Личности, идеи и внешняя политика США

Главный тезис этой книги заключается в том, что в 90-х годах внешняя политика США в отношении России разрабатывалась в основном представителями органов исполнительной власти США. Ни международные структуры, ни внутриполитические силы, такие как экономическое лобби, ни сенаторы, ни американские избиратели не играли определяющей роли в формулировании конкретных аспектов этой политики, хотя они помогли определить форму «игровой площадки». Вместо этого выработкой внешней политики в отношении России занимались представители исполнительной власти, и они руководствовались прежде всего собственными взглядами на международные отношения и место в мире Америки и России. Некоторые из этих ответственных деятелей пользовались принципом «баланса сил» как дорожной картой, которая должна была повести по неизведанной территории (бес)порядка, оставленного «холодной войной». Другие смотрели на американо-российские отношения через призму вильсонианского либерализма, выступая за «преобразование режима». Эти две модели мировосприятия играли вполне конкретную и причинно обусловленную роль в выработке политики США после коллапса СССР. В предыдущих главах была сделана попытка показать причинно-следственные связи между идеологическими взглядами тех, кто принимал решения, и политическим курсом США в отношении России.

В широком плане история этого вопроса ясна. Джордж Буш-старший придерживался реалистических взглядов на политику. Для 41-го президента Соединенных Штатов соотношение сил между государствами на международной арене было ключевым фактором, определявшим их поведение. Из этого следовало, что обеспечение интересов национальной безопасности США требовало ослабления противников Америки и наращивания ее собственной мощи. В представлении Буша-реалиста первоочередной задачей было обеспечение стабильности или поддержание статус-кво, что, по его убеждению, отвечало интересам США. Изменение режима в Советском Союзе и России было желательно, но это был не тот результат, который, по мнению Буша, он мог или должен был пытаться получить.

Билл Клинтон был преобразователем режима. Для 42-го президента США тип режима являлся ключевым фактором, определявшим внешнюю политику. Он был убежден, что демократии не воюют друг с другом. При таком подходе центральной задачей внешней политики США после окончания «холодной войны» становилось изменение режима в России. Если в России укоренятся демократические и рыночные институты, она будет проводить более прозападную и проамериканскую внешнюю политику. В отличие от своего предшественника, Клинтон считал, что Соединенные Штаты не только могут, но и должны способствовать осуществлению внутренних преобразований в России.

Джордж Буш-младший в отношениях с Россией был реалистом. Для 43-го президента США после 11 сентября изменение режимов стало главной задачей внешней политики, но только не в отношении России. Напротив, Буш полагал, что подход к России как к великой державе независимо от существующего там режима отвечает американским национальным интересам. Однако, в отличие от своего отца, Джордж Буш-младший считал сотрудничество с Россией выгодным и гораздо меньше беспокоился об исходящей от нее угрозе. После 11 сентября основу его мировосприятия определяла «война с терроризмом». Через эту призму Россия представлялась союзником США не в силу ее внутреннего устройства, а в силу общих угроз.

Такой широкий подход маскирует многие нюансы, парадоксы и противоречия и в то же время оставляет за кадром большинство факторов, помимо идей, оказывавших влияние на выработку политики США в отношении России. Выявление связи идей с внешней политикой — дело довольно тонкое. В каждой администрации президенты проводили политику, представлявшую собой некую смесь политического реализма и идеализма. Сторонники «баланса сил» и изменения режимов были во всех трех администрациях. Определение степени влияния каждого из них потребовало тщательной реконструкции процесса принятия решений, учета идей, которые игнорировались, решений, которые не были приняты, и политических альтернатив, которые были отвергнуты. Эта задача еще больше осложнялась некоторыми привходящими факторами и трудностью вынесения суждений относительно «реальной» идеологической мотивации творцов американской внешней политики.

Во-первых, главный внешнеполитический акцент каждой администрации определяется мировосприятием ключевых фигур, отвечающих за принятие решений; сама обстановка в мире также влияет на то, как это мировосприятие реализуется в практических делах. Например, Ричард Никсон и Генри Киссинджер были сторонниками «баланса сил», но в период их пребывания у власти складывалось впечатление, что позиции США в мире ослабевали из-за вьетнамской войны, из-за экономического вызова со стороны Европы и Японии и вследствие достижения Москвой ядерного паритета. Никсон и Киссинджер стремились, чтобы все основные державы мира выступали на стороне США и против Советского Союза. Сохранение принципиально важных союзов с Европой и Японией, а также развитие отношений с Китаем позволило им изолировать своего главного противника в «холодной войне».

В противоположность этому Билл Клинтон и Энтони Лэйк, которые по своим убеждениями были преобразователями режимов, пришли к власти после того, как главный противник Америки потерпел поражение. Это создало более благоприятную обстановку для использования американской мощи в целях укрепления режима многостороннего управления и расширения сообщества рыночных демократий. Изменение соотношения сил в мире позволило администрации Клинтона использовать американскую мощь в таких районах, как Босния и Косово, для утверждения вильсонианских ценностей. Что касается России, то снижение влияния Москвы в мировых делах заметно изменило обстановку и поведение США. Если в 1991 году Джордж Буш-старший старался обеспечить мирное окончание «холодной войны», то в 2001 году Джордж Буш-младший был сосредоточен на том, чтобы добиться от Москвы принятия основных целей его внешней политики, таких как отмена Договора о противоракетной обороне, расширение НАТО и война с терроризмом. Если русские были не согласны, Америка Джорджа Буша-младшего располагала достаточной мощью, чтобы добиваться этих целей в одностороннем порядке.

Во-вторых, как показывают примеры с Косово, с расширением НАТО или с войной против Ирака, бывает трудно определить, какие цели преследует та или иная политика: реалистические или вильсонианские. Как отметил историк И.Х. Карр еще шесть десятилетий назад, идеалистическая внешнеполитическая риторика нередко используется для маскировки или оправдания целей реальной политики^{1122}. Расширение НАТО и война НАТО против Сербии реально усилили влияние Соединенных Штатов в той части Европы, которая прежде находилась под контролем Москвы, даже если эта кампания проводилась во имя продвижения демократии и рыночной экономики. В долгосрочном плане война США против Саддама Хусейна может, в конечном счете, привести к установлению в Ираке демократического режима. Но в краткосрочном плане присутствие в Ираке американских войск уже привело к увеличению американского и уменьшению российского влияния в этой стране и регионе. Во всех случаях, когда американская администрация выступала под флагом вильсонианства, российские элиты выражали скептицизм и считали, что реальным мотивом являлся «баланс сил».

В-третьих, относительно России в администрациях часто бывали разногласия, и не только между реалистами и вильсонианцами, но и между реалистами с различными приоритетами, а также между либералами, сторонниками различных идей. Джеймс Бейкер первоначально конфликтовал с Брентом Скоукрофтом и Диком Чейни по вопросу о том, что делать с ядерным оружием Украины, Казахстана и Беларуси, но обе стороны в этом споре выдвигали реалистические аргументы для обоснования своих конкурирующих политических рекомендаций. Такие вильсонианцы, как Энтони Лэйк и Строуб Тэлботт, первоначально не могли договориться о сроках расширения НАТО, поскольку Лэйк считал, что его либеральная миссия в Европе является более приоритетной по сравнению с реакцией на это российской элиты. Тэлботт, в свою очередь, был убежден, что его либеральная миссия — преобразование России — была гораздо важнее принятия в НАТО Чешской Республики, Венгрии и Польши. Реалисты в администрации Клинтона и вне ее выдвигали различные аргументы, почему расширение НАТО отвечало или не отвечало интересам безопасности США. В порядке обобщения можно отметить, что очень часто, особенно в годы администрации Клинтона, возникали конфликты между теми, кто хотел сделать Россию центром политических интересов США, и теми, кто считал, что к России надо относиться просто как к любой другой державе (которая к тому же, по мнению некоторых американских политиков, не заслуживала особой американской поддержки). Эти разногласия требовали проведения либо «ястребиной», либо «голубиной» политики, что не всегда совпадало с позициями вильсонианцев и сторонников «баланса сил».

И все же главной темой книги является мысль о том, что мировосприятие ключевых фигур, принимавших решения, играло главную роль в выработке внешней политики США. Изменение взглядов в разных администрациях приводило к переменам в политике. Обе администрации Бушей гораздо меньше интересовала роль США в российских внутренних делах. Они фокусировались главным образом на внешнем поведении России и особенно на ее политике в области ядерных вооружений. Например, самым наглядным примером является разница в политике Министерства финансов США при Джордже Буше-старшем в 1992 году и при Билле Клинтоне в 1993 году. И она может быть объяснена только путем анализа их общефилософской ориентации. Другие, менее наглядные различия в использовании военной силы в Косово, по вопросу противоракетной обороны также демонстрируют, что многое зависело от того, каких взглядов придерживалась администрация, находившаяся в тот период у власти.

Идеи вызревают тогда, когда их берут на вооружение волевые политики. В этой книге рассказана история только тех, кто работал (главным образом) в органах исполнительной власти, соревнуясь друг с другом в выработке и реализации внешнеполитического курса США в отношении России. Центр тяжести российской политики в исполнительной власти США смещался по мере развития событий и смены администраций в зависимости от обстановки в мире, от склонностей президентов и тех назначений, которые они делали, от присутствия энергичных поборников той или иной политики, продвигавших свои излюбленные проекты. В первой администрации Буша все, начиная с президента, были вовлечены в российскую политику хотя бы потому, что, когда эта администрация пришла к власти, Советский Союз все еще был в центре внимания американских политиков. Отсюда всех интересовали американо-советские отношения, и все аспекты политики были так или иначе связаны с этим главным направлением. В администрации Буша-старшего отношения между бюрократическими группировками, оказывавшими влияние на выработку политики США в отношении Советского Союза и России, были, пожалуй, более сбалансированными, чем у ее преемников. Министр обороны Дик Чейни, госсекретарь Джеймс Бейкер, советник президента по национальной безопасности Брент Скоукрофт — все они «играли» на советском (российском) поле, и у каждого был сильный аппарат, помогавший делать это достаточно эффективно, даже несмотря на то, что Бейкер и его команда доминировали в определении направлений внешней политики благодаря своей вовлеченности в повседневные дела и близким личным отношениям Бейкера с президентом.

В администрации Клинтона доминирующим бюрократическим персонажем в сфере российской политики США был один человек — Строуб Тэлботт. Роль Тэлботта определялась не его официальным положением — посол Госдепартамента по особым поручениям для новых независимых государств или заместитель госсекретаря, а тем, что он был личным другом президента, и президент полагался на советы Тэлботта о том, как надо вести дела с Россией. Даже руководители Тэлботта в Госдепартаменте понимали, что именно эти личные отношения определяли его старшинство в бюрократии.

И все-таки интересы Тэлботта, его квалификация и опыт не мешали выдвигаться другим политическим деятелям. У Тэлботта не было конкретного опыта в вопросах экономики или политических реформ, и он поручал эти задачи другим. В период администрации Клинтона два сильных сотрудника Министерства финансов (не Госдепартамента, Совета национальной безопасности или Агентства международного развития), вооруженные конкретными идеями, — Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон взяли на себя ответственность за то направление политики США, которое касалось экономических реформ в России. Поскольку в 90-х годах экономические реформы были важнейшей составляющей российской политики США, Министерство финансов играло более существенную роль в выработке внешней политики, чем когда-либо до этого или в последующий период. Однако за вопросом о продвижении демократической реформы не было столь же сильной фигуры, как Саммерс. Точно так же, в отличие от Министерства финансов или МВФ, в руководящем звене администрации не было четкого плана, как продвигать демократию в России.

Отсутствие конкретных лиц, отвечавших за продвижение демократии, и набора вразумительных идей, как это должно делаться, означало, что этот вопрос часто оказывался «бесхозным». Только в конце 90-х годов он стал звучать несколько более отчетливо благодаря Мадлен Олбрайт и послу по особым поручениям Стивену Сестановичу, которые уделяли больше внимания проблеме прав человека, чем Уоррен Кристофер и Тэлботт. (Надо отдать должное Тэлботту — он и пригласил Сестановича в свою команду, потому что хотел иметь на этом посту самостоятельного и думающего работника.)

В период администрации Клинтона министр обороны Уильям Перри и его команда в Пентагоне играли важную роль в выработке российской политики, но только в вопросах, касавшихся совместного снижения угроз (программа Нанна-Лугара). По другим вопросам, касавшимся безопасности, вроде расширения НАТО, политическая команда Пентагона брела в потемках. В целом не российские проблемы, а вопросы европейской безопасности имели приоритет, в основном когда становилось все более очевидным, что Россия шла к упадку. Даже Тэлботту приходилось заботиться о том, чтобы его инициативы по России не противоречили, а скорее дополняли американскую политику в Европе, которая считалась более значимой, особенно в таких вопросах, как расширение НАТО и военные действия НАТО в Сербии.

Президент Джордж Буш-младший также полагался в вопросах российской политики на советы верного друга, но в его администрации этот человек находился в Белом доме, а не в Госдепартаменте. Советник по национальной безопасности Кондолиза Райc определяла повестку и тональность политики США на этом направлении. Другие политики и чиновники играли второстепенную роль. Примечательно, сколь ослабло после 2001 года по сравнению с предыдущими администрациями влияние Госдепартамента и Министерства финансов на выработку политики США в отношении России. Что касается других направлений внешней политики, то тут ведущую роль играли такие фигуры, как вице-президент Дик Чейни, министр обороны Дональд Рамсфельд и даже его заместитель Пол Вулфовиц. Однако российскую политику США контролировала Райc, причем даже в большей степени, чем это когда-либо удавалось делать Тэлботту. В период первой администрации Буша руководители всех ведомств были вовлечены в сферу российской политики. Во второй администрации Буша два человека — президент и Райc — определяли основные параметры политики США в отношении России.