6.2. Период стагнации мирного процесса (1996–1999)

Приход к власти Б. Нетаньяху. Отношения администрации Клинтона с новым правительством Израиля

Этот период совпал с двумя равнозначными событиями и в Израиле, и в США: прошли выборы. В Израиле, ко всеобщему удивлению, Ш. Переса победил Б. Нетаньяху (с минимальным отрывом в 0,9 %) и во главе правящей коалиции встала партия Ликуд. В США на второй президентский срок был избран Б. Клинтон. Если победа Клинтона была вполне предсказуемой, то поражение Переса и его партии Авода, инициировавшей мирный процесс, поразило многих израильтян. Представляется, что основной причиной поражения лейбористов являлась сама интенсивность свершений во всех областях жизни Израиля в период 1992–1996 гг. Израильтяне не привыкли к такому головокружительному ритму жизни, особенно после восьми лет полного застоя под властью премьер-министра И. Шамира. Государство было подвержено столь быстрым переменам, что многие израильтяне просто не успевали за ходом событий, росла тревога, нарастали риски, рвались бомбы террористов – все это склонило часть избирателей не в пользу партии Рабина – Переса.

Биньямин Нетаньяху[627], впервые оказавшийся на вершине власти, должен был направлять политику своего правительства в чрезвычайно сложных обстоятельствах. Тем не менее с первых шагов он доказал, что умеет сочетать политическую жесткость с прагматизмом, быстро ориентироваться в обстановке и способен принимать самостоятельные решения.

Правящей коалиции под руководством Б. Нетаньяху противостояла сильная и опытная оппозиция. А среди депутатов правящей партии Ликуд было много «новичков» – 23 (всего в Кнессете от всех партий было 37 новых лиц), неопытных в государственной работе такого уровня и тонкостях функционирования израильского парламента. Оппозиция пристально следила за каждым шагом Ликуда и не пропускала ни одного промаха Нетаньяху. Положение осложнялось еще и тем, что интересы и личные амбиции депутатов от правящей фракции были весьма противоречивы. В Иерусалим молодой премьер привел с собой новую команду, которую прозвали «Белый дом» Биньямина Нетаньяху. Среди них был И. Либерман, представитель русскоговорящей общины, который стал генеральным директором канцелярии премьера и принимал самое активное участие во всех политических назначениях того периода (ныне – министр иностранных дел Израиля). Был создан Совет по вопросам национальной безопасности (его возглавил генерал запаса Д. Иври) и консультативный совет по вопросам экономики под руководством главы Банка Израиля профессора Я. Френкеля. Эти новые государственные образования были созданы в подражание американской модели администрации, что наряду с нарочито американизированным стилем ведения дел, присущим Нетаньяху, вызывало отторжение у большинства традиционных политиков движения Ликуд старой школы.

Прежде всего, новому премьер-министру было необходимо наладить отношения с американской администрацией. Не секрет, что во время предвыборной кампании американский президент почти открыто высказывался в поддержку Переса. Избрание Нетаньяху на пост премьер-министра было воспринято в Вашингтоне как шаг назад, так как правый лагерь традиционно выступал против переговоров с палестинцами и любых территориальных уступок. Но когда сразу же после выборов Нетаньяху поехал в Вашингтон, он, что называется, «завоевал» Америку. Его блестящий английский язык, свободная манера держаться, четкое изложение своей программы, отражавшей личное кредо молодого премьера, и несомненное ораторское искусство – все это было высоко оценено в Белом доме.

Во второй срок пребывания Клинтона на президентском посту отмечалась активизация внешней политики его администрации. Новым советником по национальной безопасности стал Сэнди Бергер (личный друг Клинтона со школьных лет), новым госсекретарем Мадлен Олбрайт, решительная сторонница расширения НАТО, министром обороны – Билл Пэри, а затем его сменил Билл Коэн, бывший сенатор-республиканец. Колин Пауэл при Клинтоне стал председателем Комитета начальников штабов.

К началу второго срока правления администрации Клинтона вопрос о расширении НАТО был решен окончательно. Позиция России не учитывалась, хотя она была вовлечена в широкий диалог с США относительно форм взаимодействия и оформления отношений НАТО – Россия. Самым важным для США было то, что им удалось нейтрализовать оппонентов внутри страны, договориться с Россией, осуществить радикальное изменение стратегии НАТО, приведя ее в соответствие с глобальной стратегией США. Администрация Клинтона выдвинула внешнеполитическую программу, целью которой было закрепить благоприятный для США расклад сил в мире и обеспечить возможности для контроля над развитием международной ситуации в соответствии с американскими интересами и планами. Важное место было отведено идеологическому компоненту – распространению американских ценностей и преобразованию международного сообщества в соответствии с американской моделью демократии и экономической системы.

Администрация Клинтона расценила эти свои достижения как национальное признание выдвинутой ею внешнеполитической стратегии Соединенных Штатов не только на конец XX в., но и на грядущее столетие. В мае 1997 г. Белый дом представил еще один важный доклад – Стратегия национальной безопасности в новом столетии (National Security Strategy for a New Century), в котором были изложены основы политики администрации Клинтона на второй срок правления, представлена стратегия на будущее. В докладе были выделены следующие основные положения стратегии: США – нация с глобальными интересами; задача руководства страны – поддерживать превосходство во всех сферах – дипломатической, технологической, индустриальной и военной для защиты интересов США; для выполнения этой задачи США могут действовать как совместно с другими странами, так и в одиночку, когда это необходимо; Соединенные Штаты являются единственной страной, способной осуществлять мировое лидерство при разрешении международных проблем[628].

Во второй срок президентства Клинтона стратегия национальной безопасности была развита и конкретизирована. В ней государства Ближнего Востока рассматривались в рамках двойственной задачи развития партнерских и союзнических отношений с наиболее важными для США местными режимами, прежде всего с Израилем, и одновременного противодействия режимам, которые воспринимались как угроза интересов Соединенных Штатов. Израиль оставался важнейшим партнером США в регионе, а Ирак и Иран оказались в числе основных противников, по отношению к которым была сформулирована доктрина двойного сдерживания[629].

Основная линия политики Клинтона в отношении урегулирования конфликтов состояла не в акцентировании разногласий, а в их смягчении и затушевке с последующим наведением мостов между конфликтующими сторонами. Практическим путем к ее достижению стала тактика триангуляции (triangulation). Это название придумал политический советник Клинтона – Дик Моррис. Она акцентировала необходимость разрешения конфликтов с помощью конструирования третьей позиции, лежащей не между позициями противников, а как бы над ними. По мнению Морриса, которое разделял и сам Клинтон, триангуляция лучше всего позволяла находить решения, более или менее приемлемые для обеих сторон и не создающие ни у той, ни у другой из них унизительного чувства поражения[630]. Эту тактику американцы попробовали применить к процессу урегулирования палестино-израильского конфликта, где у сторон конфликта отсутствовало доверие друг к другу, и практически были сведены к минимуму каналы коммуникаций между палестинским и израильским руководством. Ближний Восток оставался одной из сложнейших проблем администрации Клинтона. Незначительные улучшения и серьезные откаты в переговорах, все развивающаяся стагнация палестино-израильского мирного процесса, нарастание антиамериканских настроений – все эти вызовы требовали повышенного внимания Америки к ближневосточным проблемам. Необходимо было обеспечить прорыв на палестино-израильском направлении.

Однако когда власть в Израиле оказалась в руках откровенного противника соглашений – Б. Нетаньяху, мирный процесс оказался в состоянии «драматического сползания вниз»[631], строительство поселений ускорилось, а террористические атаки на Израиль участились. Еще в годы начала работы Мадридской конференции в рамках «палестинского вопроса» лидеры Ликуда разрабатывали свою стратегию в отношении оккупированных территорий. Сектор Газа, по их мнению, представлял наименьший риск для безопасности Израиля, поэтому ему (за исключением находящихся там еврейских поселений) можно предоставить наиболее полную автономию[632]. Для «арабских жителей Иудеи и Самарии» предлагалась в соответствии с кэмп-дэвидскими договоренностями ограниченная автономия, дающую возможность палестинцам «управлять своими жизнями с минимальным вмешательством центрального правительства». Здесь, по соображениям безопасности Израиля, власти палестинского самоуправления должны предоставить израильским силам безопасности свободу передвижения. Этот район не может быть единой самоуправляемой территорией, но «системой четырех самоуправляемых арабских территорий: Дженин, Наблус, Рамалла, Хеврон. Вместе эти территории составят абсолютное большинство арабского населения Западного берега и не более чем одну пятую часть земли. Контроль за жизненно важными вопросами должен будет оставаться в руках центрального израильского правительства»[633]. Ликуд обвинял соглашения Осло в том, что доля ответственности за безопасность Израиля была возложена на палестинское руководство, что израильтяне утратили чувство личной безопасности и что предыдущее правительство было готово «разделить Иерусалим» и говорить о создании Палестинского государства.

Стратегия Б. Нетаньяху в отношении «мирного процесса»

Ликуд сформулировал свою стратегию «преобразования» мирного процесса. Это означало, что его правительство не будет вести переговоры о статусе Иерусалима; Израиль не будет сносить еврейские поселения на территориях; Израиль будет противостоять палестинскому требованию «права на возвращение» беженцев, будет укреплять еврейское поселение в Хевроне и не отдаст «горный щит» Израиля – Голанские высоты по формуле «возврат за мирный договор» с Сирией[634].

В отношении договоренностей в Осло Нетаньяху подчеркивал, что он «вынужден был принять их в качестве отправной точки», что его правительство и он сам лично будут вести переговоры с палестинским руководством на основе «концепции справедливого мира»[635].

Однако сам он не стремился встретиться с Арафатом и считал, что встреча может состояться только после того, как Арафат выполнит все обязательства, и тогда, когда интересы Израиля этого потребуют[636]. Это означало, что лидер Ликуда свою программу по урегулированию строил на намерении соблюдения принципа обоюдности (reciprocity): он выражал готовность продолжать мирный процесс, но только в том случае, если обе стороны будут выполнять свои обязательства. Речь, прежде всего, шла о требовании, чтобы палестинская сторона убрала из своих официальных документов призывы к уничтожению Израиля и предприняла меры по обузданию террористических операций против Израиля.

Нетаньяху предложил Ликуду и израильтянам свою позицию по палестино-израильскому конфликту. Он считал, что арабской пропаганде удалось убедить мир, что так называемая палестинская проблема – главный фактор нестабильности на Ближнем Востоке. «Так называемая палестинская проблема, – писал он, – может быть решена в рамках двух суверенных государств, Израиля и Иордании без создания третьего государства, искусственного и нестабильного. Требование о создании дополнительного палестинского государства в Иудее и Самарии (22-го по счету арабского государства) – это всего лишь способ вернуть Израиль к уязвимым границам 1949–1967 гг. Нет никаких оснований для того, чтобы Израиль отказался от того немногого, что досталось ему из территории подмандатной Палестины, обещанной ему Лигой Наций…. Арабо-израильский конфликт коренится не в вопросе о территориях, перешедших к Израилю в 1967 г., не в проблеме беженцев, возникшей в результате арабской агрессии 1948 г., и не в «узурпации права на самоопределение» палестинцев. Истинной причиной конфликта является упорный отказ арабов признать право Израиля на существование в любых границах»[637]. Палестинское государство на Западном берегу будет представлять смертельную опасность для Израиля, и в любом случае палестинское государство уже существует – это Иордания»[638].

Вместе с тем, став премьер-министром страны, Нетаньяху предпринял ряд шагов, которые были восприняты в руководстве Ликуда как отход от основной традиционной программы блока, в частности одобрил мир с Иорданией.

Трудно сказать точно, что повлияло на некоторые подвижки в позиции Нетаньяху. Скорее всего, они были вызваны попыткой привлечения симпатий части центристски настроенных политиков и партий. Некоторые исследователи также пишут, что накануне выборов 1996 г. к Нетаньяху на стол лег опрос общественного мнения по вопросу безопасности страны. Данные поразили его. Выяснилось, что теракты в Иерусалиме и Тель-Авиве не повлияли на поддержку обществом соглашений в Осло. Более 60 % считали, что необходимо продолжать мирный процесс. Убийство главы правительства не ослабило веру общественности в шансы добиться мира, – так заключили исследователи. Данные об отношении к палестинцам также были неожиданными. Если до убийства Рабина 40 % респондентов считали, что палестинцы хотят мира с Израилем, то после его гибели их число превысило 50 %[639].

Может быть, этот факт стал причиной некоторой эволюции в подходах Б. Нетаньяху к урегулированию. Представляется, что с приходом во власть его личные позиции по вопросам урегулирования в целом не менялись. Однако логика развития событий привела его к необходимости следовать решениям Осло. Унаследовав от правительства Рабина – Переса навык компромисса с палестинским национализмом и приняв на себя ответственность за израильскую политику, Нетаньяху осознал, что вовсе не просто отойти от пути, начатого в Осло. Торможение дальнейшей реализации мирных соглашений может привести не только к обострению конфликта с палестинцами, но и к ухудшению отношений с Иорданией, Египтом и другими арабскими странами. В свою очередь, это вызвало бы трудности в международных отношениях, в первую очередь в отношениях с Вашингтоном. Кроме того, любые ошибки Нетаньяху в вопросах войны и мира немедленно стали бы причиной обострения борьбы политической оппозиции внутри Израиля с правительством Ликуда.

То, что в позиции Нетаньяху по урегулированию произошли некоторые подвижки, – оправдано и логично: степень ответственности за свои поступки, логика развития событий, ожидания общественности, сторонников и противников, соображения собственной карьеры – все это слилось в единый комплекс предпосылок и факторов, влияющих на решения облеченного властью политического деятеля. Одобрение Б. Нетаньяху мирного договора с Иорданией, декларированная готовность следовать соглашениям – в целом все это противоречило позиции Ликуда относительно мирного процесса. Это означало отход Ликуда от двух принципиальных идейных установок – исторической ревизионистской доктрины о еврейском суверенитете по обе стороны Иордана и идеи о том, что «Иордания и есть Палестина», которую проводил И. Шамир.

Но больше всего соратников Нетаньяху удивило изменение в его позиции на палестинском направлении. В этом вопросе он всегда придерживался узкой, ограниченной концепции палестинской автономии. Человек, который еще совсем недавно утверждал, что нельзя говорить с ООП, изменил свое мнение. Он согласился принять все пункты первой и второй части соглашений в Осло, включая официальное признание палестинской власти в центральных городах Западного берега Иордана, что означало, в понимании правых, раздел «неделимого» Израиля. И наконец, он потряс своих сторонников сообщением о готовности встретиться с Арафатом в случае, если будет выбран главой израильского правительства. «При подходящих обстоятельствах я встречу его и даже пожму ему руку», – заявил он на форуме Международного института по международным отношениям весной 1996 г.[640].

Естественно, реакция арабского мира на победу Нетаньяху была сложной. Арабы считали Нетаньяху непримиримым врагом мирного процесса и опасались радикальной перемены ближневосточного курса Израиля. Из уст арабских лидеров неоднократно звучало предупреждение новому израильскому правительству о недопустимости нарушения принципов мирного процесса или отхода от него. Наиболее болезненно воспринял известие о победе Нетаньяху Арафат. От израильского правительства зависело выполнение новой фазы соглашений Осло, и он доверял Пересу и его команде, с которой согласовывал финальный статус соглашения. Теперь, когда команду премьера составляли политики самого правого направления – А. Шарон, Р. Эйтан, а в правительство входили министры от МАФДАЛ – инициатора и проводника поселенческого движения на оккупированных территориях, развитие переговорного процесса становилось все более проблематичным.

Сирийский президент Асад, который вел достаточно серьезные (хоть и безуспешные) переговоры с лидерами лейбористов, после победы Нетаньяху резко критиковал нового премьера и задавал американцам главный вопрос: подтвердит ли Нетаньяху «пакет» предложений Рабина – вывод израильских войск в течение пяти лет, во время которых будут созданы «элементы мира» – посольства, совместные действия по укреплению безопасности, а также сохранение за Израилем станции раннего оповещения, создание демилитаризованной зоны и сокращение сирийского военного присутствия вдоль границы. Такой подход Сирия отвергла и теперь пыталась понять новые подходы к «сирийскому треку» правого правительства Ликуда.

Этот вопрос в той или иной форме задавали все арабские лидеры, вовлеченные в переговорный процесс. Задавали эти вопросы и в Белом доме. Нетаньяху в письменной форме заявил Клинтону, что он не будет пока подтверждать официально приверженность «пакету» Рабина. Американцы попробовали убедить всех, что в этом письме есть намек на будущее «да». Наиболее сдержанной позиции придерживалась Иордания. Нетаньяху смог убедить короля Хусейна, что он сохранит мир между странами на уровне, «приемлемом для политических интересов Иордании»[641].

В подходах израильского правительства арабы увидели опасность ревизии самой концепции мадридского процесса, основанной на принципе «земля в обмен на мир». Готовность к возобновлению переговоров на согласованном в Мадриде базисе и в контексте выполнения уже достигнутых договоренностей – главный сигнал, направленный Израилю общеарабским совещанием в верхах, собравшимся в июне 1996 г. в Каире. В целом в годы правления Нетаньяху мирный процесс вступил в период стагнации: он протекал нелегко и был наполнен взаимными обвинениями в нарушении соглашений и отступлениями от графика. Но наиболее тревожным фактором был усиливающийся терроризм против Израиля. На повестке дня стояло выполнение следующей стадии промежуточного соглашения, подписанного Рабиным в сентябре 1995 г. – «Осло-2». С момента подписания промежуточных соглашений в начале 1996 г. Израиль ушел из шести крупных городов Западного берега. Нетаньяху унаследовал не только соглашения «Осло-1» и «Осло-2», но и новые отношения с палестинцами и арабскими странами. Правительству Нетаньяху предстояло решить вопрос о будущем выходе из Хеврона и статусе Иерусалима.

Премьер-министр встретился с председателем ПНА Я. Арафатом уже в сентябре 1996 г. Встреча произошла на пропускном пункте Эрец, в ходе нее в основном обсуждался формат переговоров по Хеврону. Нетаньяху продолжал вводить осторожные изменения в стратегию подхода к палестинской проблеме по вопросу о Хевроне – единственном городе на Западном берегу, где еще не была проведена передислокация израильских войск, предусмотренная соглашением, заключенным Аводой в 1995 г. Это было, по мнению Нетаньяху, следующим шагом нового ликудовского правительства[642].

Палестинцы ждали первых практических шагов кабинета Нетаньяху. США организовали переговоры между советником премьера Д. Голдом, политическим советником Нетаньяху, и Абу Мазеном. Команда американских посредников прикладывала усилия по сближению позиций сторон. Для того чтобы подготовить условия для подписания Хевронского протокола в 1997 г. Д. Россу потребовалось в течение 20 дней предпринять многочисленные челночные поездки для встреч с представителя обеих сторон[643]. В результате палестинская сторона согласилась закрыть два своих офиса в Восточном Иерусалиме. Голд объяснил Мазену, как важен такой шаг для Нетаньяху, особенно когда ожидается передислокация войск в Хевроне. Израильской стороной было обещано облегчить ограничения для палестинских рабочих в Израиле и продолжить переговоры об окончательном статусе[644].

К сожалению, результаты этой встречи на практике закончились ничем. Нетаньяху было совершено несколько непродуманных действий, которые существенно ухудшили ситуацию на палестинском направлении. Сразу же после закрытия офисов израильтяне разрушили палестинский общинный центр в Восточном Иерусалиме и объявили о строительстве 150 домов в поселениях на Западном берегу. А 25 сентября 1996 г. глава кабинета распорядился об открытии археологического туннеля в Старом городе рядом со Стеной плача. Поскольку ворота этого туннеля расположены у подножья мечети Аль-Акса, палестинцы расценили это как святотатство и ответили массовыми антиизраильскими выступлениями. Арабские государства пригрозили прекратить нормализацию отношений с Израилем. В этой обстановке Нетаньяху вынужден был как можно скорее пойти на подписание протокола по Хеврону, чтобы предотвратить новый взрыв напряженности на Западном берегу и в Газе.

Хевронский протокол

Хеврон стал проверкой для Нетаньяху: Арафат хотел удостовериться, что израильский премьер не отойдет от процесса Осло, а многие представители правого крыла Ликуда хотели проверить, не будет ли Нетаньяху склоняться к политике «уступок» по примеру лейбористов. Нетаньяху оказался в чрезвычайно сложной ситуации. С одной стороны, обстоятельства вынуждали его выполнить обязательства, взятые на себя предыдущим правительством. С другой стороны, было непонятно, как затем проводить три последующие передислокации, намеченные в соглашениях Рабина – Переса. Кроме того, несмотря на то что Нетаньяху был первым избранным напрямую главой правительства, он не мог не считаться с мнением своей партии и правящей коалиции. Тем более что коалиции была не такой большой – она опиралась только на 66 депутатских мандатов и состояла из наиболее правых партий. Внутри коалиции сформировалась группа из членов Ликуда и НРП, которая резко противостояла любым территориальным уступкам правительства на Западном берегу.

Действительно, передислокация в Хевроне сама по себе была непростой проблемой, даже если это было предусмотрено соглашением. В центре Хеврона проживало более 400 израильских поселенцев, что создавало серьезную проблему. Ни один палестинский город на Западном берегу или в Газе не имел израильской общины внутри города. Поэтому было решено разделить город на две зоны – палестинскую и еврейскую, и было также решено провести еще три передислокации израильских войск на Западном берегу. Накануне подписания, в праздничный для палестинцев месяц Рамадан, Нетаньяху в качестве жеста доброй воли освободил палестинских женщин-заключенных из израильских тюрем.

После бесконечных встреч, консультаций и увязок, длившихся почти год и проходивших под эгидой команды Клинтона, 15 января 1997 г. протокол по Хеврону был, наконец, подписан[645]. Американцам вновь пришлось сближать позиции сторон, так как израильтяне были готовы осуществить передислокацию войск из Хеврона с большими ограничениями для палестинских сил безопасности в еврейском секторе, на что палестинцы не соглашались. После долгих напряженных переговоров американским посредникам удалось навязать израильские требования в пользу неравномерного раздела города. К середине января 1997 г. было достигнуто соглашение, содержащее три документа: протокол по осуществлению передислокации из Хеврона; «замечания для записи», составленные Д. Россом по итогам встречи Нетаньяху с Арафатом; и письмо госсекретаря Кристофера к Нетаньяху. Эти три документа вместе с приложениями, написанными Россом, легли в основу Хевронского протокола. Приложения имели инструментальное значение и отражали произральский в целом характер документа.

В соответствии с протоколом, город был разделен на две зоны – палестинскую (Зона Н-1, приблизительно 80 %) и еврейскую (Зона Н-2, около 20 %). В протоколе отмечалось, что в зоне Н-2 ответственность за обеспечение безопасности будет продолжать нести Израиль. Протокол предусматривал еще три передислокации израильских войск на Западном берегу, которые должны быть проведены к середине 1998 г. В свою очередь, палестинская сторона подтвердила готовность соблюдать положения Временного соглашения, касающиеся борьбы с терроризмом, а также «окончательной» отмены антиизраильских положений Палестинской Хартии. Протокол был одобрен правительством крайне незначительным числом голосов: на специальной сессии кабинета за него проголосовало 11 министров против – 7[646].

Хевронский протокол был для Нетаньяху мучительно трудной уступкой и, как и ожидалось, правое крыло Ликуда встретило его в штыки. Бени Бегин, министр науки и технологии, сын М. Бегина, признанный «принц» партии, подал в отставку в знак протеста. Затем в июне 1997 г. в знак протеста в отставку ушел министр финансов Дан Меридор, а затем, в январе 1998 г., и министр иностранных дел Давид Леви. Одновременно усилилось давление на премьера наиболее умеренно настроенных членов коалиции, которые, напротив, опасались, что Нетаньяху не будет выполнять дальнейшие этапы передислокации. Для укрепления своего положения в правящей коалиции Нетаньяху начал следовать тактике одновременных продвижений в мирном процессе и уступок правым элементам в правительстве. Чтобы «уравновесить» вынужденный компромисс после Хеврона, он дал разрешение на строительство нового жилого комплекса в квартале Хар Хома в Восточном Иерусалиме. Этот квартал отделял Иерусалим от арабской части Западного берега, в частности и от арабского Вифлеема.

Политическое маневрирование премьер-министра было продиктовано его желанием сохранить коалицию, но также, не в последнюю очередь, соответствовало его личному отношению к продвижению мирного процесса.

Американцы с нетерпением ждали решения сторон по Хеврону. Поздно вечером 14 января, наконец, в резиденции президента Клинтона раздались два телефонных звонка. Звонили премьер-министр Израиля Б. Нетаньяху и глава ПА Я. Арафат. Они сообщили президенту о том, что достигнуто соглашение по передислокации израильских войск из Хеврона. Глава Соединенных Штатов высоко оценил соглашение. «Это достижение, – заявил Клинтон на вечернем заседании в Белом доме в тот же день, – является успешным итогом вашингтонских переговоров в прошлом сентябре, оно еще больше продвинуло нас к долговременному и безопасному миру на Ближнем Востоке»[647].

Не все в администрации Клинтона были настроены столь оптимистично. Президенту был задан вопрос: «Сэр, но если столько времени потребовалось, чтобы придти к соглашению по такому относительно небольшому вопросу, как перемещение в Хевроне, то что же будет по другим, более сложным проблемам, стоящим перед нами?» В ответ Клинтон выразил уверенность, что данное соглашение выходит далеко за рамки конкретного вопроса. «Это достижение, – подчеркнул президент, – по существу дает возможность говорить о распорядке следующей передислокации, что означает изменение всего характера рабочих отношений (между сторонами. – Т.К.)»[648].

21 марта 1997 г. в Тель-Авиве боевиками ХАМАС был осуществлен крупный теракт. 30 июля и 4 сентября 1997 г. в Иерусалиме палестинские террористы осуществили пять взрывов, в результате которых 22 человека погибли и более 300 получили ранения. Реакцией Израиля стали приостановка контактов с ПНА, полное «закрытие» Западного берега и сектора Газа, а также отказ проводить второй этап передислокации на Западном берегу, намеченный на 7 сентября 1997 г. Начался переговорный кризис. Хевронский протокол так и остался только договором о передислокации в Хевроне. Выполнение и реализация более широкой и важной повестки дня, предусмотренной соглашениями «Осло-2», всеми партнерами, подписавшими этот протокол, не было соблюдено.

14 января 1998 г. правительство Нетаньяху утвердило «концепцию национальных интересов Израиля», в соответствии с которой при любых вариантах окончательного урегулирования с палестинцами за Израилем должно остаться более половины территории Западного берега. Программа правительства Нетаньяху заложила в израильские переговорные позиции значительно более жесткие элементы с акцентом на решимость любыми средствами обеспечивать безопасность Израиля. Категорически отвергалась возможность создания палестинского государства и какого-то территориального компромисса по Иерусалиму. Переговоры с Сирией предлагалось возобновить без предварительных условий, с позиций удержания Голанских высот, т. е. по неприемлемой для арабской стороны формуле «мир в обмен на мир».

В январе 1998 г. Вашингтоне состоялись встречи Б. Клинтона, Б. Нетаньяху и Я. Арафата. Американцы выдвинули схему проведения второго этапа передислокации путем его дробления на три фазы при синхронизированном выполнении сторонами своих обязательств по отводу войск и обеспечению безопасности. Американцы предложили осуществить передислокацию с 13 % Западного берега, и палестинцы в принципе на это согласились. Однако израильская сторона настаивала на передаче не более 10 % территории и плюс 3 % в виде природного заповедника. Предлагаемая схема утверждена не была.

На протяжении 1997 г. и до осени 1998 г. ближневосточное урегулирование находилось в состоянии стагнации. Ядром «процесса Осло» была идея о том, что потребуется определенное время для перехода от конфликта и враждебности к урегулированию, основанному на компромиссе и партнерстве. Последнее не всегда присутствовало в короткий период первой фазы мирных переговоров и совершенно отсутствовало после 1996 г. Ранее подписанные соглашения не выполнялись, график переговоров по окончательному статусу Западного берега и Газы, которые должны были завершиться 4 мая 1999 г., был сорван: к этой дате должен был формально закончиться переходный период и решиться вопрос об окончательном урегулировании. Сотрудничество между Израилем и Палестинской администрацией в области безопасности, которое по идее должно было доказать принцип обоюдной заинтересованности в достижении урегулирования, было с самого начала обречено на провал. Арафат, который время от времени предлагал некоторые формы сотрудничества и в то же время поддерживал некоторые террористические акты палестинских радикалов, в тот период публично заявлял, что «процесс Осло» все еще предоставляет наилучшие возможности для достижения мира. Но на практике ничего конкретного в этом направлении не предпринималось.

Постепенно мотивации Арафата менялись. Основные усилия глава Палестинской администрации начал направлять на улучшение отношений с администрацией Клинтона, надеясь, что сильный нажим с американской стороны поможет ему получить контроль над дополнительной территорией на Западном берегу[649]. На ливанском и сирийском направлениях также не были достигнуты каких-либо серьезные сдвиги.

Между тем приближался неизбежный рубеж – выборы 1999 г., темпы продвижения мирного процесса все более замедлялись. Арафат публично делал заявления о том, что он в одностороннем порядке провозгласит создание независимого Палестинского государства. Израиль в ответ угрожал «соответствующими ответными мерами». Правому правительству Нетаньяху необходимо было сделать шаг, который бы привлек к нему голоса и правых, и центристски настроенных избирателей. Этой задаче отвечало подписание нового договора, получившего название Меморандум Уай Плантейшн.

Меморандум Уай Плантейшн

Подписание Меморандума Уай Плантейшн пришлось на второй президентский срок Клинтона, во время которого внимание американской администрации к Ближнему Востоку существенно повысилось. Госсекретарем стала вместо У. Кристофера М. Олбрайт. Осенью 1997 г. в отношениях Израиля с Иорданией возник кризис, связанный с покушением на убийство одного из активистов ХАМАС Халеда Машаля (который стал затем политическим руководителем ХАМАС), спланированное израильским «Моссад». Этот скандал осложнил отношения Израиля с королем Хусейном. Премьер-министр Израиля был вынужден извиниться перед королем Хусейном за нарушение суверенитета страны. Кроме того, этот скандал вынудил Нетаньяху пойти ради освобождения агентов «Моссад» на то, чтобы выпустить из израильской тюрьмы лидера ХАМАС шейха Ахмеда Ясина.

Президент Клинтон сделал новую попытку разблокировать мирный процесс и заставить правительство Нетаньяху осуществить второе перемещение войск, предписанное Хевронским протоколом. К осени 1998 г. американская сторона усилила свой нажим и на палестинцев, и на израильтян. Вашингтон, прежде всего, дал понять израильтянам, что если даже Арафат и ПА не выполнят полностью своих обязательств, Израиль должен будет ради дальнейшего прогресса в мирном процессе осуществить передислокацию своих войск из Западного берега. Американская команда предложила среднюю цифру – 13 % земли, передаваемой палестинцам (Арафат требовал ухода с 40 % территории) в качестве эффективной демонстрации готовности дальнейшего выхода Израиля с Западного берега. Предлагая такой вариант, американцы хотели помочь Нетаньяху успешно преодолеть растущие разногласия в правящей коалиции и в то же время дать ему возможность предстать последовательным политиком, обещавшим продолжение мирного урегулирования. На встрече в марте 1998 г. Россу удалось убедить Арафата согласиться на эту цифру, объясняя, что, если добавить 13 % земли к уже имеющимся, у ПА оказывалось 40 % территории Западного берега (с учетом зоны совместного палестино-израильского контроля) и 18 % территорий, переходящих под непосредственный палестинский контроль («Зона А»).

Клинтон летом 1998 г. пригласил Нетаньяху и Арафата в США для доработки соглашения между израильтянами и палестинцами. Был также приглашен король Хусейн. Однако из-за персонального кризиса президента, связанного с «делом Левински», интерес к ближневосточным делам в Белом доме был временно ослаблен. Палестинцы, приехав в Вашингтон, отказались подписывать документ с цифрой 13 %. Это не остановило попыток американской администрации навязать палестинцам позицию Нетаньяху. После предварительных совещаний было решено провести саммит в местечке Уай, где должна была решиться проблема с передислокацией израильских войск.

Накануне подписания Меморандума в руководстве Ликуда шла ожесточенная дискуссия о границах возможных уступок палестинцам. Руководство Ликуда выступило с декларацией о том, что Израиль отказывался вести переговоры с палестинцами под угрозой террора. Большинство Ликуда поддержало позицию главы правительства, настаивавшего на том, что Израиль не уступит территории без обязательства соблюдения условий со стороны палестинцев (в частности, подтверждения изменений в палестинкой Хартии относительно уничтожения Израиля). На заседании канцелярии 25 июня 1998 г. обсуждался вопрос отказа Государства Израиль от части оккупированных территорий. Ландау, Эйтан, Шарон и другие лидеры правого крыла заявили, что существует лишь принципиальное согласие по вопросу возврата части территорий, но нет единодушия по вопросу доли уступок. Они настаивали, что Израилю нельзя отказываться от территорий, не получив гарантий со стороны палестинцев. В канцелярии было принято решение в следующей формулировке: «Израиль не даст больше ни единой уступки без полных обязательств со стороны палестинцев»[650]. Это подразумевало следование принципу «территории в обмен на безопасность», т. е. израильтяне соглашались передать палестинцам часть земель, но с условием, что те смогут гарантировать безопасность еврейскому государству. Однако обстановка в руководстве Ликуда продолжала ухудшаться. Партнеры по коалиции также открыто высказывали недовольство политикой Нетаньяху.

Падению престижа Ликуда способствовало и то, что в период его правления резко ухудшились израильско-арабские отношения в целом. Арабские страны предпочитали действовать непосредственно в соответствии с позициями, которые занимал Ликуд в отношении израильско-палестинского конфликта.

Начали ухудшаться израильско-египетские отношения. Каир не пошел на полное замораживание отношений с Израилем, но предпочел дистанцироваться от планов Нетаньяху на палестинском направлении. Вследствие фактического возобновления строительства израильских поселений на оккупированных территориях, в результате строительства в сентябре 1996 г. подземного тоннеля на территории мечети Аль-Акса в Иерусалиме, Египет фактически устранился от роли посредника, и переговорный процесс, активно развивавшийся в период правления Аводы, фактически был сорван.

Последняя акция – строительство тоннеля – заметно осложнила даже отношения с Иорданией, которая первоначально отнеслась к победе Ликуда спокойно. Нетаньяху практически сразу после вступления в должность премьер-министра совершил поездку в Иорданию. Король Хусейн неоднократно публично высказывал уверенность в том, что глава кабинета министров не отступит от достигнутых ранее договоренностей и будет продолжать процесс урегулирования, начатый предыдущим правительством[651]. Однако после неудавшейся попытки «Моссада» ликвидировать в Амане в сентябре 1997 г. одного из лидеров ХАМАС Х. Машаля, гражданина Иордании, отношения между Израилем и этим государством стали ухудшаться. Однако король Хусейн, несмотря на неприятие политического курса Нетаньяху, вовсе не стремился свернуть экономические и культурные контакты с Израилем. Он исходил из убеждения, что мирный договор подписан иорданцами не с тем или иным израильским правительством, а с государством и его народом, и что выполнение договора способно принести королевству ощутимые выгоды[652].

В начале своего правления Нетаньяху дал Сирии почувствовать свою заинтересованность в продолжении переговоров, а затем одобрил введение юридических правил, закрепляющих израильское присутствие на Голанах. Такая позиция привела к серьезным осложнениям израильско-сирийских отношений. Нетаньяху открыто признавался: «Один из первых шагов, который я предпринял на посту главы правительства, было потребовать и получить от американцев отказ от обещания Ицхака Рабина, что Израиль уйдет с Голанских высот. Этот отказ был принят в письменной форме от госсекретаря Уоррена Кристофера мною лично, премьер-министром, 18 сентября 1996 г. Дополнительно я просил и получил в этом письме ссылку на то, что в прошлом было упомянуто в письме президента Форда, т. е. что Израиль сможет оставаться на Голанских высотах и при будущих вариантах урегулирования. Таким образом, моя политика была обратной: не уходить с Голан, не повторять прецедентов, а оставаться на этих высотах. Во всех контактах с Сирией, которые у меня были после этого, я не отходил от этой позиции. Я требовал Хермон, настаивал, что Израиль останется на Голанских высотах, и это все, в конце концов, привело к завершению контактов, потому что Хафез Эль-Асад понял, что это моя позиция. Я не обещал никакого ухода. Наоборот. Я утверждал, что Израиль останется на Голанах»[653]. Естественно, что такая позиция лидера правящей партии Израиля вызвала крайне негативную реакцию арабского мира. Именно поэтому Сирия оставалась самым упорным противником политики Израиля под руководством Нетаньяху.

Таким образом, переговорный процесс почти сразу после формирования правительства Ликуда начал «пробуксовывать». Это не могло не сказаться на ситуации в израильском обществе и в самой правящей коалиции. Нетаньяху пытался сохранить свое правительство. Он использовал малейшую возможность, чтобы усилить свое влияние в коалиции: предлагал создать правительство «национального единства», включив в него партию Авода, а в случае ее отказа планировал расколоть эту партию и привлечь в свое правительство ее правое крыло во имя «спасения мира». Он также стремился сплотить вокруг себя правых, обещая избежать, отдалить или просто провалить выполнение подписанных им с палестинцами соглашений. В то же время он уверял умеренных политиков, что непременно выполнит все параметры мирного процесса. В результате многие соратники и противники начали открыто называть его лжецом. Лимит доверия подходил к концу. Наконец, в сентябре 1998 г. Нетаньяху сначала назначил Шарона министром инфраструктуры и поручил ему вести переговоры об окончательной стадии соглашения, а затем, в октябре того же года сделал его министром иностранных дел. Шарон тотчас же заявил, что будет голосовать против любого соглашения, предусматривающего выход с более чем 9 % территорий, но согласился быть партнером премьера по переговорам в Уай Плантейшн.

23 октября 1998 г. в Уай Плантейшн (штат Мэриленд, США) был подписан Меморандум о взаимопонимании между Израилем и палестинской стороной[654]. Саммит продолжался 8 дней. В нем приняли участие Б. Клинтон, М. Олбрайт, Б. Нетаньяху, Я. Арафат и высшие должностные лица стран-участниц. Сам Клинтон не участвовал в ходе переговоров, он приезжал в Уай Плантейшн в случае необходимости. Основную работу со сторонами вели госсекретарь М. Олбрайт, представитель США на Ближнем Востоке Д. Росс и их помощники. Это соглашение конкретизировало обязательства Палестинской национальной автономии и правительства Израиля по выполнению промежуточного соглашения по Западному берегу и сектору Газа от 28 сентября 1995 г., в том числе по осуществлению первого и второго этапа передислокации израильских войск с оккупированных территорий. В соответствии с текстом Меморандума была предложена довольно сложная схема передачи территорий, которые были разделены на три зоны: «А», «В» и «С». Меморандум предусматривал, что ПНА контролирует 3 % территорий в режиме зоны «А» (полная палестинская юрисдикция) и 27 % – зоны «В» (полномочия палестинцев в гражданской сфере и частично в сфере безопасности). Дальнейшая передислокация должна была состоять в передаче палестинской стороне 13 % зоны «С» по схеме: 1 % – в зону «А», 12 % – и зону «В»[655]. Палестинская сторона должна отвести 3 % территорий, переданных в зону «В», под «зеленые зоны» и/или заповедники. Израильская сторона оставляла за собой общий контроль за безопасностью в «зеленых зонах»/заповедниках. В рамках реализации первого и второго этапов передислокации 14,2 % зоны «В» должны были перейти в зону «А». После реализации в течение 12 недель трех фаз второго этапа передислокации ПНА будет контролировать 18,2 % территорий в режиме зоны «А» и 25,2 % – зоны «В», т. е. всего 43,4 %[656].

По третьему этапу передислокации, в соответствии с Меморандумом, имелось в виду создать палестино-израильский комитет, подотчетный американцам, в компетенцию которого входило бы определение конкретных параметров этого этапа. Переговоры об окончательном статусе должны были возобновиться сначала на уровне экспертов и затем вестись параллельно с выводом израильских войск и выполнением палестинцами своих обязательств по борьбе с терроризмом. В дополнение к двустороннему израильско-палестинскому сотрудничеству в сфере безопасности планировалось создать американо-палестинский комитет, который должен был собираться дважды в неделю для обсуждения принимаемых мер по уничтожению террористических группировок. Предусматривалось также создание трехстороннего американо-палестино-израильского комитета на высоком уровне для координации в сфере безопасности и выработки совместных мер по борьбе с террором и террористическими организациями.

Выполнение своих обязательств израильтяне обусловили проведением голосования Национального совета Палестины для подтверждения письма Арафата Б. Клинтону об отмене антиизраильских положений Хартии ООП. В случае одностороннего провозглашения ПНА палестинского государства до достижения соглашения об окончательном статусе израильское правительство оставляет за собой право по своему усмотрению распространить юрисдикцию Израиля на часть Западного берега[657]. Чтобы убедить палестинцев пойти на отмену антиизраильских положений в Хартии и тем самым продолжить мирный процесс, Клинтон пошел на беспрецедентный шаг – визит в Газу в декабре 1998 г., где в его присутствии Национальный совет Палестины отменил пункт Хартии, содержавший отрицание права Израиля на существование.

В Меморандуме было подчеркнуто, что стороны немедленно возобновят переговоры об окончательном статусе в ускоренном порядке и приложат целенаправленные усилия для достижения соглашения к 4 мая 1999 г. Переговоры планировалось вести под эгидой США. Меморандум Уай – весьма объемный и детализированный документ – был призван прорвать тупик в мирном процессе и продвинуть его в направлении постоянного урегулирования.

После подписания Меморандума и возвращения в Израиль Нетаньяху услышал самую резкую критику в своем правительстве. НРП – религиозники – объявила о том, что она не поддерживает правительство; правый фланг Ликуда организовал сопротивление Нетаньяху, «ястребы» в правительстве начали выступать за досрочные выборы. Против Нетаньяху активно начали выступать депутаты – представители поселенческого движения, Фронта Земли Израиля.

Однако правительство должно было ратифицировать соглашения Уай Плантейшн. Фактически Нетаньяху опирался только на шаткое большинство в Центре Ликуда, на министров от умеренных партий, депутатов-центристов и левый лагерь в Кнессете. Правительство, как могло, откладывало ратификацию. Сначала это было сделано под предлогом того, что палестинцы не справились с задачей обуздания террора; затем было выдвинуто требование, что ПА должно гарантировать арест 30 наиболее активных террористов. В день, когда соглашение вошло в силу, правительство объявило о расширении поселения Кирьят Арба, расположенного в Хевроне. Требование о том, чтобы Совет ПА убрал из Палестинской Хартии призыв к уничтожению Израиля поставило ратификацию на грань окончательного срыва. Однако ратификация все-таки состоялась. Это была нелегкая победа Б. Нетаньяху: только 8 из 17 министров проголосовали за нее (среди них А. Шарон). Остальные министры от Ликуда воздержались.

Соглашение Уай, подписанное Нетаньяху накануне своего ухода с поста премьер-министра, имело принципиальное значение для дальнейшего развития отношений между палестинцами и израильтянами. Меморандум Уай, архитектором которого был Клинтон со своей командой, был призван в основном обеспечить выполнение предыдущих израильско-палестинских соглашений, прежде всего «Осло-2», подписанного 28 сентября 1995 г., известного также как «Промежуточное соглашение» по Западному берегу и сектору Газа. Но Меморандум, как уже указывалось, был подписан Нетаньяху в чрезвычайно трудных для него условиях. Палестинцы не доверяли ему, считая основным препятствием к миру. Израильские левые, находясь в оппозиции и также не доверяя Нетаньяху, неофициально пытались вести собственные переговоры за спиной ликудовского правительства. В каком-то смысле Нетаньяху оказался в ловушке. Он подписал Уай, так как не хотел быть обвиненным американцами в торпедировании мирного процесса. Но затем начал отыгрывать ситуацию назад, так как справедливо опасался негативной реакции правого крыла Ликуда. Теперь его атаковали все – и правое, и левое крыло. Правые за то, что он предал их кредо – сохранение Эрец-Исраэль, а левые – за то, что не собирался воплощать эти соглашения на практике. «Заговор» против Нетаньяху вырвался наружу, когда 4 января 1998 г. левые и правые общими усилиями заставили большинством в 81 голос распустить Кнессет и назначить новые выборы[658].

В ходе предвыборной кампании противники Нетаньяху резко критиковали его по нескольким направлениям: осталось невыполненным обещание, которое занимало центральное место в предвыборной программе Ликуда и Нетаньяху в 1996 г., – остановить террор, покончить с атмосферой страха. Программа Ликуда по урегулированию – «мирный процесс с позиции силы» и «мир как субпродукт безопасности» – в целом осталась неизменной.

«Наряду с бескомпромиссной борьбой против исламского террора я приложу все усилия для установления на Ближнем Востоке подлинного мира, основанного не на беспочвенных фантазиях, а на учете реального баланса сил», – писал Нетаньяху в программной брошюре Ликуда перед выборами 1999 г.[659]. В предвыборной программе Ликуда Иерусалиму и Голанским высотам – этим двум болезненным точкам в израильской политике – было посвящено два отдельных раздела. Нетаньяху обещал вновь не только занять «абсолютно бескомпромиссную позицию» по вопросам Иерусалима, но и развернуть в нем массовое жилищное строительство, а также присоединить к городу поселения Маале-Адумим и Гиват-Зеев, «создать непрерывное кольцо еврейских кварталов»[660]. Под занавес работы Кнессета 14-го созыва правительству Ликуда удалось провести закон, который затем был заблокирован правительством Барака, – о том, что «статус» Голанских высот может быть изменен только квалифицированным большинством депутатов Кнессета.

В отношении переговорного процесса с арабскими странами Нетаньяху и Ликуд в целом были категорически против немедленного вывода израильских войск из Ливана, выступали за возобновление переговоров с Сирией по принципу «глубина отступления пропорциональна развитию мирных отношений»[661].