билл Клинтон, открыв новый этап в отношениях между Вашингтоном и Иерусалимом.