5.2. Позиции правительства Шамира и администрации Дж. Буша-старшего по урегулированию палестино-израильского конфликта

Окончание «холодной войны» и новая глобальная реальность во многом изменили региональный статус Израиля. На первый взгляд, он потерял свою ценность для США как регионального стратегического союзника. Крушение советской сверхдержавы и резкая перемена в климате между блоками и в характере взаимоотношений между Востоком и Западом частично расшатали концепцию ценности Израиля для американских интересов в качестве партнера в борьбе против Советского Союза на ближневосточной сцене. Когда устранилась эта «угроза», вызвавшая к жизни систему договоров о стратегическом сотрудничестве, подписанных между США и Израилем в течение 1980-х гг., то исчезла, казалось бы, и нужда в данном партнерстве в его изначальном объеме. Между тем, однако, президент Буш-старший и его администрация не только не устранились от воздействия на региональную политику Израиля, но активизировали попытки воздействовать на Иерусалим для возобновления мирных переговоров с палестинцами.

План Шамира «Мирная инициатива Израиля»

Администрация Дж. Буша настаивала на мирных инициативах израильского правительства. В этих условиях израильское правительство национального единства, сочло необходимым обозначить свой подход к возможному урегулированию. В тот период на повестке дня израильского правительства для обсуждения были готовы три документа: уже указанные израильские предложения, базировавшиеся на «плане Шамира», американский «План Бейкера», состоявший из пяти пунктов, и египетский «план Мубарака». Отвергая созыв международной конференции и переговоры с ООП, оно вместе с тем высказалось за проведение выборов на Западном берегу и в секторе Газа с целью избрания палестинской делегации, которая будет вести переговоры об установлении переходного периода самоуправления. Эти предложения, принятые 14 мая 1989 г., получили название «план Шамира».

В мае 1989 г. во время визита в Вашингтон Шамир представил этот план мирных переговоров, разработанный совместно с Рабиным. План, именовавшийся «Мирная инициатива Израиля», содержал четыре основных пункта[554].

1. Израиль готов немедленно приступить к мирным переговорам и продолжить этот политический процесс с помощью прямых переговоров, опираясь на принципы, установленные Кэмп-дэвидскими соглашениями.

2. Для этой цели Израиль – отказываясь от переговоров с ООП – предлагает немедленно провести свободные и демократические выборы среди палестинского населения Иудеи, Самарии и Газы, на которых будет определено аутентичное палестинское представительство для переговоров с Израилем. Все это – при условии, что всякое насилие на территориях прекратится, и избиратели не будут подвергаться угрозам со стороны ООП.

3. После этих выборов Израиль обсудит с избранными представителями палестинцев, а также с представителями Египта и Иордании, вопрос о самоуправлении (то есть автономии) как промежуточном урегулировании, которое позволит палестинцам самим устраивать свои дела.

4. По окончании испытательного срока стороны начнут переговоры о статусе территорий.

Таким образом, Шамир по-прежнему отвергал переговоры с ООП, предпочитая начать диалог с «избранными представителями палестинцев» с территорий, исключая Восточный Иерусалим. В соответствии с планом, переходный период устанавливался на пять лет. На третий год – начало переговоров относительно окончательного решения, в которых будут участвовать Израиль, избранные представители населения Западного берега и Газы, а также, если они пожелают, Иордания и Египет. На время переходного периода на контролируемых Израилем территориях будет введена автономия. План Шамира предусматривал прямые переговоры с арабскими государствами, включал окончание арабского бойкота, установление дипломатических отношений с арабскими государствами и т. д. Создание палестинского государства полностью исключалось. ООП отвергла план Шамир, но поддержала идею выборов на Западном берегу.

План Шамира не изменил общей обстановки ни в правительстве, ни в обществе. Даже этот жесткий план породил разногласия внутри ликудовского руководства. Шамира обвинили в намерении пойти на территориальные уступки. Интенсивная борьба в правительстве «национального единства» велась вокруг основного спорного пункта плана – состав палестинской делегации представителей. Шамира и представители Ликуда категорически возражали против включения в делегацию жителей Восточного Иерусалима, лиц, высланных за подрывную деятельность, а также представителей палестинской диаспоры (палестинцев, проживавших вне оккупированных территорий). Партия Авода и американцы не соглашались с этим требованием. Администрация Буша-старшего поддержала предложения о палестинских выборах, но вновь подтвердила отказ от признания израильской аннексии Восточного Иерусалима и направила запрос о конкретных позициях правительства в рамках «плана Шамира». В середине мая 1989 г. правительство Израиля одобрило план Шамира. За него проголосовало двадцать министров. Шесть выступили против, в том числе министры от Ликуда: Шарон, Модаи и Леви.

Израильская инициатива сохраняла рамки «плана Шамира», подчеркнув при этом различия между промежуточным периодом и окончательным урегулированием, а также включив проект проведения выборов на территориях, но без технических деталей, которые позже окажутся в центре внимания.

«План Мубарака»

План египетского президента Мубарака предлагал свои условия проведения выборов на оккупированных территориях, где необходимо было заморозить строительство еврейских поселений и подчеркивалось право всех палестинцев с Западного берега, Газы и Восточного Иерусалима, включая тех, кто находится под административным арестом, участвовать в выборах[555]. Эти требования были одобрены Пересом и участвовавшей в коалиции Партией труда, но были неприемлемы для Шамира и Ликуда. В своих воспоминаниях об этом периоде Шамир писал: «Я как человек, просивший доверия у избирателей и партии Ликуд (и как человек, представлявший Кнессету основные принципы деятельности правительства национального единства), не мог принять в качестве предварительного условия десятый пункт египетских предложений: «прекращение поселенчества на оккупированных территориях», а также не мог допустить участия в выборах арабов Восточного Иерусалима. Это последнее условие показало мне яснее, чем все остальные, что предложения президента Мубарака не были серьезными…»[556]

План госсекретаря Бейкера

План Бейкера появился в мае 1989 г. и в принципе отражал реакцию американского руководства на план Шамира. Он появился всего через две недели после плана израильского премьер-министра. В принципе американская реакция на «мирные инициативы» правительства Шамира была позитивной. Главной целью было объявлено проведение предварительных мирных переговоров, к которому в качестве консультанта должен быть подсоединен и Египет. Израильско-палестинский диалог, по замыслу Бейкера, должен был проходить в Каире. Госсекретарь призвал палестинцев и арабов поддержать израильский мирный план. Но в своем плане впервые Бейкер выразил свое несогласие с идеей аннексии оккупированных территорий или установлением там постоянного израильского контроля. Он также критиковал ликудовскую политику неограниченного строительства поселений на оккупированных территориях. В то же время Бейкер подчеркнул свое отрицательное отношение к созданию независимого палестинского государства. В весьма туманной форму автор плана объявлял, что Соединенными Штатами будет разработана формула введения самоопределения для палестинцев, «приемлемая» и для Израиля и Иордании. Предложения госсекретаря США Джеймса Бейкера по диалогу между Израилем и палестинцами были нацелены на то, чтобы при посредничестве Египта согласовать позиции сторон по вопросу о еврейских поселениях и составе участников палестинской делегации. Однако когда госсекретарь Бейкер представлял свой план в Вашингтоне на конференции АЙПАКА, в его речи содержались фразы, которые вызвали взрыв негодования со стороны ликудовского руководства. Бейкер заявил, что «для Израиля настало время немедленно и навсегда отбросить нереалистичную идею о Великом Израиле… и относиться к палестинцам как к соседям, которые заслуживают политические права»[557].

Ликудовское крыло правительства «национального единства» резко осудило план Бейкера, хотя, по-существу, он содержал мало нового. Противники плана обвинили Соединенные Штаты в том, что те потребовали дополнительных уступок до начала переговоров. Кроме того, упоминание о «Великом Израиле» и требование о сокращении поселенческой программы были неприемлемы для Ликуда. Руководство Ликуда категорически отвергло план Бейкера. Ликуд продолжал выступать против замораживания поселений и включения арабов из Восточного Иерусалима. Бейкер на все возражения отвечал отказом[558]. Еще не закончились израильско-американские обсуждения пунктов плана в соответствии с поправками, предложенными министром иностранных дел М. Аренсом, когда в Ликуде разразился беспрецедентный «бунт» против «подчинения лагеря Шамира – Аренса» нажиму США. «Бунтари» – А. Шарон, Д. Леви и И. Модаи – потребовали дополнительных «добавок» к поправкам Аренса для большего ужесточения израильского подхода. Единство Ликуда было восстановлено, но правительство «национального единства» уже доживало последние дни.

Иначе к нему относили члены правительства от лейбористской партии. Они выступали за принятие американского плана, так как они тоже выступали за проведение предварительных израильско-палестинских мирных переговоров. В обстановке непрекращающейся интифады Шамир предложил «заморозить» все политические шаги пока на оккупированных территориях не наступит затишье. Руководства МААРАХ, прежде всего Перес. Опасалось, что политическая пассивность правительства в сочетании с жесткими мерами по подавлению восстания окончательно дискредитирует лейбористов. Поэтому руководство МААРАХ было готово поддержать любую мирную инициативу, в том числе, и план Бейкера. В марте 1990 г. Ш. Перес из-за неприятия Ликудом плана Бейкера вынужден был уйти в отставку (занимал пост министра финансов) и все министры-лейбористы вышли из правительства. Через два дня после этого имело место голосование о вотуме недоверия правительству Шамира и оно пало. В течение трех месяцев Шамир возглавлял переходное правительство, а в июне 1990 г., наконец-то, удалось сформировать следующее правительство Шамира. Весной 1990 г. новое правительство Шамира отказалось от реализации своей инициативы, а в июне того же года в связи с терактом, организованным палестинской террористической группировкой Абуль Аббаса на побережье Израиля, США прервали диалог с ООП. Возможности завязывания израильско-палестинского диалога оказались временно заблокированными. Но, как подчеркивала И. Звягельская, ситуация уже изменилась и «потребовалось еще несколько лет трансформации конфликта, чтобы переговоры Израиля и ООП стали реальностью»[559].

Интифада подтолкнула стороны конфликта и внешние силы к усилиям по активизации переговоров между палестинцами и израильтянами с целью отойти от нарастающего насилия и конфронтации. Она явилась катализатором новой волны дипломатической активности и, в конечном счете, привела к первым открытым палестино-израильским переговорам в Мадриде в 1991 г., а затем и к «процессу Осло». Дело в том, что в коне 1980-х гг. в Израиле начали быстро расти ряды тех, кто выступал не просто за территориальные уступки, но за немедленные переговоры по урегулированию с участием ООП. Левые партии Израиля, в том числе левое крыло МААРАХ – сторонники решительных действий в направлении мирных переговоров по размораживанию конфликта – аргументировали свою позицию тезисом о «возвратном развитии» арабо-израильского конфликта. Он сводился к следующему: 1) столкновение арабов и евреев в Палестине, т. е. столкновение между соседями; 2) столкновение между двумя видами национально-освободительными движениями; 3) война между государствами региона; 4) конфронтация между супердержавами.

В то время, как утверждали сторонники этой идеи, конфликт развивался в обратном направлении. На глобальный уровень вышли новые процессы. Конфронтация между США и СССР в период перестройки шла на убыль. На уровне межгосударственных региональных отношений заключен мир с Египтом. Последняя арабо-израильская война была в 1973 г. В подходах других арабских стран и даже ООП наметились определенные подвижки. Дело осталось за последней (или начальной) стадией конфликта – решить территориальный вопрос, что зависит от позиции правительств и от конкретных шагов в ходе непосредственных переговоров.

Авторы данной конструкции (политики, близкие к Пересу) считали, что в тот момент, с точки зрения исторических процессов идет деэскалация конфликта, хотя на политическом уровне еще возможны его военные вспышки. Следовательно, настало время для переговоров с помощью, прежде всего, США, при поддержке СССР и любых других стран[560]. Несмотря на уязвимость приведенных аргументов, часть политического руководства США склонялась к этой точке зрения (активное развитие американской деятельности в данном направлении будет рассмотрено выше). Американская администрация увидела благоприятную возможность «реанимации» процесса ближневосточного урегулирования.

Администрация Буша стремилась использовать военную победу для усиления своей роли по обеспечению безопасности в регионе, что включало американский план активизации переговорного процесса между Израилем и арабскими странами. После изгнания иракской армии из Кувейта Буш получил шанс добиться установления мира между Израилем и палестинцами. Это был идеальный момент для того, чтобы четко сформулировать американскую программу мирного урегулирования и начать проводить ее в жизнь.

Разногласия администрации Буша с правительством Шамира по вопросу о поселениях

С самого начала президентства Буша его администрация, в первую очередь – его госсекретарь Дж. Бейкер, дала понять израильтянам, что Белый дом будет активизировать усилия по продвижению мирного процесса. Однако время для налаживания переговоров с палестинцами было неподходящим: во главе Израиля стоял правый блок Ликуд и руководил страной один из самых непримиримых противников каких-либо уступок палестинцам – премьер-министр И. Шамир. Взаимоотношения между Бушем и Шамиром были весьма напряженными. Наиболее острые разногласия между ними вызывала поселенческая политика правительства Ликуда. Уже в первый год после избрания Буша, в 1989 г., американский посол Томас Пикеринг в ООН от лица администрации Буша заявил, что Соединенные Штаты рассматривают израильскую оккупацию, основываясь на решениях четвертой Женевской конвенции от 1949 г. относительно защиты гражданского населения в условиях военной оккупации[561]. Кроме того, Буш и Бейкер расценили первую интифаду как выступление палестинцев против оккупации. Эти заявления американского руководства резко обострили отношения между Бушем и Шамиром.

Шамир пытался смягчить напряжение. Во время его визита в Белый дом в апреле 1989 г. президент напрямую заявил, что строительство поселений негативно влияет на будущее Западного берега и Газы, так как у арабов складывается впечатление, что отсутствует сам смысл переговоров, и это ведет к подрыву самой идеи о мирном процессе. Точка зрения Шамира по этому вопросу сводилась к тому, что в процессе заключения кэмп-дэвидских договоренностей поселения не стали препятствием к миру и раз арабы могут жить с евреями в Израиле, то почему евреи не могут жить среди арабов[562]. Он пытался убедить Буша, что «поселения не станут проблемой в отношениях между странами»[563]. Шамир надеялся, что, как это было при Рейгане, ему удастся постепенно спустить проблему поселений «на тормоза». Однако Буш и Бейкер настаивали на своем, пригрозив, что отказ от решения этой проблемы может ухудшить состояние американо-израильских отношений. На встрече с руководством АЙПАК в мае 1989 г. госсекретарь Бейкер необычайно резко отозвался о политике кабинета Шамира, призвав Израиль «хотя бы раз отойти от своей нереалистичного понимания Великого Израиля» и попытаться «отнестись к палестинцам как к соседям, которые заслуживают свои политические права»[564]. Помощники Шамира позже признавались, что не ожидали от Буша такого сильного нажима: «Поселения всегда были вялотекущей проблемой, и внезапно она обрушилась на нас с неожиданной силой», – жаловались они[565].

Буш недооценил степень сопротивления руководства Ликуда по вопросу о заселении оккупированных территорий, поэтому он решил, что поселенческая деятельность скоро будет свернута. Когда через несколько дней после визита израильского премьер-министра американский президент узнал, что Шамир отдал распоряжение о строительстве новых поселений, он воспринял это как личное оскорбление. С этого момента администрация Буша постоянно резко критиковала израильскую колонизационную политику, считая поселения главным препятствием к достижению мира. Замораживание строительства поселений с тех пор стало постоянным требованием Белого дома.

Проблема расширения поселений стала причиной острого кризиса в отношениях Израиля и Соединенных Штатов. Непосредственным поводом кризиса было обращение правительства Шамира к администрации Буша в марте 1990 г. с просьбой получить государственные американские гарантии займа на сумму 400 млн долл., о котором Израиль ходатайствовал в коммерческих банках США, чтобы финансировать строительство кварталов для иммигрантов, в больших количествах прибывавших из стран СНГ. Предоставление такого рода гарантий позволяло получать займы на лучших условиях и с относительно более низкими процентами. Хотя администрация принципиально согласилась удовлетворить просьбу, но поставила условием гарантий со стороны Израиля не строить квартир для иммигрантов на территориях Западного берега и сектора Газы и переводить ей периодические отчеты об объеме строительной деятельности на оккупированных территориях.

В мае 1990 г. Шамир получил от Кнессета 17 млн долл. на строительство новых поселений, и Шарон демонстративно начал вести строительство как минимум одного поселения всякий раз, когда американский госсекретарь посещал регион с миротворческой миссией. Это настолько раздражало Белый дом, что Шарону даже было отказано в официальном визите в США[566]. Наконец, в октябре 1990 г. Израиль согласился принять американские условия, и был подписан договор по данному вопросу между государственным секретарем США Бейкером и министром иностранных дел Израиля Давидом Леви[567]. Однако вскоре администрация пришла к выводу, что информация, передаваемая Израилем в месяцы после подписания договора об объеме строительства на завоеванных территориях была лишь частичной, и перевод гарантий был задержан.

14 февраля 1991 г., еще в разгаре битвы в Ираке, разногласия между Вашингтоном и Иерусалимом превратились в открытый скандал. Посол Израиля в Вашингтоне, Залман Шуваль, дал интервью агентству новостей «Ройтерс», в котором он пожаловался на волокиту при утверждении гарантий, а также на задержку при окончательном утверждении пакета компенсации Израилю за ущерб, причиненный ему во время войны. Реакция Бейкера была немедленной и острой: он публично атаковал Шуваля за то, что тот отклонился в своих словах «от границ поведения, подобающего послу дружественного государства». Бейкер также обличал «неблагодарность Израиля» в ответ на все усилия Америки во время военной операции в Ираке в целях ликвидацию иракской угрозы для безопасности Израиля[568].

Однако сразу после операции против Ирака Шамир и министр финансов И. Модаи снова потребовали возмещения убытков от американцев. Во время встречи Л. Иглбургера с И. Модаи в ответ на похвалу в адрес израильтян за проявленное понимание и терпение израильский министр финансов предъявил счет в 13 млрд долл. в возмещение убытков во время войны[569]. Официальный Вашингтон отнесся к этому крайне негативно. Проблема состояла не в том, что израильское правительство вновь рассчитывало направить эти деньги на затраты, связанные с массовым притоком иммигрантов. Вопрос стоял о займе на нужды абсорбции, который включал пункт о строительстве жилья для новых иммигрантов в еврейских поселениях на оккупированных территориях. Администрация Буша хотела уйти от обвинений в пособничестве в расширении этих территорий. В займе было отказано.

За дело взялся АЙПАК. В отличие от Рейгана, который прекрасно ладил с АЙПАК, Буш и Бейкер враждебно относились к нажиму лоббистских организаций на администрацию. Поскольку американским бюджетом уже была предусмотрена помощь Израилю, произраильское лобби развернуло широкую кампанию, призывающую Конгресс выделить эту дополнительную помощь Израилю. В ответ на это Буш в сентябре 1991 г. в Конгрессе открыто обвинил Израиль в неблагодарности: «Только несколько месяцев тому назад американские мужчины и женщины в военной форме рисковали своими жизнями, защищая израильтян от иракских “Скадов”… За этот финансовый год, – продолжал президент, – несмотря на наши экономические трудности, Соединенные Штаты предоставили Израилю более 4 млрд долл. экономической и военной помощи, это около 1000 долл. на каждого израильтянина – мужчин, женщин и детей»[570]. Буш добился от Конгресса постановления о замораживании на 120 дней предоставляющейся плановой помощи по уже выделенным ассигнованиям. Более того, он добился введения эмбарго на предоставление гарантий по займам Израилю, которое оставалось в силе до тех пор, пока Шамир не потерпел поражения на выборах 1992 г.[571]

Во время этого выступления Буша в Конгрессе Шамир был в Париже. Он немедленно получил полный отчет о «шокирующем» выступлении американского президента. Шамир отреагировал, как всегда, невозмутимо: «История отношений с Соединенными Штатами – это история подъемов и спадов. Время от времени происходят перемены в характере наших взаимоотношений»[572]. Реакция израильского посла в Вашингтоне Эттингера на речь Буша была иной. Он послал телеграмму Шамиру, в которой предупреждал, что «сила президентской кампании дает основание предполагать, что это не просто отдельный эпизод, но только первая глава в новом отношении американской администрации к Израилю»[573]. Из обычной «вялотекущей проблемы» поселения превратились в причину острых разногласий между партнерами. Американцы даже отозвали своих дипломатов из посольства в Тель-Авиве и консулов из Иерусалима «для консультаций» и начали проводить регулярную съемку со спутника, наблюдая за строительством новых поселений. Все данные направлялись непосредственно Бушу и Бейкеру. Персональные отношения между главами двух стран еще больше ухудшились.

Шамир и Шарон отказались принять требования президента, продолжая мобилизовывать произраильское лобби в Конгрессе на борьбу против его решения. Джордж Буш принял вызов. В Вашингтоне начала проводиться пропагандистская кампания, явно организованная «сверху». Израиль обвиняли во всевозможных грехах: это и поддержка режима апартеида в Южной Африке, и спасение от краха марксистского режима в Эфиопии; израильские агенты помогли панамскому диктатору оказывать сопротивление американским войскам и т. д. Когда в марте 1991 г. Израиль вновь запросил грант, на этот раз в 650 млн долл., для возмещения убытков во время войны, Буш вновь выставил условия не тратить эти деньги на поселения. Но конгрессмены – лоббисты АЙПАК убедили Бейкера не выставлять никаких условий – приближались выборы и ссориться с еврейской общиной и лоббистскими организациями было недальновидно. В результате в общей сложности израильтяне после войны получили заем на 10 млрд долларов.

Несмотря на эти проблемы, двусторонние отношения по другим каналам продолжали действовать бесперебойно. Конгресс безотказно одобрял ежегодное предоставление Израилю 3 млрд долл., продолжали осуществляться военные стратегические проекты, что отвечало стратегическим интересам Соединенных Штатов. Президент Буш продолжал активно осуществлять нажим на Советский Союз по вопросу выезда евреев в Израиль, хотя после 1987 г., с введением в СССР свободы эмиграции, эта поправка окончательно утратила свое первоначальное значение. В связи с этим, начиная с 1989 г., в США ежегодно накладывался мораторий на действие поправки в отношении СССР, а затем и стран СНГ, однако официально поправка не была отменена. По секретным каналам американцы также помогали организовать вывоз эфиопских евреев в Израиль.

Подготовка к созыву Мадридской мирной конференции

Белый дом не мог допустить, чтобы отсутствие реального диалога между главными лицами двух стран привели к полному замораживанию американских усилий по продвижению переговорного процесса. Итоги международной операции «Буря в пустыне» подтолкнули Вашингтон к возобновлению урегулирования палестино-израильского конфликта. Война в Заливе стала катализатором Мадридской конференции. США чувствовали себя морально ответственными перед арабскими странами – союзниками во время войны в Персидском заливе. Бжезинский писал, что именно коалиция стран, которую удалось собрать Соединенным Штатам, «создала для Америки возможность использовать свое исключительное положение для энергичных действий по урегулированию напрямую самого мучительного конфликта в регионе, ставшего причиной многих страданий и главным источником усиления антиамериканских настроений, а именно израильско-палестинского конфликта»[574].

Со своей стороны израильтянам тоже казалось, что теперь настала возможность сблизить позиции между конфликтующими сторонами и достичь договоренности по поводу будущего устройства Западного берега и Газы, а также добиться улучшения отношений с арабскими соседними государствами. Идея Джорджа Буша об увязке итогов «Бури в пустыне» с началом «нового мирового порядка», который сможет привести к миру на Ближнем Востоке, нашла своих сторонников и в США, и в Израиле.

В марте 1991 г. Буш в Конгрессе официально заявил о четырех принципах своей ближневосточной политики: безопасность в зоне Персидского залива, контроль над распространением оружия в регионе, экономическое развитие и мир между Израилем и арабскими государствами[575]. Он заявил о своем намерении добиваться всеобъемлющего мирного соглашения между Израилем и соседними арабскими странами на базе резолюций ООН № 242 и № 338. Президент подтвердил необходимость обеспечения безопасности и признания существования Израиля, равно как и законные палестинские права. Однако при этом не упомянул о палестинском государстве. Им была четко сформулирована идея мирного урегулирования по принципу «quid pro quo» (одно вместо другого) – «территории в обмен на мир». Это означало, что президент продолжал выступать против поселенческой политики Израиля и был готов проводить свою линию на то, чтобы добиться от израильтян территориальных уступок. Заявление бурно обсуждалось в обеих палатах Конгресса. 23 мая 1991 г. госсекретарь Бейкер, отвечая на вопросы конгрессменов, касающиеся американских планов урегулирования, высказал свою точку зрения: «Я не думаю, что существует большее препятствие для достижения мира, чем поселенческая деятельность (Израиля) на оккупированных территориях»[576]. Госсекретарь подчеркнул, что решающую роль в созыве конференции играют Соединенные Штаты и что арабские правительства – участники конфликта – с большой осторожностью и подозрением отнеслись к этой американской идее. «Они приедут и сядут за стол переговоров лицом к лицу с Израилем только потому, что мы попросили их сделать это. Действительно, они только поэтому согласились на это. И мы должны признать, что они совершили большой шаг вперед»[577].

Созыву мирной конференции способствовала изменившаяся в конце 1980-х гг. ситуация на международной арене, прежде всего – в сфере советско-американских отношений. Эти изменения также создали предпосылки к переходу от конфронтации к диалогу на ближневосточной арене. США и СССР начали взаимодействовать с целью урегулирования арабо-израильского конфликта.

Одним из итогов войны для Израиля стал внутренний процесс поворота общественного мнения Израиля в пользу мирных переговоров с палестинцами. По данным опросов общественного мнения, проведенных в Израиле в 1987–1988 гг., за немедленную необходимость решать палестинскую проблему высказались 36 % опрошенных[578]. В 1989 г. на вопрос «можно ли вести переговоры с представителями ООП» 30 % высказалось «за». После того как к этому вопросу была прибавлена преамбула: «если ООП признает Израиль», за переговоры с этой организацией высказалось 53 % опрошенных[579]. В 1992 г. непосредственно за переговоры с ООП выступали уже 42 % израильтян[580].

Поскольку этот вопрос напрямую связан с проблемой безопасности страны, все опросы, проводившиеся в Израиле сразу же после окончания боевых действий в Заливе, показывали, что, несмотря на сохранившуюся поляризацию мнений, число тех, кто готов бы поддержать мирные переговоры по формуле «территории в обмен на мир», значительно повысилось. Процент опрошенных респондентов за возвращение территорий поднялся с 25 % в 1986 г. до 58 % в 1991 г., а тех, кто выступал за мир с палестинцами, с 57 % в 1986 г. – до 79 %. Если перевести отношение израильтян к проблеме возвращения оккупированных территорий в русло отношения к программам политических партий, то в конце 1980-х – начале 1990-х гг. крен сохранялся в сторону жесткой ликудовской позиции. В 1991 г. результаты опросов показывали, что 56 % опрошенных поддерживали позицию Ликуда и только 20 % высказались в пользу программы Аводы по этому вопросу. Но в целом на вопрос: «Что, по вашему мнению, нужно сделать, чтобы предотвратить войну между Израилем и арабскими государствами»? – 74 % опрошенных ответили: «Делайте все, что возможно, чтобы начать мирные переговоры»[581].

Арафат, поддержавший Саддама Хусейна, оказался на проигравшей стороне, что имело печальные последствия для палестинцев. Палестинцы поддержали Саддама Хусейна, так как он, по пропагандистским соображениям, увязывал свой уход из Кувейта с уходом сирийской армии из Ливана и Израиля с оккупированных территорий. Почувствовав себя предаными, Кувейт, Саудовская Аравия и другие арабские страны – союзники США в войне в Заливе – выслали сотни тысяч палестинцев из своих стран и прекратили финансовую и политическую поддержку ООП. Ослабление позиций палестинской стороны также подталкивало Арафата и его сторонников к началу диалога с израильтянами.

Администрация Буша приступила к подготовке мирной конференции в марте 1991 г. (впервые Женевская конференция по ближнему Востоку собиралась в 1973 г. после окончания Октябрьской войны). Осенью 1991 г. Буш и Горбачев договорились направить от имени США и СССР приглашения всем конфликтующим сторонам – Израилю, Сирии, Ливану и ООП – принять участие в мирной конференции[582]. Американская команда, возглавляемая госсекретарем Дж. Бейкером, сыграла большую роль в подготовке и организации работы мирной конференции. В соответствии с американским планом, перед конференцией необходимо было улучшить общую обстановку в регионе и условия для последующих переговоров между Израилем, арабами и палестинцами.

С этой целью Бейкер поехал на Ближний Восток. В соответствии с инструкциями от президента Буша госсекретарь Бейкер (с ним поехал Д. Росс) должен был добиться от потенциальных участников конференции согласия на ее созыв и рассмотрение в ее рамках всех аспектов ближневосточного урегулирования. Во время своего визита в Израиль после посещения ключевых арабских стран, где обсуждались меры доверия, госсекретарь США призвал Шамира принять американскую инициативу. Бейкер упирал на новые возможности, появившиеся в арабском мире после поражения Саддама Хусейна. Он сообщил Шамиру, что арабы готовы к переговорам с Израилем, что арабские лидеры хотели бы рассмотреть меры по взаимному доверию. В ответ Шамир осторожно заметил, что план конфедерации мог бы сработать. Шамир и его правительство неохотно принимали американский план укрепления мер доверия.

Необходимо отметить, что большая часть ликудовского руководства, в первую очередь молодое поколение его лидеров – «принцы» Ликуда – Д. Меридор, Б. Нетаньяху, Б. Бегин, Э. Ольмерт – были не согласны со сверхосторожной политикой Шамира. Во время этого визита Бейкера они встречались с Д. Россом и выражали желание скорее начать мирные переговоры. Однако в тот момент они не смогли провести в партийном аппарате решения, которые расходились бы с мнением Шамира.

Подготовка к мирной конференции шла сложно и заняла много времени.

Позиция шамировского правительства продолжала базироваться на кэмп-дэвидской схеме. Шамир в принципе выступал за начало прямых переговоров с арабскими странами, в ходе которых обе стороны могли бы пойти на какие-то взаимные уступки. Он изначально был против мирной конференции, но не возражал, чтобы прямые переговоры велись под эгидой США и СССР. Приняв участие СССР в роли коспонсора, Шамир обусловил это признанием Советским Союзом Израиля.

Серьезные разногласия по вопросам мирной конференции были у Шамира с Асадом. Концепция мирной конференции Асада включала участие арабских государств – участников конфликта, Израиля, США, СССР, ООН и Европейского содружества. Конференция должна была служить принципиальной ареной для международных переговоров, а двусторонние переговоры должны быть сведены к минимуму. Базисом международных переговоров служили резолюции СБ ООН № 242 и № 338 и принцип «территории в обмен на мир». Уход Израиля с Голан должен стать основным пунктом переговоров, которые должны сконцентрироваться на аспектах этого ухода[583]. Идея международной конференции в понимании Шамира сильно отличалась от сирийской. Он мыслил ее как международное сопровождение прямых двусторонних переговоров Израиля с различными арабскими делегациями. У Ликуда была своя интерпретация резолюций № 242 и № 338 – «уход с определенной части территорий», как это продемонстрировал Израиль, уйдя из Синая.

Вновь встал вопрос о палестинских представителях на переговорах. Израиль опять отказался разговаривать с ООП. Арабские лидеры настаивали на участии ООП в международной конференции. Правительство Шамира отказывалось признать ООП в качестве легитимного представителя палестинского народа и вести с этой организацией мирные переговоры. Участие ООП, по мнению израильтян, могло быть использовано ею для включения в повестку дня вопроса о независимости и государстве. Правительство Шамира также категорически возражало против включения в делегацию жителей Восточного Иерусалима, лиц, высланных за подрывную деятельность, а также представителей палестинской диаспоры (палестинцев, проживавших вне оккупированных территорий). Шамир все-таки настоял на соблюдении следующих условий: конференция не должна была проходить под эгидой ООН, по ее окончании не должны были быть приняты какие-либо практические решения, не допускалось участие ООП, а сама конференция должна была стать всего лишь церемонией, предшествовавшей прямым переговорам между сторонами. Тогдашний президент Сирии Хафез Асад, стиснув зубы, согласился с условиями Шамира. Но и это еще не все. Американцам пришлось пообещать Шамиру, что в конференции не будут участвовать представители ООП и от Израиля не потребуют отступления с Голанских высот в обмен на мирный договор с Сирией. В итоге Мадридская конференция оказалась бесплодной. Арабы рассчитывали на давление со стороны двух сверхдержав, но Израиль этого не допустил.

Американцы не соглашались с израильским требованием не включать в делегацию жителей Восточного Иерусалима и лиц, высланных за подрывную деятельность. Они вновь подтвердили отказ от признания израильской аннексии Восточного Иерусалима и направили запрос о конкретных позициях правительства в рамках «плана Шамира».

Король Иордании Хусейн одобрил американский план и согласился сформировать единую иордано-палестинскую делегацию для участия в конференции. Эта делегация должна была базироваться в своей деятельности на трех условиях: признание резолюции № 242, отказ от террора и однозначное признание права Израиля на существование. Госсекретарь Шульц должен был выполнять роль американского координатора между иордано-палестинской и израильскими делегациями. Однако Арафат не согласился выполнить предварительные условия короля Хусейна. В результаты переговоры были отложены на неопределенный срок. Однако последующие события в мире – перестройка и распад СССР, агрессия Ирака против Кувейта и война в Персидском заливе, а также первая палестинская интифада – создали новые условия для созыва мирной конференции. Разгром Саддама Хусейна ослабил влияние экстремистского крыла ООП и позволил сдвинуть с мертвой точки процесс урегулирования палестино-израильского конфликта. В то же время в Израиле укрепили позиции сторонники мирного процесса внутри правящих кругов Израиля, в результате чего к власти в 1992 г. пришла лейбористская партия Авода. Немалую роль сыграли США, которые поддерживали миротворческую стратегию лейбористов. Под давлением Соединенных Штатов удалось наконец посадить за стол переговоров все стороны конфликта.