6.1. Начало «мирного процесса»

Подход администрации Клинтона к ближневосточному урегулированию

С годами правления партии Авода (1992–1996) связано продвижение мирного процесса и «соглашений Осло». Затем, после ее поражения и возвращения во власть Ликуда, начался этап постепенной стагнации (1996–1999) и после провалившейся попытки вернувшейся к власти Аводы при Бараке (1999–2000) – период затухания мирного процесса. За этот срок сменилось четыре премьер-министра – И. Рабин и Ш. Перес (Авода), Б. Нетаньяху (Ликуд) и Э. Барак (Авода). Каждый из них предлагал свои методы продвижения урегулирования арабо-израильского конфликта, варианты достижения национального консенсуса по вопросам войны и мира.

Эти годы совпали с периодом правления демократической администрации Б. Клинтона (1993–2000). В новой администрации пост вице-президента занял Альберт Гор, госсекретарем стал Уорен Кристофер и министром обороны – Лес Аспин. Хотя Б. Клинтон пришел к власти как «внутриполитический президент», так как в ходе предвыборной кампании он основное внимание уделил социально-экономическим вопросам, очень скоро вопросы безопасности заняли ведущее место в политике США. Команда Клинтона (большую роль в формировании стратегии внешней и оборонной политики к клинтоновской администрации сыграл Энтони Лейк, советник президента по вопросам национальной безопасности) разработала новую внешнеполитическую стратегию. Новые подходы США к решению проблем безопасности формировались в процессе разработки глобальной стратегии на период после распада биполярного мирового порядка. Обсуждавшиеся в ходе внешнеполитических дискуссий концепции были использованы администрацией Клинтона при подготовке летом 1994 г. официального документа, известного как «Стратегия национальной безопасности вовлеченности и расширения (СНБ)» (National Security Strategy of Engagement and Enlargement)[591]. Основным положением документа было утверждение о том, что граница между внутренней и внешней политикой стирается, укрепление национальной экономики необходимо для поддержания военной мощи, проведения внешней политики и поддержания мирового влияния США, активная международная деятельность обеспечивает расширение торговли и новые рабочие места для американцев.

Период 1990-х гг., на который приходится пребывание у власти Билла Клинтона (1993–2000), являлся очередным этапом перестройки существующей мировой системы, экономического и политического взаимодействия государств-участников мирового сообщества. Значительные изменения, во многом затронувшие позиции Соединенных Штатов, произошли как внутри самого государства, так и на мировой арене. В результате окончания «холодной войны», раскола СССР и революций в странах бывшего социалистического блока в американской внешнеполитической концепции утвердилась идея об уникальной роли Соединенных Штатов как единственной сверхдержавы постбиполярного мира. Внешнеполитический курс Б. Клинтона на российском (и не только) направлении полностью вписывался в общую концепцию американского доминирования. «Доктрина Клинтона» была, по сути, преемницей «доктрины сдерживания» Г. Трумэна в более «демократичном» варианте: она также была направлена на противодействие усилению России в любой сфере, но при посредстве более «мягких» методов – распространения демократических ценностей на бывшие советские страны с целью добиться создания «пояса молодых демократий» проамериканской направленности.

На ближневосточной арене после успешного завершения «Войны в Заливе» эпохи Дж. Буша-старшего в 1991 г. его преемник Билл Клинтон и его администрация столкнулись с серьезной задачей сохранения и упрочения лидирующего положения США. Необходимо было приспособиться к изменениям в мире, в частности на Ближнем Востоке, и выстроить свою идейную базу в соответствии с новыми реалиями начала мирного процесса. Именно эти задачи стояли перед администрацией Клинтона, сам факт пребывания которого у власти отражал ряд существенных изменений, происшедших внутри американского государства и правящей элиты.

Победа Аводы под руководством И. Рабина и уход Ликуда в оппозицию означали начало нового этапа в истории израильско-арабских отношений: мирный процесс можно условно разделить на пять этапов. Первый – от избрания Рабина на пост премьер-министра в июне 1992 г. до подписания «соглашения Осло» в сентябре 1993 г. Второй – от «соглашений Осло» до подписания мирного договора с Иорданией в октябре 1994 г. Третий этап – до убийства Рабина в ноября 1995 г. Четвертый – до выборов в мае 1996 г., которые закончились победой Б. Нетаньяху. И последний этап – после избрания Э. Барака, который в 2000 г. попытался заключить мирный договор с Арафатом. Провал этой попытки означал по существу окончание мирного процесса.

В ходе мирных переговоров иногда казалось, что решение сложных задач урегулирования конфликта не за горами, что переговорный процесс, при всех его трудностях, позволит решить судьбоносные проблемы Ближневосточного региона и вывести мирный процесс на финишную прямую. События, однако, сложились иначе.

В вопросе об отношении к мирному процессу столкнулись две точки зрения, два мировоззрения, которые не обязательно определялись партийными рамками. Нельзя сбрасывать со счетов тот факт, что за 15 лет, предшествовавших описываемым событиям, наблюдалось определенное «поправение» общественного климата в Израиле. Многие израильские политологи объясняли победу Рабина «усталостью» израильтян от негибкой, неуступчивой политики Шамира. В то же время позиция Переса воспринималась как слишком левая, и его «голубиная» политика в отношении мира с палестинцами также вызывала настороженность. Рабин же, хоть и возглавлял левый лагерь, считался центристом и смог привлечь голоса избирателей из политического центра партийного спректра. Рабин сразу смог решить две важные задачи: продвинуть мирный процесс, чего не смог сделать Шамир, и улучшить отношения Израиля с Соединенными Штатами.

Конечно, в первую очередь, левый лагерь Израиля, возглавляемый партией Авода, считал, что переговорный процесс даст обеим сторонам шанс пойти на приемлемые для них уступки и что ООП нуждается в этих уступках со стороны Израиля, для того чтобы согласиться на мир. Однако даже в самом руководстве Аводы далеко не все разделяли это мнение. Известно, как непросто, осторожно шел к мирному процессу сам Рабин. Принципиальной задачей нового правительства была «смена национальных приоритетов». Рабин, который сам не верил в то, что долгосрочный арабо-израильский мир может быть достигнут в ближайшем будущем, был все же готов предложить значительные уступки, чтобы развить переговорный процесс. Единственной «красной чертой» для него было невозвращение к границам 1967 г. Фраза невнятная! Что это значит? Это: Однако он твердо стоял на позициях невозвращения к границам 1967 г. Как-то так? Или: был решительно против возвращения… Поэтому новое правительство Аводы приняло решение о замораживании строительства новых поселений на Западном берегу и предложило Сирии определить возможность вести переговоры о выходе с Голан в качестве компонента будущего урегулирования[592].

Альтернативная точка зрения в израильском руководстве сводилась к тому, что мирный процесс служит руководству ООП лишь прикрытием, ширмой для продолжения войны с Израилем, причем уже с более выгодных для нее, отвоеванных в процессе переговоров, позиций. Сторонники этого подхода – правый лагерь – считали, что при любом варианте развития мирного процесса палестинское руководство в последний момент или сорвет переговоры, или, даже подписав соглашение, под любым предлогом откажется от его выполнения. Этой точки зрения придерживалось руководство Ликуда[593]. Период развития переговорного процесса приближал возможность мирного урегулирования и поисков новых моделей региональных отношений. В то же время, этот период показал обеим сторонам, насколько невелик выбор в поисках варианта концепции мира, который мог быть приемлем и для израильского, и для палестинского общества.

После прихода к власти новое правительство Рабина подчеркивало необходимость добиваться параллельного прогресса на всех двусторонних переговорах, прежде всего, на сирийском направлении. Это было обусловлено позицией иорданской делегации, увязывавшей свои шаги на переговорах с позицией Сирии и палестинцами, а также зависимостью ливанского направления от ситуации на израильско-сирийских переговорах. Проведение Мадридской конференции, которая начала свою работу в 1991 г. еще при президенте Дж. Буше-старшем, создало условия для продвижения ближневосточного мирного урегулирования при новой администрации Билла Клинтона[594].

Мирный ближневосточный процесс вновь активизировался после Мадридской конференции, причем американцы прикладывали большие усилия для реанимирования этого процесса. Демократическая администрация Клинтона, в отличие от Буша, который ограничился усилиями по созыву конференции, но затем отказался от какой-либо активной роли на переговорах, разработала новую тактику активизации дальнейших переговоров. Американцами был введен в оборот термин «честный брокер», роль которого, по мнению администрации, состояла в том, чтобы подчеркнуть сбалансированное отношение США ко всем сторонам переговоров. Вильям Квандт отмечал, что на новом этапе Мадридской конференции правительство США решило стать организатором, а не посредником между сторонами[595]. 2 июня 1992 г. Э.П. Джереджан, помощник госсекретаря по ближневосточным вопросам, официально призвал израильтян, палестинцев и всех заинтересованных акторов продолжить переговоры. Кроме того, американские дипломаты предпринимали многочисленные усилия для достижения перемирия на севере Израиля. Так, посол США в Израиле (1991–1993) У.С. Хэрроп даже сделал попытку перемирия израильтян с организацией Хизбалла в 1992 г. Хэрроп, выпускник Гарварда, служил карьерным дипломатом и занимал должности генерального инспектора Госдепартамента и дипломатической службы в 1983–1986 гг., посла США в Заире, Кении и Сейшельских островах. Он был назначен Дж. Бушем в июле 1991 г. послом США в Израиле вместо У. Брауна.

Однако все эти шаги не привели к желаемому результату. Ближневосточное мирное урегулирование в рамках дипломатических инициатив во время и после Мадридской конференции не принесло ни мира, ни безопасности Ближневосточному региону. Все американские политологи отмечали довольно пассивную роль самого Клинтона в активизации работы переговорного процесса. Бжезинский писал, что только к его второму президентскому сроку «политика США постепенно переходила от нейтрального признания необходимости справедливого урегулирования ко все более односторонней произраильской позиции»[596]. Отношение Клинтона к Израилю напоминало отношение к нему Джона Кеннеди в первые два года пребывания в Белом доме, когда администрация в основном опиралась на тактику уступок и компенсаций за любой шаг израильского правительства навстречу американским требованиям. Администрация Клинтона также проводила политику, направленную на поощрение и вознаграждение за уступки, на которые Израиль согласился пойти, и за риск, которому он решил себя подвергнуть.

В целом позиция администрации Клинтона по вопросам урегулирования сводилась к следующему. Ближневосточная команда Клинтона (по выражению Д. Росса, «команда реалистов» в отличие от экспертов-ближневосточников администрации Буша, считавшихся неоконсерваторами) была убеждена, что стороны конфликта – Израиль, палестинцы и арабы – неспособны самостоятельно урегулировать конфликт. Если бы они могли это сделать, решение уже давно было бы найдено. Это не означало, подчеркивали Д. Росс и Д. Маковский, что США готовы подменить задействованные стороны в мирном процессе. Каждая сторона должна пройти свой путь, предложить свой набор уступок для достижения соглашения, сделать все, чтобы защитить достигнутые результаты и продвигаться вперед. Но при этом США должны помочь им выработать соглашение, к которому стороны готовы придти в процессе переговоров[597]. В этой ситуации США определяли для себя две основные задачи. Первая – исполнять роль посредника, доводящего и разъясняющего смысл и характер позиций каждой из сторон в процессе всех мирных переговоров. Даже те стороны конфликта, которые хорошо знают и понимают требования другой стороны, например, израильтяне и палестинцы, имеют склонность к неверной интерпретации или манипулированию в толковании намерений друг друга. США считали своей обязанностью быть всегда в курсе всех переговоров и держать их под контролем. Вторая задача – защитить мирные переговоры от неизбежных потрясений, прежде всего – от угрозы террористических атак на какую-либо из переговаривающихся сторон. Именно эту задачу администрация Клинтона не смогла выполнить: ни во время нарастания террористических атак на Израиль в 1993–1995 гг.; ни в случае массового убийства палестинцев у гробниц праотцев в Хевроне в 1999 г.; ни в случае инцидентов во время открытия тоннеля Хасмодеев в Старом городе Иерусалима в 1996 г.

Переговорный процесс между Израилем и арабскими участниками конфликта

Параллельно с организацией переговорного процесса в международном масштабе по инициативе США шли и прямые двусторонние переговоры между Израилем и арабскими участниками конфликта. Иордано-палестинское соглашение стало шагом, без которого невозможно было запустить механизм мирного урегулирования. С Иорданией у Израиля де-факто существовали добрососедские отношения. Поэтому и правящая партия Авода, и Ликуд единодушно поддерживали идею соглашения с Иорданией. Согласованный базовый текст мирного договора был готов в установленный срок. В 1994 г. в местечке около Эйлата было подписано мирное соглашение между Иорданией и Израилем. Этому предшествовала серия встреч и переговоров: в июле 1994 г. – встреча на высшем уровне в Вашингтоне короля Хусейна и Рабина. В августе того же года состоялся полет короля Хусейна над территорией Израиля в сопровождении воздушного эскорта. В том же году был открыт первый пропускной пункт на границе Израиля и Иордании. 29 сентября прошла встреча короля Хусейна и И. Рабина в Акабе, а 10 сентября – исторический визит короля Хусейна в Израиль, в декабре 1994 г. – открытие посольств в Аммане и Тель-Авиве. Вашингтон стимулировал продвижение израильско-иорданского трека. Когда мирный договор между Иорданией и Израилем был заключен, Белый дом, после утверждения Конгрессом, вознаградил короля Хусейна посредством предоставления обширной военной и экономической помощи (которая включала в себя продажу группы самолетов F-16 и стирание коммерческого долга Иордании США на сумму 700 млн долл.).

Однако Белый дом не играл активной роли как посредник в процессе самих переговоров, предшествовавших мирному договору. Более того, попытка администрации вникнуть в суть дела и предложить набросок общего иордано-израильского документа, в котором будут определены характер и составные части договора, вызвал массу замечаний со стороны и короля Хусейна, и премьер-министра Рабина. Оба не находили в некоторых параграфах американского наброска (в особенности, во включенном в него военно-оборонном протоколе) «политической проницательности». Они приложили немалые усилия, чтобы сорвать эту инициативу американцев, стараясь при этом не обидеть своего «энергичного и излишне воодушевленного посредника»[598].

В работе на ливанском направлении не было ни особых трудностей, ни особых достижений. Ливанская делегация настаивала на том, чтобы в основу урегулирования была положена резолюция СБ № 425, где говорилось о необходимости отвода израильских войск к границам перемирия 1949 г. Израильтяне же, напротив, исходили из того, что эта резолюция не могла быть положена в основу урегулирования с Ливаном, поскольку в ней отсутствует упоминание о «нормализации двусторонних отношений». Израиль подтвердил отсутствие у него каких-либо территориальных претензий в отношении Ливана, настаивая при этом, чтобы, прежде чем начнется отход израильских войск к линии 1949 г., Ливан взял на себя ответственность по обеспечению безопасности вдоль границы с Израилем как меры против проникновения террористов на его территорию. Переговоры застопорились на стадии разработки графика полного вывода израильских войск. Основная проблема на этом направлении заключалась в том, что Сирия не давала Ливану возможности вести результативные переговоры, поскольку не было подвижек на ее переговорах с Израилем. Сирия приобрела контроль над Ливаном в экономическом, политическом и – в известной мере – территориальном смысле. По мнению российского исследователя А.И. Александрова, Израилю не суждено было «разобраться с конфликтной южноливанской зоной, диктуя свои условия Бейруту, – ибо договариваться по-настоящему надо вовсе не с ним, а с Дамаском»[599]. В целом ливанское руководство не скрывало, что рассматривало свое направление мирного процесса «замыкающим» по отношению к другим участникам двусторонних арабо-израильских переговоров. Таким образом, для израильтян стало ясно, что прогресс в мирном процессе в основном зависит от успехов в переговорах с двумя главными партнерами – Сирией и ООП.

На сирийско-израильском направлении рассматривалось два варианта урегулирования – «всеобъемлющий» и «поэтапный». Первый вариант означал определение условий окончательного урегулирования «по максимуму» в области безопасности, суверенитета, двусторонних отношений. «Поэтапный» был ограничен договоренностями о конкретных мерах доверия, что включало дипломатические отношения, торговлю и развитие туризма между странами. Условием достижения мира со стороны Сирии оставалось требование возврата ей Голанских высот, а также вывод и демонтаж всех поселений, созданных израильтянами после 1967 г. на оккупированных сирийских территориях. Хотя правительство Рабина заявило о применимости резолюции № 242 СБ ООН к урегулированию с Сирией[600], вопрос о возвращении Голанских высот оставался (и остается поныне) наиболее болезненным для израильтян с точки зрения безопасности[601]. В 1993 г. Сирия выдвинула идею добиться согласия Израиля вернуть Голаны в обмен на «полный мир», модель которого сирийцами не была расшифрована. Израильтяне, в свою очередь, заявили о том, что они «отойдут настолько далеко, насколько далеко пойдет Сирия в установлении отношений с Израилем», иными словами, потребовали ясности в вопросе о характере «полного мира»[602]. Кроме того, сирийцы не приняли требования Рабина, что компонентом мира должны стать меры безопасности в виде станций раннего оповещения и создания демилитаризованной зоны, а также сокращения сирийского военного присутствия вдоль границы[603].

В израильском обществе развернулась широкая дискуссия по проблеме возвращения Сирии Голанских высот. Политическая обстановка в Израиле складывалась не в пользу возвращения этой части оккупированных территорий. Ликуд и вся оппозиция потребовали провести референдум (с решающим большинством в 53 % голосов). Лидеры Ликуда выступали против самого принципа переговоров с Сирией. Они считали, что Рабин идет на поводу позиции Асада, который настаивал на том, что только полный уход с Голан может быть предпосылкой полного мира. Ликудовцы считали, что Израилю не нужна сирийская декларация о «полном мире». «Израилю нужно добиться простого мира с Сирией, – заметил один из лидеров Ликуда И. Ольмерт, – а затем, убедившись, что Асад настолько же серьезно относится к миру, как в свое время Садат, можно начинать уход с Голан»[604]. Сирия и Ливан отказались участвовать в многосторонних переговорах с Израилем, пока не будет прогресса на их двусторонних переговорах с ним.

В 1994–1995 гг. борьба религиозных националистов и поселенцев с правительством по вопросу о возможном возврате Голанских высот Сирии достигла своего пика. Фактически началась кампания гражданского неповиновения, инспирированная некоторыми раввинами и лидерами правых партий, прежде всего Ликуда.

В конце 1995 г., после убийства И. Рабина, Ш. Перес, занявший пост премьер-министра, сосредоточил усилия на достижении прорыва на сирийском направлении. Достижение сирийско-израильского мира было провозглашено ключевым шагом к всеобъемлющему миру на Ближнем Востоке. Главой израильской делегации на сирийском направлении был назначен Ури Савир (генеральный директор МИД Израиля; при Рабине с израильской стороны сирийский переговорный трек возглавлял проф. И. Рабинович). По свидетельству У. Савира, Перес в качестве нового премьер-министра избрал «решительную стратегию регионального мира, поставив задачу достижения мирного договора с Сирией менее чем за год»[605]. Перес, мечтавший о «новом Ближнем Востоке», был убежден, что задача Израиля предложить Сирии «новый подход к двустороннему миру, который приведет к развитию региональной кооперации и экономическому развитию. Такая мирная «конструкция», по мнению Переса, «будет иметь палестинский фундамент, сирийскую крышу и региональную экономику в качестве стен»[606]. Однако скоро стало ясно, что позиции сторон вновь не удастся сблизить. Сирийцы отвергли израильский подход. Продвижение на сирийском направлении было невозможным.

Израильско-палестинское направление мирных переговоров было самым главным, самым насыщенным, самым непредсказуемым. Весьма трудный вопрос переговоров – территориальная проблема Западного берега р. Иордан и сектора Газа – совпал с проблемой палестинского представительства. Предполагалось, что будущий статус оккупированных территорий должен обсуждаться Израилем и совместной иордано-палестинской делегацией. Состав палестинских представителей был одобрен Израилем. Ключевыми пунктами были проведение выборов и определение статуса полномочий органов палестинского самоуправления в переходный период. Идея состояла в том, чтобы передачей палестинским органам самоуправления ряда функций укрепить переговорные и предвыборные позиции умеренных палестинцев с территорий.

Израильтяне предпочитали вести переговоры не с ООП, а с самостоятельным палестинским руководством, которое получило бы законный статус, на что Израиль давал молчаливое согласие[607]. Из делегации предполагалось исключить представителей ООП и Национального совета Палестины, она должна была быть полностью независимой и представлять интересы палестинцев с оккупированных территорий. Однако, по выражению Ш. Переса, это «существовало, увы, лишь в воображении правительства Ликуда»[608]. В действительности основные вопросы работы палестинской делегации решало руководство ООП в Тунисе. Оно определило состав палестинской делегации – ее главой был назначен доктор Хейдар абд-ал-Шафри из сектора Газа, один из основателей ООП. Основную же работу делегации вели Фейсал Хусейни, негласный представитель ООП на территориях, и Ханаан Ашрави, пресс-секретарь делегации. Все указания поступали из Туниса. Постепенно делегацию стали открыто отождествлять с ООП, и сам Хусейни называл деятельность делегации «политикой по факсу»[609]. Идея отстранения ООП от переговоров провалилась.

По существу стороны перешли к обсуждению конкретных проблем только в 1992 г., когда у власти в Израиле встало правительство Рабина. К тому времени у него еще не было четкой концепции автономии. У Рабина, пришедшего к власти под лозунгом мира, не было еще четких представлений, как продвигаться к нему, особенно на таком чувствительном направлении, как палестино-израильское. Он должен был принимать во внимание не только сильную оппозицию в лице Ликуда, но и положение в собственной коалиции. У него было лишь шаткое большинство в 61 голос, т. е. перевес в один голос, что было слишком ненадежной основой для достижения «национального согласия», тем более что это большинство зависело от голосов арабских депутатов.

19 января 1993 г. Кнессет снял законодательный запрет на контакты официальных лиц Израиля с ООП, считавшейся террористической организацией. Это был первый шаг к началу прямых переговоров между Израилем и ООП, хотя Рабин отклонил предложение Я. Арафата о встрече, считая ее преждевременной.

Соглашения «Осло-1» 1993 г.

В течение почти всех лет пребывания у власти Клинтон и его администрация, несмотря на очевидные ухудшения ситуации в мирном процессе и усиление насилия в регионе, не оказывали сильного нажима на стороны конфликта, чтобы поддержать развитие урегулирования. Исходя из идеи однополюсного мира после окончания «холодной войны», Клинтон избрал подход, согласно которому не следует стремиться к заключению мирного договора любой ценой. Он исходил из предпосылки, что продолжающийся кризис по палестинскому или сирийскому направлениям не подвергнет в новых геополитических условиях опасности жизненно важные американские интересы. Этот подход разительно отличался от политической и дипломатической концепции некоторых из его предшественников, а именно Никсона, Форда и Картера. Президент многократно ссылался на «теорию созревания» конфликтов, согласно которой только у мирного договора, компоненты которого были сформированы самими сторонами и верно отражают их убеждения и стремления, есть шанс быть стабильным и долговременным.

Такой подход практически полностью совпадал с пониманием будущего премьер-министра Б. Нетаньяху возможности заключения мирного договора только при условии «созревания» готовности «реального партнера» к миру. Поэтому, когда тот пришел к власти, несмотря на некоторые эпизоды напряженности в отношениях администрации Клинтона с правительством Нетаньяху в 1996–1999 гг., осуждающий тон Вашингтона ни разу не переходил в политическое давление. (Даже когда возник острый кризис доверия между Вашингтоном и Иерусалимом вследствие решения премьер-министра Нетанияху отсрочить дислокацию, предусмотренную соглашением Уай Ривер (тоже вставка Звягельской) от 23 октября 1998 г., и государственный секретарь Мадлен Олбрайт позволила себе острую критику решения Ликуда, за этим не последовало каких-либо конкретных мер, к которым обычно прибегали предшественники Клинтона в качестве «наказания» строптивого союзника.)

Соответственно, при Клинтоне из ближневосточной повестки дня исчезли какие-либо односторонние американские программы урегулирования между Израилем и его соседями (как, например, в прежние годы «план Роджерса», (Ирина поправила на «план», написала, что их было несколько и он не был – совместной инициативой сверхдержав) «план Рейгана» или «инициатива Шульца») или жесткие попытки навязать региональным игрокам рамки, в формировании которых они не принимали участия. Американцы после окончания «холодной войны» перестали опасаться, что региональный конфликт может превратиться в глобальную конфронтацию, и администрация не чувствовала себя обязанной предпринимать какие-либо активные действия, чтобы прорвать застой в мирном процессе или предотвратить опасность эскалации конфликта и потери контроля над ним. Эти настроения американской политической элиты были известны израильтянам. Понимание этой ситуации стало еще одним фактором, заставившим израильские политические круги искать решение выхода из тупика самостоятельно, без привычного американского посредничества и инициатив.

К июлю 1992 г. переговоры израильтян с палестинской делегацией в Вашингтоне практически остановились. Вашингтонские переговоры возобновились лишь в апреле 1993 г. и шли параллельно с секретными переговорами израильтян с палестинцами. С течением времени израильскому руководству стало ясно, что, если Израиль не выйдет на прямой контакт с ООП и его главой Я. Арафатом, переговоры не сдвинутся с мертвой точки. Ситуация, сложившаяся к тому моменту на территориях, привела израильское руководство к выводу, что в его интересах предоставить ООП возможность сыграть определенную роль на этом политическом этапе. Да и внутри ООП появились определенные сдвиги. Ее члены не могли уже больше руководствоваться исключительно своей Хартией, призывавшей к уничтожению Израиля. Они были готовы к переговорам о мире. Именно палестинцы инициировали первый секретный контакт с израильтянами.

Обычно процесс Осло представляют как единый секретный переговорный канал. На самом деле он состоял из двух фаз, отличавшихся друг от друга, несмотря на то, что эти фазы развивались последовательно. Первая фаза была неким «квазитреком 2» (отличие от официального вашингтонского «трека 1»), в котором активно действовала только одна палестинская сторона, уполномоченная вести переговоры. На этом этапе Й. Бейлин пока не информировал Ш. Переса о ходе переговоров»[610]. В период первой фазы израильские переговорщики не имели прямых каналов связи с израильским руководством. Более того, в случае необходимости израильские власти стали бы отрицать (и отрицали) сам факт переговоров.

Решиться на это было непросто. Инициативу взял на себя Ш. Перес[611]. Его ближайшее окружение (Й. Бейлин и другие) подготовило команду израильских интеллектуалов под руководством профессоров Хайфского университета Я. Хиршфильда и Р. Пундака, которая в обстановке полной секретности начала переговоры с ООП еще в те годы, когда партия Рабина была в оппозиции. В сентябре 1992 г. статс-секретарь МИД Норвегии по просьбе палестинской стороны договорился с Й. Бейлиным об использовании «норвежского канала» переговоров. Бейлин, не согласовав с Рабиным, делегировал первых участников этих переговоров. По словам Ш. Переса, он только «в последний момент» узнал от Бейлина, что его «два профессора» начали переговоры с ООП в Осло и что эта организация уже готова принять идею «Газа сначала» и «мини-план Маршала по экономическому развитию территорий»[612]. В это верится с трудом, так как с апреля по август 1993 г. при посредничестве министра иностранных дел Норвегии Й.Й. Хольста состоялось 12 раундов закрытых контактов между ООП и Израилем в Осло и в Каире, и о них знало не только близкое окружение Ш. Переса (Стив Коген, Ури Савир и др.), но и некоторые американцы. Контакты с ООП велись через представителя руководства, ветерана ООП и доверенное лицо Я. Арафата – Абу Аля (полное имя Ахмед Сулейман Хури).

Позднее, когда появились первые результаты, представленные Пересу, Бейлин проинформировал Рабина. Реакция премьер-министра была сложной. К тому времени Рабин уже полностью разочаровался в эффективности официальных переговоров и решил как-то подтолкнуть столь вяло текущий процесс. Во время своего визита в Вашингтон в марте 1993 г. он предложил кандидатуру Фейсала Хусейни, общепризнанного палестинского политика, проживавшего в Восточном Иерусалиме и имевшего прямые контакты с тунисским руководством ООП, которого хотел ввести в переговоры в Вашингтоне. Но после того как Рабину стало известно о переговорном канале Бейлина, он согласился формализовать эти переговоры и поднять их статус. Премьер-министром было принято решение усилить израильскую группу переговорщиков опытными дипломатами, в частности Ури Савиром. Однако эта фаза переговоров, уж если определить ее совсем точно, была как бы секретным каналом «трек-2,5». Во время второй фазы израильскую команду «укрепили» делегаты с обеих сторон, которые, несмотря на абсолютно секретный характер переговоров, уже официально представляли свое руководство, и этот трек находился уже полностью под правительственным контролем. Секретный канал действовал параллельно с мадридским треком. Все эксперты сходятся во мнении, что именно секретный характер переговоров в Осло дал возможность обеим сторонам, учитывая свои внутренние политические особенности, найти оптимальных партнеров и благополучно довести процесс переговоров до финиша.

Остается только удивляться (и это удивление до сих пор разделяют сами участники «процесса Осло»), как переговоры, о которых на последней стадии были информированы и задействованы в них уже 75 человек (израильтяне, палестинцы, египтяне, марокканцы, тунисцы и русские) могли продолжаться в режиме секретности, прежде всего – в тайне от американского руководства. Между тем госсекретарь Кристофер (и наверняка – сам Клинтон) на последнем этапе были информированы норвежцами о ходе переговоров, хотя, по свидетельству И. Рабиновича, прямого участника «процесса Осло», его просили соблюдать режим секретности в данном вопросе[613]. Данная политика тайной дипломатии была, очевидно, оправдана, поскольку секретные встречи и переговоры в некоторой степени способствовали развитию прагматического подхода к процессу урегулирования как средства согласования противоречий и выработки приемлемых формул для дальнейших мирных соглашений.

Эти важнейшие сдвиги произошли не столько в результате американских усилий, а скорее благодаря подписанному в Осло летом 1993 г. соглашению между представителями министра иностранных дел Израиля Ш. Переса и представителями руководителя ООП Я. Арафата. Следует указать и на тот факт, что, приняв «формулу Осло», израильтяне и палестинцы отказались от основных принципов Мадридской конференции, которые предусматривали проведение и развитие как двухсторонних, так и многосторонних переговоров. При этом «формула Мадрида» не предполагала формирование суверенного палестинского государства.

Итак, мирная договоренность с палестинцами была достигнута не столько под давлением иностранных держав и других внешних факторов, сколько под влиянием факторов внутренней политики в Израиле и на оккупированных территориях. В течение первых месяцев действия секретного израильско-палестинского канала в Осло Соединенные Штаты практически ничего не знали о ведущихся переговорах. Американцы, разочаровавшись в возможностях палестино-израильских переговоров в Вашингтоне, сосредоточили в это время свои усилия по прорыву на израильско-сирийском направлении.

Параллельно с сирийским направлением команда под руководством Д. Росса, задействованная в вашингтонских переговорах между израильтянами и палестинцами, делала все возможное, чтобы выйти из тупика и исправить положение. 30 мая 1993 г. США передали России, палестинцам и израильтянам своей проект палестино-израильской Декларации о принципах, а также предложения о «ранней передаче» (до выборов в палестинский Совет) ряда полномочий (в области здравоохранения, туризма, образования и т. п.) палестинцам на Западном берегу и в Газе. 28 июня 1993 г. их команда даже приготовила свой собственный проект Декларации принципов, отвергнутый, впрочем, как малоэффективный.

В августе 1993 г. Израиль и ООП объявили о согласовании текста Декларации о принципах. Он был парафирован членом ЦК Фатх Абу Аля и министром иностранных дел Ш. Пересом 19 августа 1993 г. в Осло. Данное соглашение получило название «Осло-1». Вопросы о взаимном признании Израиля и ООП были решены: Хольст в Тунисе получил подпись Арафата на декларации признания Израиля, а затем в Иерусалиме И. Рабин подписал декларацию о признании ООП. 9 сентября 1993 г. был достигнут новый «прорыв» в переговорах со стороны палестинцев: председатель ООП Ясир Арафат в письме на имя премьер-министра Израиля Ицхака Рабина заявил, что ООП признает право Израиля на существование и отказывается от применения террора и других насильственных действий. В ответном письме Рабин сообщил, что правительство Израиля признало ООП в качестве представителя палестинского народа и согласно вести с ней переговоры[614].

Теперь Израилю было необходимо усилить международное значение переговоров, активизировать роль коспонсоров – США и России. Наступила очередь Соединенных Штатов принять участие в кажущемся прорыве израильско-палестинского урегулирования. После возвращения Переса в Израиль было принято решение, что он должен проинформировать обо всем Кристофера. Госсекретарь в это время находился на отдыхе в Калифорнии, и израильский посол в Вашингтоне Итамар Рабинович полетел к нему, чтобы организовать срочную встречу с Пересом. Израильский министр иностранных дел прилетел в Калифорнию 29 августа, через 10 дней после секретно принятого проекта Декларации о принципах. Его сопровождала израильская команда и группа норвежских дипломатов, с помощью которых проходил переговорных процесс (Й. Хольст, Т. Ларсен и др.). Кристофер был в компании Д. Росса, главы американской ближневосточной команды.

Встреча была нелегкой. Ури Савир писал, что в этот момент происходила проверка взаимного доверия между США и Израилем. Администрация не была вовлечена в процесс Осло, но ей представили ошеломляющие результаты переговоров – Перес привез не только подготовленную Декларацию о принципах, но и предложения о взаимном признании Израиля и ООП. Израильтяне опасались, что американцы, почувствовав себя отодвинутыми, плохо отреагируют на эту новость. Норвежцы вообще были уверены, что Соединенные Штаты слишком горды и обижены, чтобы принять и одобрить решения Осло[615]. Поэтому был выработан тонкий дипломатический ход: Перес предложил Кристоферу, чтобы официально было объявлено, что «процесс Осло» шел под полным контролем американской администрации, и что это вообще была «американская инициатива». Кристофер и Росс изучили документ и пришли к единому выводу: это великое историческое достижение, и США его полностью поддержат[616]. Администрация Клинтона предложила провести церемонию подписания в Белом доме и быть принимающей стороной.

После этого участники переговоров уже официально направили своих представителей к сопредседателям ближневосточного мирного процесса – США и РФ. Госдепартамент США сделал заявление о палестино-израильском соглашении, в выработке которого важную роль сыграл Вашингтон. По свидетельству З. Бжезинского, такая возможность у Клинтона возникала дважды: первая – вскоре после вступления его в должность, в 1993 г., и вторая – незадолго до его ухода из Белого дома в 2000 г. Промежуточные годы он старался по возможности избегать вовлечения в перипетии этого трудного процесса[617].

13 сентября 1993 г. в Вашингтоне в Белом доме состоялась пышная церемония подписания Декларации о принципах – рамочного соглашения о введении режима палестинской автономии в секторе Газа и на Западном берегу р. Иордан. Премьер-министр И. Рабин и председатель ООП Я. Арафат пожали друг другу руки. Президент Билл Клинтон принимал гостей и приветствовал договор как «великое историческое событие». Госсекретарь Уоррен Кристофер провозгласил, что теперь «невозможное стало в пределах досягаемости». Ясир Арафат назвал подписание «историческим событием, открывшим новую эпоху». Министр иностранных дел Израиля Шимон Перес сказал, что можно разглядеть «очертания мира на Ближнем Востоке»[618]. На церемонии Арафат отрекся от «использования терроризма и других актов насилия», но Рабин, со своей стороны, не заявил об обязательстве прекратить строительство поселений на палестинской территории. По настоянию А. Мазена в текст Декларации была внесена ООП: на странице документа, где указывались подписывающие стороны, в последний момент была указана Организация освобождения Палестины (страница была перепечатана прямо в типографии Белого дома), а титульный лист был исправлен от руки. «Палестинская сторона» была заменена на «группа Организации освобождения Палестины»[619].

По планам архитекторов «процесса Осло», должен был начаться новый этап мирного процесса – поворот к концепции достижения политических соглашений с учетом интересов международной безопасности и мировой экономики. «Соглашения Осло-1» не являлись мирным договором. Они должны были открыть дорогу для продолжения переговорного процесса, сначала по более легким вопросам переходного периода, а затем перейти к обсуждению наиболее трудных проблем постоянного урегулирования.

Декларация о принципах[620] содержала рамки и сроки продвижения мирного процесса на израильско-палестинском направлении. Декларация в целом основывалась на идеях кэмп-дэвидских соглашений, заключенных Ликудом в 1978 г. На первом этапе развития автономии предусматривалась передача палестинцам властных полномочий в Газе и Иерихоне, откуда до 13 апреля 1994 г. должны были быть выведены израильские войска. Затем этот процесс распространяется на остальную часть Западного берега. Следующий этап – проведение до 13 июля 1994 г. выборов в палестинский Совет, чьи исполнительные и законодательные прерогативы должны быть определены в Соглашении о переходном периоде. До выборов израильские войска должны быть выведены из населенных пунктов, и функции поддержания порядка переданы палестинской полиции. Иерусалим оставался вне соглашения по автономии, хотя его палестинские жители смогли принимать участие в выборах в автономии. Поселения остаются, а их безопасность обеспечивается израильскими вооруженными силами. Выборы было намечено провести спустя девять месяцев после того, как вступила в силу Декларация принципов. До тех пор Израиль передавал пять важных сфер – здравоохранение, образование, социальное обеспечение, туризм и налоги – в ведение палестинцев.

Израиль выдвинул ряд требований к руководству ООП, принятие которых было условием признания ООП как представителя палестинского народа. ООП должна была признать резолюции СБ ООН № 242 и № 338 как основу для переговоров; ООП должна прекратить террористические действия и начать бороться с террором; и главное, ООП должна аннулировать 33 статьи Палестинской Хартии, в которых содержались прямые призывы уничтожить Израиль или это подразумевалось. Были образованы Палестино-израильский комитет по взаимосвязи и Комитет по Газе и Иерихону.

Американская сторона активно включилась в начатый процесс. Еще в октябре 1993 г. Госдепартамент выделил для палестинцев 2,4 млрд долл. для создания институтов власти Палестинской администрации. Соединенные Штаты также создали «Фонд Хольста» для поддержки палестинской экономики.

Значение итогов «Соглашения Осло-1», как представляется, недооценено в настоящее время. Эти соглашения давали широкую базу для переговоров между сторонами по всем направлениям: безопасности, экономики, выработки правил дальнейшего сосуществования и т. д. Особое значение они имели для палестинской стороны. Сам факт, что ООП стала партнером по переговорам с Государством Израиль в Осло, разрешил вопрос, который даже не рассматривался на Вашингтонском треке палестино-израильских переговоров, – закрепил роль ООП как представителя палестинского народа. Но самое главное – впервые был достигнут исторический компромисс между израильским и палестинским национализмом, была доказана сама возможность продвижения мирного процесса посредством переговоров между всеми участниками конфликта.

Кроме того, успех процесса двусторонних переговоров без привлечения третьих сторон доказал ущербность основного американского принципа, что стороны конфликта никогда не смогут решить его без посторонней помощи. Бжезинский, например, утверждал, что предоставленные самим себе израильтяне и палестинцы могут только вести войну друг с другом и не способны предпринять решительные шаги в сторону мира, и что поэтому в своих интересах и в интересах Израиля американцы должны разрабатывать первоначальные заготовки (черновики) мирных договоров[621].

После подписания Декларации о принципах началась непростая задача реализации заложенных в ней соглашений. В течение так называемой переходной фазы (1993–1998) палестино-израильская дипломатия функционировала по нескольким направлениям. Стороны вели переговоры по деталям израильского выхода с части территорий, обсуждались вопросы полномочий палестинской администрации и т. д. Однако к 1999 г. действие этих каналов прекратилось. Несколько важных событий произошли в процессе реализации «Осло-1». Руководство ООП во главе с Арафатом переехало из Туниса на оккупированные территории. В феврале 1994 г. было заключено Каирское соглашение по вопросам обеспечения безопасности в ходе вывода израильской армии с территорий, затем, в апреле 1994 г., – экономическое соглашение («парижский протокол») и, наконец, в мае того же года в Каире было подписано соглашение о выводе израильской армии из Газы и Иерихона. По инициативе США, через американских посредников во главе с посланником Клинтона на Ближнем Востоке Д. Россом был создан переговорный канал между израильтянами и палестинцами в Каире. Все переговорщики должны были встречаться раз в месяц с американскими посредниками, пытавшимися сблизить позиции сторон и продвинуть переговорный процесс.

В эти годы обе стороны конфликта столкнулись с целым рядом проблем практического, политического и даже морального характера. В самом Израиле было совсем не просто пересмотреть традиционные взгляды в соответствии с новыми условиями и установками израильского правительства. Шел болезненный процесс преодоления старых страхов и стереотипов. С 1994 г. наблюдался беспрецедентный взлет арабского терроризма. Руководство ООП пыталось убедить ХАМАС и радикальные националистические группировки, включая фракции в самой ООП, не препятствовать дальнейшему развитию мирного процесса. Но палестинская оппозиция (базировавшиеся в Дамаске леворадикальные группировки и исламские фундаменталисты с оккупированных территорий – ХАМАС и Джихад Ислами, а также ливанская группировка Хизбалла) взяла линию на торпедирование договоренностей между ООП и Израилем. Террористические акции, последовавшие за событиями в Осло, все новые и новые человеческие жертвы в Израиле подтачивали доверие к израильско-палестинским соглашениям и ООП. Особенно болезненными в этом смысле стали для израильского общества 1994–1995 гг. Со всей ясностью стал проявляться политический кризис, обусловивший раскол израильского общества по вопросам войны и мира, мирного процесса и дальнейших путей урегулирования. Тяжело дававшийся минимальный прогресс на переговорах на фоне усиливавшегося террора воспринимался значительной частью общества как односторонние уступки арабам, как сдача позиций, за которые заплачено жизнями израильтян.

Ответственность за неудачи с продвижением мира и растущий террор израильтяне возлагали на правительство Рабина, престиж которого был значительно поколеблен. 1994–1995 гг. прошли под знаком постепенного падения популярности правящей коалиции: по данным опросов общественного мнения, к середине 1995 г. за правительство Аводы выступало 37 %, за Ликуд – 42 %[622]. Ослаблением позиций лейбористского правительства воспользовался Ликуд (теперь уже под председательством Б. Нетаньяху) и другие оппозиционные партии. В течение первой половины 1994 г. Ликуд вел противоборство с правительством на основе традиционной программы «целостного и неделимого» Израиля. Палестинскую автономию его руководство видело строго в рамках кэмп-дэвидских соглашений, т. е. предусматривалось сохранение на этих территориях израильских поселений и контроля Израиля за безопасностью.

Соглашения «Осло-2» 1995 г.

Между тем команда переговорщиков начала работу над подготовкой предложений по окончательному урегулированию израильско-палестинской проблемы. Я. Хиршфильд в интервью, данном автору, подтвердил, что на данном этапе переговоров представители обеих сторон «уже опередили рамки соглашения «Осло-1» и что все принципиальные вопросы, связанные с палестинскими выборами, в целом были закрыты[623]. В августе 1995 г. в Табе состоялась встреча Ш. Переса и Я. Арафата, на которой были выработаны соглашения о реализации второго этапа промежуточного урегулирования. Сразу же после этого 16 августа 1995 г. по инициативе оппозиции – Ликуда – в Кнессете состоялось обсуждение соглашения, подписанного в Табе. Руководство Ликуда потребовало от Рабина представить полный текст соглашений, а затем вынести его обсуждение на референдум. Нетаньяху заявил, что позиции его партии и правительства Рабина отличаются по трем основным вопросам: безопасность, территории и водные ресурсы. В связи с этим Ликуд призвал все оппозиционные партии и поселенческие организации начать массовую кампанию протеста против соглашений в Табе.

Рабину и Пересу удалось отразить нападки оппозиции. Премьер-министр объяснил Кнессету, что текст совместного коммюнике, выработанный в Табе, является лишь частью соглашения по реализации промежуточного этапа мирного договора. Рабин подчеркнул, что полный текст мирного договора «Осло-2» будет представлен на рассмотрение Кнессета после окончательной его доработки и подписан на специальной церемонии в Вашингтоне.

Так все и произошло. 24 сентября 1995 г. в Вашингтоне И. Рабин и Я. Арафат подписали это израильско-палестинское соглашение, получившее название «Осло-2» (или «пакетное соглашение»)[624]. В соответствии с ним территория Западного берега была разделена на три зоны (карта, определяющая эти зоны, была подписана Рабиным и Арафатом и завизирована подписями коспонсоров – Козыревым и Кристофером 28 сентября): «зона А», городские районы, где ООП должна обеспечивать полный контроль над безопасностью и полное территориальное управление; «зона Б» – сельские районы, которые отходят под полный территориальный контроль ООП и частичный контроль за общественным порядком. Однако вопросы внутренней безопасности и борьбы с терроризмом остаются в руках израильских вооруженных сил. «Зона С» – незаселенные районы Западного берега, чей статус еще не определен. Самыми проблемными были «секторы Б», в которых должно было осуществляться совместное израильско-палестинское управление. Кроме того, палестинские населенные пункты, откуда должны были уйти израильские силы, зачастую окружали еврейские поселения. Обеспечение их безопасности, а также безопасности израильского транспорта на Западном берегу оставалось в руках израильской армии. График передислокации израильских войск, обозначенный в соглашении «Осло-2», предусматривал полный вывод войск к концу декабря 1995 г., за исключением Хеврона, где на это отводилось 6 месяцев.

Соглашения «Осло-2» вызвали волну острых противоречий в израильском обществе, но в тот момент большинство израильтян считали их правильными и здравыми. По данным опросов того времени, 2/3 израильтян одобряли «Осло-2»; 43 % считали, что ООП сможет контролировать ситуацию и остановить волну террора[625].

Противники внешнеполитического курса правительства Рабина, прежде всего лидер оппозиции Ликуд, обвиняли Аводу в отходе от своей программы, благодаря которой она победила на выборах. В частности, в ее предвыборной платформе отвергались признание ООП и переговоры с ней[626]. Шли бурные дебаты о том, что правительство возвращается к границам до 1967 г. Рабина обвиняли в том, что он нарушил свое обещание, данное в Кнессете 13 июня 1992 г. во время представления правительства, – укреплять еврейские поселения вдоль линии конфронтации и в Большом Иерусалиме, включающем и его Восточную часть.

Ликуд и правые партии – Цомет, Моледет – предприняли массовую атаку на правительственный лагерь, в которой опирались на организации самого правого толка. Именно правые партии «благословили» экстремистки настроенных поселенцев и молодежь на антиправительственные выступления, использовавшие все средства борьбы с Рабиным, в том числе противозаконные. Религиозные партии (МАФДАЛ, Единство Торы, ШАС), окончательно отказавшись от своего традиционного нейтралитета в вопросах внешней политики, идейно возглавили выступления антиправительственного лагеря.

Не только на партийном уровне, но и в самом израильском обществе шли ожесточенные дискуссии о дальнейшей судьбе Голан, возможностях эвакуации поселений, о будущем Иерусалима, а также о «необратимости» процесса создания палестинского государства. Хотя достижения в переговорном процессе были очевидны, они не были ощутимы для рядовых израильтян, которых волновало, прежде всего, усиление антиизраильского террора. Ответственность за вопиющие факты терроризма они возлагали на правительство, престиж которого был серьезно поколеблен.

Убийство И. Рабина явилось кульминацией противостояния в израильском обществе по вопросам войны и мира. Корни этого преступления кроются не только в активизации панических настроений, связанных с мирным процессом, но и в затяжном политическом кризисе, глубоком расколе внутри политических сил Израиля в отношении урегулирования арабо-израильского конфликта.

Новое правительство, возглавленное Ш. Пересом, попыталось форсировать мирный процесс. В конце 1995 г. израильские войска покинули основные города Западного берега, были возобновлены переговоры с Сирией. Однако обстановка снова начала накаляться после серии терактов, совершенных в Израиле группировкой ХАМАС. Одновременно участились обстрелы израильской территории боевиками ливанской организации Хизбалла. Правительство Переса потребовало от Арафата принять эффективные меры по искоренению терроризма, установило экономическую блокаду Палестинской автономии, а также прервало переговоры с сирийцами. С Ливаном переговоры были прерваны в феврале 1994 г. В апреле 1996 г. накануне выборов в ответ на обстрел северных районов Израиля боевиками Хизбаллы израильские вооруженные силы предприняли военную операцию, получившую названия «Гроздья гнева». Она повлекла многочисленные жертвы среди мирного населения Ливана, включая гибель 102 беженцев в лагере ООН в Кане, что привело к резкому осуждению израильской политики со стороны международного сообщества.