8.4. Американская помощь Израилю (2009–2014)

После оформления в конце 1990-х гг. статуса Израиля как вненатовского стратегического союзника США, Америка продолжала оказывать Израилю широкую всестороннюю помощь. В данный период на развитие стратегических отношений двух стран, естественно, влияли события регионального и мирового масштаба, такие как «арабская весна», ситуация в соседних с Израилем Сирии и Египте; иракский и ливийский кризисы, неурегулированность палестино-израильского конфликта.

Военная помощь

После окончания «холодной войны» по-прежнему шло наращивание военной помощи Израилю. Анализ общей динамики американской помощи за все годы существования Израиля показывает, что всегда основная часть финансирования приходилась и приходится на программы военной помощи (см. табл. 1). В настоящее время в общей сложности Соединенные Штаты обеспечивают Израиль военной помощью в размере 118 млрд долларов[839].

Таблица 1

Американская помощь Израилю в 1949–2013 гг. (млн долл. США)

Источник: Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, March 2012. CRS Report, RL33222. P. 30.

Американская военная помощь развивалась и развивается на базе официальной доктрины Вашингтона «качественного военного превосходства», под которым понимается минимальное устойчивое военное превосходство Израиля над соседними арабскими странами Ближнего Востока[840]. Долгое время в Америке не существовало официального определения «качественного военного превосходства». Только в 2008 г. Конгресс принял подзаконный акт, в котором был расшифрован смысл данной доктрины. Она определялась как «способность предвидеть и отразить любую конвенциальную военную угрозу со стороны отдельного государства, или возможной коалиции государств, или негосударственных акторов…»[841] В соответствии с этой доктриной, поскольку Израиль в сравнении с окружающим мусульманским миром является географически малой страной с небольшим населением, он должен быть обеспечен лучшей военной техникой, чем соседние арабские страны. Раздел № 201 данного акта обязывал президентскую администрацию на постоянной основе производить оценку степени, в которой Израиль располагал качественным военным превосходством по отношению к внешним военным угрозам. Причем от администрации требовалось готовить отчет о ВКП Израиля ежеквартально (первый отчет был подготовлен в октябре 2009 г.)[842]. Дополнение к Закону от 2008 г. в разделе № 36 «Контроль за экспортом вооружений» предусматривало контроль за экспортом оружия в «любое государство Ближнего Востока кроме Израиля», чтобы продажа или экспорт оружия или услуг не наносили ущерб КВП Израиля в случае военной угрозы[843]. Для официального контроля за КВП Израиля были созданы израильская и американская рабочие группы (Defense Policy Advisory Group – DPAG) и (U.S. – Israeli Joint Political Military Group – JPMG), которые периодически обсуждали возможности развития КВП и будущие направления его развития[844].

В 2012 г., после начала «арабской весны», Конгресс принял специальный Акт о сотрудничестве в области безопасности, в котором среди прочего подтверждалось, что политика Соединенных Штатов направлена на то, чтобы «помочь правительству Израиля сохранить ВКП в неопределенной региональной ситуации политической трансформации» на Ближнем Востоке[845].

На практике это означало, что Израиль, как уже указывалось, ежегодно получал и получает около 3 млрд долл. США американской военной помощи. При этом Соединенные Штаты не прекращали военную помощь (в гораздо меньшем объеме) и арабским странам. Например, Египту – 1,3 млрд долл. в год, Иордании – 0,3 млрд долл. США. Не прекращались объемы поставок вооружений и военной техники США странам Персидского залива. Такая политика считалась необходимой для поддержания «динамического равновесия» на Ближнем Востоке, что позволяло, с точки зрения Белого дома, не нарушать региональный баланс сил, а также «привязать» страны региона к США.

Авторы исследования «Американская военная помощь Израилю и будущее концепции “качественного военного превосходства” (Qualitative Military Edge)», Д. Дегтярев и Е. Степкин, отмечали, что только «послушные» страны получали новый транш военной помощи и модернизировали свои вооружения, а «непослушная» страна оставалась с устаревшими вооружениями. По их мнению, именно эта финансовая конструкция является основой мира на Ближнем Востоке, а не кэмп-дэвидские соглашения как таковые[846]. США выгодно поддерживать все стороны конфликта на Ближнем Востоке (Израиль и арабские страны) в уверенности, что американская военная помощь будет долговременной, для чего предпочиталось заключать договоры на 10 и более лет. Так, например, в 2007 г. между правительствами США и Израиля был заключен Договор о военной помощи сроком на 10 лет (10-Year Military Aid Agreement), который и регулирует взаимоотношения на текущем этапе[847]. Он представляет собой пакет помощи размером в 30 млрд долл. США, принятый администрацией Буша-младшего. Согласно данному договору, планировалось увеличение ежегодных объемов помощи с 2,55 млрд долл. США до 3,1 млрд долл. США в 2013 г. (см. табл. 2). Согласно заявлению бывшего заместителя госсекретаря Николаса Бернса, который проставил свою подпись под этим договором, Америка выделяла эти 30 млрд долларов помощи Израилю в качестве вложения в дело достижения долгосрочного мира. «Мир не может быть достигнут без силы, – подчеркнул Н. Бернс, – мир не может быть достигнут, если Израиль в будущем не будет сильным»[848].

Большие объемы американской помощи позволили израильскому государству развить мощный военный потенциал, равный потенциалу десяти самых сильных армий мира[849].

Часть вооружений и военной техники США передаются Израилю на безвозмездной основе в рамках Программы передачи избыточной военной техники (Excess Defense Articles). Программа позволяет США после окончания «холодной войны» избавляться от бывшей в употреблении техники, утилизация и дальнейшее использование которой в США связано с высокими затратами. Израиль является крупнейшим реципиентом в рамках данной программы: с 2001 по 2011 – он получил вооружений и военной техники на сумму более 330 млн долл. США[850]. 26,3 % всего объема военной помощи Израиль может тратить на закупку вооружений собственного производства. Таких привилегий больше нет ни у кого из стран, сотрудничающих с США. Наиболее ярко это видно на примере содействия США созданию израильской системы противоракетной обороны.

Помимо закупок систем тактической ПРО малого радиуса действия «Хоук» (MIM-23 HAWK) и ПЗРК «Пэтриот», при финансовой поддержке США Израиль разработал собственную систему ПРО малого радиуса действия «Железный купол». «Железный купол» – тактическая система ПРО, предназначенная для защиты от неуправляемых тактических ракет на дальностях от 4 до 70 км. Данная система разработана полностью в Израиле компанией «Рафаэль» (Rafael Advanced Defense Systems). Система принята на вооружения и успешно показала себя во время операции «Облачный столп» (ноябрь 2012 г.), когда при помощи данной системы была перехвачена 421 ракета из сектора Газа. Израиль планирует также экспортировать систему в Южную Корею, Сингапур и Индию[851].

Таблица 2

Американская помощь Израилю на создание систем противоракетной обороны в 2006–2012 гг. (в млн долл. США)

Источник: Sharp J. U.S. Foreign Aid to Israel. Congressional Research Service, March 2012. CRS Report, RL33222. P. 15.

США наращивает финансирование (см. табл. 2) на создание ПРО малого и среднего радиуса действия «Праща Давида». Разработку системы осуществляет уже упоминавшаяся израильская компания «Рафаэль» совместно с американской «Рейтон» (Raytheon). В сотрудничестве с американской корпорацией «Боинг» осуществляется проект разработки систем ПРО среднего и большого радиуса действия «Эрроу» (модификации 2 и 3). Общее руководство данным проектом осуществляет Министерство обороны Израиля совместно с Агентством США по ПРО[852].

Следует отметить, что средства военной помощи Израиль обязан тратить по большей части на приобретение американской военной техники, запчастей, боеприпасов и снаряжения. Лишь небольшую часть средств американцы разрешают реализовать в Израиле – примерно 25 %[853], причем на строго оговоренные проекты, включая капитальное строительство. Наиболее известна постройка в Израиле двух авиабаз (Увда и Рамон) и ряда других объектов после заключения мирного договора с Египтом в 1979 г. С конца 1980-х гг., после скандала, связанного с Рами Дотаном (бывшего тогда начальником технического управления ВВС в звании генерал-майор – тат-алуф), уличенного в получении взяток от американских корпораций, Израиль не получал средств на строительство. Был резко ужесточен контроль над расходованием средств. Лишь в 2000 г. США возобновили финансирование подобных проектов[854].

Из этих денег оплачивается строительство двух пехотных учебных военных баз взамен находящихся в Иудее и Самарии и нескольких баз-складов («ЯМАХ-им») для резервистских бронетанковых дивизий (контракт подписан 2 февраля 2000 г.). Всего в 2000 г. Израиль получил право потратить 470 млн долларов у себя и еще 5 млн – в Европе.

Существует ряд оговорок в отношении использования американской военной помощи, так, например, она не может использоваться на оккупированных территориях. США также жестко пресекают любые попытки реэкспорта своей военной помощи третьим странам. Возможность реэкспорта американского вооружения в принципе является одной из самых чувствительных проблем в американо-израильском сотрудничестве. США, по сути, заморозили намечавшееся китайско-израильское и российско-израильское партнерство в военной сфере. Была заблокирована и сделка по приобретению Индией у Тель-Авива систем ПРО «Эрроу» в связи с тем, что в ней используются американские разработки. Для контроля над реэкспортом в 2005 г. был подписан двусторонний договор, подразумевающий консультации Израиля с США в случае возможных поставок Израилем «чувствительного вооружения» в третьи страны. Со своей стороны, еврейское государство создало собственное агентство, контролирующие вопросы экспорта вооружений[855]. В 2005 г. министр обороны США Дональд Рамсфельд и министр обороны Израиля Шауль Мофаз подписали двустороннее соглашение о передаче чувствительных технологий третьим сторонам. Целью соглашения было сделать процесс передачи вооружений и технологий более прозрачным.

Несмотря на все разногласия между администрацией Обамы и правительством Нетаньяху по ряду политических проблем, американская помощь Израилю никогда не ставилась под вопрос и оставалась приоритетным направлением в отношениях между правительством Израиля и администрацией Б. Обамы. Президент не раз подчеркивал, что Соединенные Штаты, невзирая на экономические трудности, сохранят качественное военное превосходство Израиля[856]. Важность активной военной помощи при Обаме, как и прежде, объяснялась «опасностью» со стороны Ирана. Поставки оружия американским союзникам на Ближнем Востоке глава Пентагона Чак Хейгл назвал «очень ясным» сигналом Ирану, который демонстрирует возможность применения военной силы для устранения ядерной угрозы. Использование военной силы должно было стать последним средством сдерживания Ирана в его попытках обладать ядерным оружием, пока есть время для экономических санкций и дипломатии. Готовящиеся оружейные контракты, по мнению Хейгла, должны были, прежде всего, укрепить военную мощь Израиля[857].

Уже в самом начале своего президентства Обама подписал законопроект о наращивании военной помощи Израилю. Законопроект, одобренный Конгрессом, предусматривал дополнительную ежегодную финансовую поддержку Армии обороны Израиля помимо ежегодных 3 млрд долларов. Новая дополнительная помощь стала поступать в течение десяти лет, что и было зафиксировано ранее в Меморандуме о взаимопонимании. Позднее, несмотря на жесткие экономические условия и ожидавшееся в США сокращения бюджета, в том числе резкое сокращение бюджета американского военного ведомства, законодатели Соединенных Штатов поддержали проект о выделении в 2012 г. дополнительных 236 млн долларов на разработку трех израильских программ противоракетной обороны: «Хец-2», «Праща Давида», и «Хец-3» для перехвата ракет средней дальности[858].

В мае 2014 г. палата представителей Конгресса США утвердила Закон о полномочиях национальной обороны на 2015 год, предусматривающий выделение дополнительно сотен миллионов долларов на израильскую систему противоракетной обороны. В тексте данного документа говорилось о противодействии усилиям Ирана, направленным на создание ядерного оружия, и поддержке Израиля в деле укрепления обороноспособности. Утвержденный закон разрешает выделить 350,9 млн долларов на дальнейшее развитие системы ПРО «Железный купол» (175,9 млн в дополнение к 175 млн, утвержденным ранее), а также 268,7 млн долларов на развитие систем ПРО «Плащ Давида» («Волшебная палочка») и «Хец-3» («Стрела-3»), обеспечивающих защиту от ракет средней дальности. Отметим, что данное решение было принято Конгрессом США на фоне ужесточившейся дискуссии между Министерством обороны и Министерством финансов Израиля о сокращении военного бюджета, которое могло бы привести к замораживанию некоторых программ израильской системы ПРО[859].

Позднее администрация США приняла решение сократить ежегодную военную помощь, предоставляемую Израилю, на 175 млн долл., что составляет 5 % от ежегодной помощи, равной 3,1 млрд долларов. Сокращения происходили в рамках реализации программы администрации Б. Обамы по урезанию госбюджета. По данным на март 2013 г., сокращение бюджета США в связи с «налоговым обрывом» привело к уменьшению на 150 млн долл. США объемов военной помощи Израилю. В связи с этим в Пентагоне особо отмечают, что приоритетные совместные проекты, в первую очередь в области противоракетной обороны, не пострадают, а на развитие системы ПРО «Железный купол» в ближайшие два года будет выделено 600 млн долл. США, несмотря на секвестр американского бюджета[860].

Правительство Израиля приняло решение не просить правительство США о выделении военной помощи Израиля в особый пункт, не подлежащий сокращению. По словам посла Израиля в США Майкла Орена, Иерусалим решил не обращаться с такой просьбой к Вашингтону, так как Израиль готов подставить плечо и взять на себя часть бремени[861]. Это решение было принято несмотря на то, что сокращение военной помощи может повлиять на способность Израиля приобретать суперсовременные самолеты, которые должны были быть закуплены в 2016 г. Речь идет о 16 самолетах «F-35». Также будет отменена часть совместных учений ЦАХАЛ и американской армии. Комитет по ассигнованиям палаты представителей сократил объем военной поддержки Израилю на 7 %. М. Орен пояснил, что в связи с общим сокращением внешних ассигнований, безвозмездная финансовая поддержка от правительства США была урезана всем государствам без исключений. Действительно, президент Б. Обама еще в 2010 г. объявил о том, что для экономии бюджетных средств, необходимо значительно сократить объем безвозмездного внешнего финансирования военных и гуманитарных программ, проходящего через фонды Агентства США по международному развитию (USAID). Однако нынешнее сокращение является не столько вынужденной экономической мерой, сколько политическим сигналом официального Вашингтона[862].

Военная помощь как объект критики

У американо-израильских программ помощи в нынешнем виде существует немало критиков. Американцы критикуют излишние расходы, которые, по их мнению, осуществляет американское правительство, а израильтяне критикуют американскую помощь по другим причинам. Многие израильские эксперты находят, что по-прежнему нельзя однозначно считать, будто американская военная помощь идет на благо Израилю или является ему подарком. В американо-израильских отношениях помощь стала таким же элементом давления, как вето в СБ ООН. В целом помощь, составляющая около 2 % ВВП Израиля, по мнению некоторых экспертов, действует скорее как наркотик, препятствуя нормальному строительству вооруженных сил и заставляя вместо этого закупать снаряжение сомнительной полезности[863].

Критики американской помощи считают, что Израиль оказывается в чрезмерной зависимости от США и в случае резкого сокращения потоков помощи может испытать внешнеполитические и внутриполитические потрясения. США, например, могут замедлить или сократить объемы закупок продуктов израильской оборонной промышленности, а поскольку израильская экономика сильно милитаризована и во многом зависит от экспорта военной техники и услуг за рубеж, Соединенные Штаты могут таким образом оказывать влияние на принятие решений израильским руководством. Кроме того, вся американская помощь обусловлена рядом ограничений и имеет связанный характер (покупка только американской техники, часть помощи должна быть потрачена в США и пойти на создание рабочих мест для американцев, контроль США над реэкспортом в третьи страны). Эксперты также утверждают, что большинство из того, что Израиль получает от Америки в виде помощи, может быть приобретено у других поставщиков по гораздо более низким ценам. Наиболее яркий тому пример – закупка в США военной униформы, приобретение топлива для самолетов и сухих пайков и т. д. Все это, по мнению израильских специалистов, могло быть закуплено в Израиле на 50 % дешевле. Наконец, израильский ВПК ориентирован исключительно на экспорт (Израиль занимает восьмое место в мире по экспорту), поскольку американские товары «выталкивают» израильские вооружения и военную технику с местного рынка[864]. Размер американской помощи Израилю сопоставим с частными еврейскими пожертвованиями – около 1 млрд долл. через благотворительные организации и еще около 500 млн по линии «Израильских облигаций». Израиль может реально удвоить эти пожертвования, усилив взаимодействие с диаспорой.

Сотрудничество в области экономики, науки, технологии, медицины и пр.

Экономический компонент американской помощи Израилю с середины 1990-х гг. неуклонно снижался, пока не был окончательно вытеснен из структуры помощи (см. табл. 1). Снижение уровня экономической помощи было обусловлено быстрым развитием израильской экономики, прежде всего в сфере высоких технологий, начавшимся 1990-х гг. (во многом благодаря американо-израильскому научному сотрудничеству). Постепенно объемы американкой экономической помощи снижались, полностью прекратившись в 2008 г.[865]. Это было вызвано фактором бурного развития израильской экономики, которая все в меньше степени нуждалась в американских вливаниях.

В последнее десятилетие бурно развивалось американо-израильское сотрудничество в научно-технической области. По оценке российского экономиста А.В. Федорченко, отношения в этой области расцениваются как равноправные и наиболее сбалансированные по сравнению с другими направлениями сотрудничества. Американо-израильское сотрудничество, начавшееся еще в 1960-е гг., продолжало развиваться ускоренными темпами[866]. Американо-израильский исследовательский фонд в 2014 г. инвестировал 9 млн долл. на развитие 11 новых совместных исследовательских высокотехнологичных проектов в сфере электроники, кибербезопасности, коммуникаций и антитерроризма. Кроме того, каждый проект получит от BIRD (Israel – U.S. Binational Industrial Research and Development Foundation) еще по 1 млн долларов. Эти 11 проектов добавлены к списку совместных 878 проектов, одобренных фондом BIRD за все 36 лет его истории, в течение которых он инвестировал более308 млн долл. в Израиль[867].

В 2000-х гг. продолжало развиваться американо-израильское сотрудничество в сфере энергетики. В 2005 г. Конгресс США принял решение о расширении научного сотрудничества в области энергетики. Была принята совместная программа грантов для финансирования исследований солнечной, биологической и других видов энергии. В 2009 финансовом году Конгресс и администрация выделили по линии фонда BIRD 6,3 млн долл. на программы по развитию современной энергетики, а в 2011 г. финансовой году на эту программу было выделено еще дополнительно 2 млн долл.[868]

Как уже отмечалось, с 1973 г. Израиль получал от американского госдепартамента (State Department’s Migration and Refugee Assistance account (MRA) гранты на расселение и обустройство иммигрантов. С 1973 по 1991 г. США предоставили на эти программы около 460 млн долл. С 1997 по 2014 г. ежегодный объем этого вида помощи постоянно снижался с 80 млн долл. до 15 млн долл. в год, что объяснялось резким уменьшением числа прибывавших в эти годы иммигрантов[869].

Образовательные и медицинские программы ASHA (American Schools and Hospitals Abroad Program), действующие на территории Израиля, в соответствии с американским законодательством, спонсируются негосударственными организациями. Однако Конгресс финансирует программы ASHA как часть общей программы Помощи развитию DA (Development Assistance) в рамках американского агентства Международного развития USAID (Agency for International Development). ASHA обеспечивает финансовую и иную помощь израильским университетам, больницам, библиотекам и школам. По линии ASHA с 2000 по 2012 г. Израиль получил 41,25 млн долларов[870].

Сторонники сохранения и расширения американской помощи в качестве аргумента приводят довод о все растущей взаимной выгоде научного и коммерческого взаимодействия. Поскольку американские и израильские компании работают над совместными проектами, они не только развивают рынки двух стран, способствуют росту рабочих мест и достигают высоких результатов в сфере новейших технологий. Они во все большей степени выполняют новые задачи – работают по обеспечению гарантий энергетической независимости Израиля, разрабатывают новые программы кибер-защиты безопасности страны, развивают новые направления и инновации во всех областях – от сельского хозяйства до нанотехнологии.