11 сентября 2001 г.
После 11 сентября стратегические интересы США и России сблизились. Укрепился и личный контакт между Бушем и Путиным[188]. Проводившиеся в России опросы общественного мнения также показывали, что после 11 сентября российский народ стал с большей симпатией относиться к США и к американцам{1058}. Было похоже, что из пепла трагедии 11 сентября расцветала новая эра в американо-российских отношениях.
Путин действовал быстро, подчиняясь своему инстинкту. После трагических событий он немедленно позвонил Бушу и выразил свою полную поддержку Соединенным Штатам и американскому народу. Путин выражал сочувствие как лидер страны, которая сама пострадала от террористических актов против гражданского населения в столице. За словами сочувствия последовала помощь. 24 сентября 2001 г. Путин объявил план из пяти пунктов в поддержку борьбы США против терроризма. Он обещал, что российское правительство будет обмениваться разведывательной информацией с американскими партнерами, откроет свое воздушное пространство для полетов с гуманитарной помощью, будет сотрудничать со своими союзниками в Центральной Азии в плане предоставления американцам аналогичного доступа в воздушное пространство этих стран и увеличит военную помощь антиталибским силам Северного альянса в Афганистане.
Решение Путина не препятствовать американскому военному присутствию на территории бывших советских республик Центральной Азии знаменовало историческую перемену в российской внешней политике. В период до 11 сентября президент Путин колебался между прозападной и антизападной политической линией. Путин провел через российский парламент Договор о полном запрещении ядерных испытаний и Договор ОСВ-2, выразил четкое желание России стать полноправным членом «восьмерки» и Всемирной торговой организации и, в более широком смысле, Европы. В своей внешнеполитической доктрине он подчеркивал, что Россия продолжит осуществление рыночных реформ и будет добиваться иностранных инвестиций. В то же время он продолжал развивать контакты с Северной Кореей, Кубой и Китаем, а также заключил крупную сделку по поставке вооружений Ирану[189].
Эта двойственная политика Путина, направленная, с одной стороны, на интеграцию с Западом, а с другой — отражавшая стремление балансировать против Запада, соответствовала давним традициям симпатий-антипатий России. Однако после событий 11 сентября Путин, похоже, стал больше склоняться в сторону Запада и Соединенных Штатов. Его министр иностранных дел Игорь Иванов сравнил новую ситуацию с той, которая существовала во времена союза между СССР и США в период Второй мировой войны. Только сейчас, сказал Иванов, «мы [Россия и США] объединены общими демократическими ценностями, и теперь еще более очевидно, что борьба против мировой угрозы требует сотрудничества наших стран и всего мирового сообщества»{1059}.
После 11 сентября Буш выдвинул новую внешнеполитическую доктрину. Определяющим моментом для творцов американской внешней политики, так же как и для американского общества в целом, стала «война с терроризмом», которая включала войну с Ираком. Буш заявил, что эта война разделила мир на две группы — на тех, кто поддерживал Соединенные Штаты, и тех, кто их не поддерживал. Буш неоднократно подчеркивал, что Россия поддерживает США в борьбе с терроризмом. По мнению Буша, по крайней мере до начала войны с Ираком в марте 2003 года Россия была партнером, другом и даже союзником США в глобальной войне с терроризмом{1060}. Посол США в России Александр Вершбоу даже высказался в феврале 2002 года в том плане, что «Соединенные Штаты и Россия сегодня ближе — политически, экономически и в военном плане, чем когда-либо в нашей истории»{1061}.
Избирательное вильсонианство
Как и у всех президентов в первые месяцы пребывания у власти, в подходе Джорджа Буша к вопросам внешней политики сочетались элементы вильсонианского либерализма и никсоновского реализма. Например, Вильсон и Рейган могли бы гордиться тем, как он, представляя нового госсекретаря Колина Пауэлла, заявил: «Наша позиция в отношении свобод человека — это не пустая дипломатическая формальность, но основополагающий и ведущий принцип нашей великой страны. Поддерживая демократию, мы закладываем основы лучшего и более стабильного мира»{1062}. Однако эти «либеральные» мотивы не определяли тональность внешней политики Буша до 11 сентября. Президент и его внешнеполитическая команда предпочитали темы реализма отчасти для того, чтобы как-то отделить свою политику от вильсонианских склонностей Клинтона. Кандидат в президенты Буш высмеивал Клинтона и его команду за донкихотские планы экспорта демократии в такие страны, как Сомали, Гаити и Косово. Придя к власти, Буш продолжал выступать против концепции «строительства наций» как отвлечения от более важных вопросов международной политики, связанных с поддержанием отношений с великими державами. В соответствии с реалистическим подходом к международным отношениям Буш не проявлял особого интереса к развитию международных институтов и международным договорам. Его самой амбициозной целью в первые месяцы пребывания у власти стала национальная противоракетная оборона — политический рецепт, не требовавший внутренних перемен во враждебных государствах, а просто направленный на защиту от них Соединенных Штатов.
И вот наступило 11 сентября 2001 г. Кошмарные акты терроризма заставили каждого американца, включая президента Соединенных Штатов, переосмыслить основные представления о мире, в котором мы живем. Буш, по-видимому, уже на следующий день пришел к выводу, что Соединенные Штаты должны перейти в наступление с целью сделать мир более безопасным — миссия, которая представлялась скорее продолжением традиций вильсонианства, чем политики своего отца. Буш стал преобразователем режимов[190]. Вместо того чтобы пытаться сохранить «баланс сил» в системе международных отношений, Буш решил изменить его. Это требовало смены режимов — демократической смены режимов в тех странах, которые в наибольшей степени угрожали интересам национальной безопасности США.
Изменился и международно-политический словарь Буша. В июне 2002 года, выступая перед выпускниками военной академии «Вест Пойнт», Буш напомнил молодым офицерам, что «Америка не просто выступает за отсутствие войны. У нас есть великолепная, замечательная возможность принести справедливый мир, заменить нищету, репрессии и недовольство в мире надеждой на лучший день». В этой важной речи Буш также говорил о том, что «двадцатый век оставил нам единственную модель человеческого прогресса, основанную на неизменных требованиях соблюдения человеческого достоинства, верховенства закона, ограничения власти государства, уважения прав женщин и частной собственности, свободы слова, равенства перед законом и религиозной терпимости»{1063}. Опубликованная в сентябре 2002 года доктрина Буша «Стратегия национальной безопасности» четко отнесла поддержку свободы в мире к числу приоритетов в сфере национальной безопасности США. В соответствии с этой новой трактовкой Буш подкрепил свои слова делами, в том числе самыми драматическими, в виде американской военной кампании против режима талибов в Афганистане осенью 2001 года и диктатуры в Ираке весной 2003 года. Санкционируя военные действия против Ирака, Буш использовал принципиально новое средство — превентивную войну{1064}. Однако провозглашенную цель — демократическую смену режима — могли бы приветствовать Вильсон, Рейган и даже Клинтон[191].
Смена режима в России
Однако смена режима в России не значилась в качестве важной цели новой внешнеполитической доктрины Буша. После 11 сентября вильсонианские идеалы направляли американскую внешнюю политику только в некоторых особых странах с авторитарными режимами, угрожавшими национальной безопасности США. Для уничтожения этих режимов Бушу были нужны союзники, и ради этого он был готов закрывать глаза на автократические проявления в странах, которые помогали ему вести войну на передовой линии борьбы с терроризмом. Россия была одной из таких дружественных стран.
За быстрый и правильный выбор стороны в войне с терроризмом Путин был вознагражден. Буш стал по-другому говорить о «борьбе России с терроризмом». 26 сентября 2001 г. пресс-секретарь Белого дома Ари Флейшер озвучил одобрительную оценку президентом Бушем заявлений Путина после 11 сентября. Пресс-секретарь Белого дома также заявил, что «руководители Чечни, как всякие ответственные политические лидеры в мире, должны немедленно и безоговорочно прекратить все контакты с международными террористическими группами, такими как аль-Каида Усамы бен Ладена»{1065}. Администрация Клинтона раньше связывала некоторых чеченских бойцов с организацией бен Ладена[192]. Однако представитель Белого дома — голос президента США — никогда не отождествлял врагов России с врагами Соединенных Штатов.
Буш кардинально изменил свою риторику относительно войны в Чечне по сравнению с избирательной кампанией и фактически согласился с позицией России о том, что война с терроризмом включает Чечню. Последующие встречи представителей администрации Буша и правительства Чечни в изгнании принижались. Во время пребывания в Вашингтоне весной 2002 года накануне поездки Буша в Москву министр иностранных дел Чечни Ахмадов не смог встретиться с ответственными представителями администрации США, как это ему удавалось еще год назад{1066}.[193] В октябре 2002 года в ответ на террористический акт чеченцев в московском театре администрация Буша признала три чеченские группировки террористическими организациями и заморозила их активы в США{1067}.
Заявление президента Буша, однако, не развязало Путину руки в Чечне. Во время второй чеченской войны российские вооруженные силы и так делали в Чечне все, что хотели, практически без оглядки на мнение американцев. Однако это заявление подчеркнуло тот факт, что у Америки и России появился общий враг. Путин уже на протяжении нескольких лет пытался доказать это своим американским партнерам. В ноябре 1999 года, еще будучи премьер-министром, он опубликовал в газете «Нью-Йорк таймс» статью, в которой обратился к американской общественности: «Представьте обычных жителей Нью-Йорка или Вашингтона, спящих в своих домах. И вдруг в один момент сотни из них гибнут в районе «Уотергейта» или в своих квартирах на Вест-сайд в Манхэттене»{1068}. Путину было приятно узнать, что президент Буш наконец публично признал, что у них есть общее дело. В ходе последующих встреч Буша с Путиным вопрос о Чечне никогда не был самостоятельным пунктом повестки дня. Один журналист заметил: «Буш поразительно дисциплинированно игнорировал нарастающую жестокость военной кампании против сепаратистов в Чечне, которую вдова Нобелевского лауреата и активиста движения за права человека Андрея Сахарова Елена Боннэр назвала «политическим геноцидом» чеченского народа»{1069}.
Перед встречами российского и американского президентов представители администрации Буша неоднократно подчеркивали, что вопрос о Чечне обстоятельно обсуждался за закрытыми дверями{1070}. Однако когда Буш публично упоминал ситуацию в Чечне, он и высшие представители его администрации часто повторяли характеристику, данную Путиным военным операциям в Чечне, — борьба с терроризмом. На встрече «восьмерки» в Канаде летом 2002 года Буш подтвердил: «Президент Путин является стойким борцом с терроризмом. Он знает, что это такое, потому что непосредственно встречался с ним… Он видел террор своими глазами и понимает характер этой угрозы. Мы оба осознаем, что не может быть мира, пока террористам будет позволено убивать невинных людей. Поэтому я рассматриваю президента Путина как союзника, сильного союзника в борьбе с терроризмом»{1071}. Даже госсекретарь Колин Пауэлл стал по-иному высказываться о чеченском конфликте, заявив в мае 2002 года, вскоре после московской встречи на высшем уровне: «В Чечне Россия ведет войну с терроризмом, в этом нет сомнения, и мы это понимаем»{1072}. Подобные высказывания наводили на мысль, что дискуссия по Чечне за закрытыми дверями была не такой острой, как это утверждали представители США.
В администрации Буша отмечались разногласия по Чечне. И хотя сам президент со времени избирательной кампании 2000 года не высказывался по Чечне в критическом духе, некоторые представители его администрации осуждали российскую военную операцию. Будучи вынужденной высказаться по Чечне, Кондолиза Райc выделила несколько нюансов: «У нас есть определенные разногласия с российским правительством по Чечне. Мы заявили им, что разделяем их точку зрения, что чеченские лидеры не должны поддерживать контакты с террористическими элементами в регионе, а в этом регионе такие элементы есть. Однако не каждый чеченец является террористом, и у чеченцев есть вполне законные интересы для политического решения [sic!], которые российское правительство должно учитывать. И мы настойчиво добиваемся от российского правительства политических действий в Чечне»{1073}.
Посол США в России Александр Вершбоу особенно резко осуждал методы военной кампании, призывая к политическому решению и проводя грань между воюющими в Чечне международными террористами и местными бойцами, добивающимися независимости{1074}. В публичных выступлениях заместитель помощника госсекретаря по делам Европы и Евразии Стивен Пайфер тоже подчеркивал необходимость проводить грань между борцами за свободу и международными террористами и «призывал г. Масхадова и других умеренных чеченских лидеров отмежеваться от террористов». Пайфер также прямо заявлял, что «угроза, создаваемая гражданским лицам в Чечне, является предметом нашей серьезной обеспокоенности; ситуация с правами человека остается неблагополучной, есть нарушения с каждой стороны»{1075}.[194] В период до 11 сентября госсекретарь Пауэлл тоже подчеркивал необходимость политического решения. В ходе слушаний по утверждению его кандидатуры он подчеркнул: «Они должны найти политическое решение. Это — единственный способ прекратить ужасный конфликт и установить мир в регионе. В то же время мы будем требовать от русских отчета о соблюдении таких международнопризнанных норм, как Женевская конвенция, и они должны предоставлять международным организациям гуманитарной помощи доступ к гражданскому населению, которое бедствует в этом регионе»{1076}. После 11 сентября Пауэлл стал называть российскую военную кампанию антитеррористической операцией, но продолжал призывать к политическому решению{1077}.
Но если риторика администрации Буша в чеченском вопросе существенно изменилась за два года ее пребывания у власти — от весьма критической до вполне сочувственной, при этом отдельные инакомыслящие продолжали подчеркивать негативные стороны, реальная политика со времен Клинтона изменилась очень мало. Когда в процессе слушаний о назначении на должность Пауэлла спросили, чем подход Буша к Чечне будет отличаться от политики Клинтона, он сказал: «Я не знаю, что на это ответить»{1078}. Последующие заявления представителей администрации по Чечне показали, что фактически в этой политике мало что изменилось{1079}. По основным аспектам чеченской проблемы представитель Госдепартамента Ричард Ваучер высказался следующим образом: «Можно отметить, что наша политика не изменилась. Мы считаем Чечню частью России». Он также добавил, что «они должны предпринять шаги, чтобы прекратить насилие, военного решения этой проблемы не существует, и они должны — обе стороны должны — найти верный путь, начать диалог и добиться политического решения»{1080}. При Буше Соединенные Штаты продолжали оказывать региону гуманитарную помощь. В то же время представители его администрации воздерживались от выдвижения новых политических инициатив по Чечне. Они не стали играть более активную роль в регионе, как это видел Збигнев Бжезинский, и не предложили русским и чеченцам посреднические услуги США.
И хотя в самой чеченской войне мало что изменилось с тех пор, как кандидат в президенты Буш обещал применять санкции в отношении России до тех пор, пока она не перестанет бомбить «женщин и детей» и вызывать «огромный поток беженцев из Чечни», никакие санкции не применялись{1081}. Единственное существенное изменение коснулось политической риторики. Клинтон скрепя сердце включал критические реплики по поводу чеченской войны в тезисы своих выступлений, а Буш их просто исключил.
Чеченская война была не единственным примером отхода от демократии с момента прихода к власти Путина. Почти все демократические институты не только не укрепились, но, наоборот, были ослаблены. На «вахте» Путина государство заткнуло рот критически настроенным средствам массовой информации. Две крупнейшие государственные телевизионные компании были полностью подчинены Кремлю. Затем Путин и его сподвижники овладели контролем над НТВ — единственной крупнейшей телевизионной компанией, которая решалась критиковать Путина[195]. Российские власти также подвергали арестам и запугивали журналистов печатных СМИ, отказывая в визах иностранным журналистам, пытавшимся попасть в Чечню. Руководитель Центра экстремальной журналистики Олег Панфилов сообщал, что «за три года пребывания Путина у власти против журналистов было возбуждено больше уголовных дел, чем за все десять лет правления Ельцина»{1082}. Путин также ввел в действие новую систему формирования Совета Федерации, которая подчинила верхнюю палату парламента исполнительной власти[196]. В нижней палате — государственной Думе Путин и его союзники использовали ресурсы государства для обеспечения избрания большинства, поддерживающего политику Кремля. Правительство Путина вмешивалось в избирательную кампанию в ряде регионов, отстраняя кандидатов оппозиции от участия в выборах и не допуская повторного баллотирования тех руководителей, которые выступали с недружественных Кремлю позиций. Эти грубые нарушения избирательного процесса в ходе целого ряда региональных выборов ставят под сомнение статус России как представительной демократии. Путин стремится также изолировать российское гражданское общество от Запада. В 2003 году его правительство выдворило из Чечни представителей Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, разорвало отношения с американским Корпусом мира, отказало в возвращении в Россию директору Московского центра солидарности АФТ-КПП Айрин Стивенсон. Отказывалось в визах западным журналистам и даже американским дипломатам, следовавшим транзитом через Россию.
Реакция администрации Буша на все это с трудом поддается учету. На высшем уровне во время встреч с Путиным президент Буш редко упоминал демократию в своих публичных высказываниях. Представители США поясняли, что Буш решил обсуждать эту проблему с Путиным в приватном порядке{1083}. Даже проблемы свободы прессы публично не обсуждаются{1084}. Как и по вопросу Чечни, американские чиновники низкого уровня высказывались более открыто и более критически об антидемократических тенденциях в России, чем высшие представители администрации (хотя советник по национальной безопасности Кондолиза Райc намеренно встречалась с активистами-демократами и независимыми российскими журналистами). В Москве посол Вершбоу выступал против злоупотреблений российских властей в отношении независимых средств массовой информации, активистов движения за права человека и защитников окружающей среды{1085}. Госдепартамент в своем ежегодном докладе о положении с правами человека в мире подробно и конкретно отражал нарушения этих прав в России. Надо отдать должное сотрудникам посольства США в Москве, выразившим свое возмущение прекращением деятельности в России Корпуса мира и отказом в визе Айрин Стивенсон. Вершбоу заметил: «Просматривается четкая тенденция. Силы, не убежденные в правильности демократизации России и ее интеграции с Западом… пробуют играть мускулами»{1086}. У Вершбоу было очень мало возможностей, особенно без поддержки президента, как-то повлиять на пересмотр этих решений.
Несмотря на эти слова и символические жесты, проблема эрозии демократии в России не относилась к числу приоритетных тем российской политики администрации Буша. Лично президент направил на это лишь очень малую часть своего политического капитала, а его администрация даже рекомендовала провести жесткое сокращение финансирования программ помощи развитию демократии в России.
По словам активистов движений в защиту прав человека и сторонников демократии в России, такое изменение политики крайне отрицательно отразилось на их статусе. В начальный период администрации Буша эти группы с оптимизмом относились к возвращению в Белый дом республиканцев. Буш говорил правильные вещи и создавал впечатление готовности проводить жесткую линию в отношении кремлевских властей. Однако после 11 сентября активисты демократического движения в России отметили вполне реальное изменение тона заявлений Буша по России. Исполнительный директор российской организации «Мемориал» Татьяна Касаткина отмечает, что она и ее сподвижники были «не удовлетворены» высказываниями Буша по правам человека во время его первого визита в Россию в мае 2002 года. «Он говорил о Чечне и правах человека только мимоходом. Не было ничего похожего на то, что он говорил во время избирательной кампании»{1087}. Теперь эти группы чувствовали себя покинутыми. Руководитель Московской хельсинкской группы Людмила Алексеева объясняла: «Включение России в антитеррористическую коалицию стало для западных демократий поводом для оправдания всякого рода нарушений. Тот союзник, которого мы (российское движение за права человека) имели в лице правительств стран Запада, США, Евросоюза и Канады, стал союзником уже в гораздо меньшей степени»{1088}. Другие активисты российского движения за права человека жаловались, что ссылки Буша на общую войну Америки и США с терроризмом дали российским офицерам в Чечне еще большую свободу действий. Активист движения солдатских матерей Валентина Мельникова в ответ на высказывания Буша в ходе встречи на высшем уровне в мае 2002 года отметила: «Мы убеждены, что то, как он говорил об этом (о борьбе с терроризмом. — Авт.), только развяжет руки нашим военным»{1089}.
Экономическая реформа
Относительно экономической реформы у администрации Буша не было особой необходимости принимать какие-то политические решения, поскольку правительство Путина проводило экономические реформы, не обращаясь за внешней финансовой или технической помощью. Команда Путина провела важную налоговую реформу, добилась положительного сальдо торгового баланса, обеспечила сбалансированность бюджета и подавила инфляцию{1090}. В 1999 году Россия уже оправилась после финансового краха 1998 года и добилась роста ВВП в размере 3,2%. В 2000 году российская экономика добилась роста в 7,7% — наивысшего прироста за последние десятилетия, но затем в 2001 и 2002 годах сползла на уровень 5%. Успехи России в сфере экономики делали принятие решений относительно оказания ей помощи простым делом. Администрации Буша не приходилось решать, поддерживать или нет предоставление России новых кредитов МВФ, поскольку российское правительство о них не просило. Некоторые аналитики призывали простить долги России США, но российское правительство никогда так вопрос не ставило, и администрация Буша никогда этого не предлагала. Администрация Буша продолжила двусторонние программы экономический помощи, но с меньшим финансированием, и они не были в центре внимания политиков в обеих столицах. Администрация Буша распустила межправительственную комиссию, возглавлявшуюся на протяжении многих лет вице-президентом Гором и бывшим премьером Виктором Черномырдиным. Вместо этого она благословила целый ряд частных двусторонних организаций заниматься теми же проблемами с особым акцентом на стимулирование торговли и инвестиций[197]. Тем не менее, российская экономическая реформа уже больше не является важным пунктом американо-российских отношений, как это было в 90-х годах.
В статье, опубликованной весной 2002 года, главный эксперт по России в аппарате СНБ Томас Грэм так охарактеризовал попытки России провести экономическую реформу: «На заре XXI века Россия еще весьма далека от реализации больших надежд в отношении своего будущего, которые широко распространились в России и на Западе в момент распада Советского Союза. Если и был какой-то переход, то это был переход не к рыночной демократии, а скорее к традиционно российской форме правления, которая во многих аспектах является несовременной. Вопреки целям, которые ставили российское и западные правительства десять лет назад, России не удалось существенно интегрироваться с Западом»{1091}.
Администрация Буша, в которой служит Грэм, похоже, не слишком озабочена этой мрачной оценкой, особенно после 11 сентября, когда российские внутренние проблемы исчезли из дипломатической повестки американо-российских отношений.
Новая американо-российская повестка в сфере безопасности
Ставка Буша на развитие личного контакта с Путиным оттеснила на задний план американо-российских отношений вопросы российских реформ, особенно в сфере демократических преобразований. Путин тоже не проявлял заинтересованности в интернационализации внутренних проблем России. Вместо этого Путин и ближайший круг его внешнеполитических советников приветствовали возврат к реальной политике как базовой философии американо-российских отношений. Еще до 11 сентября этот новый реализм, которым руководствовались оба президента, помог преодолеть складывавшееся представление об ухудшении американо-российских отношений во второй половине 90-х годов. Возникновению оптимизма способствовало и то, что оба президента были новичками. После 11 сентября личный контакт между Путиным и Бушем и позитивная атмосфера в американо-российских отношениях еще больше укрепились.
Новые благодушные беседы президентов летом 2001 года привели к конкретному сотрудничеству в Афганистане. Госсекретарь Пауэлл отозвался о России как о «ключевом участнике антитеррористической коалиции» и заявил, что «Россия сыграла критически важную роль в обеспечении нашего успеха в Афганистане путем предоставления разведывательной информации, укрепления Северного альянса и обеспечения нашего присутствия в Центральной Азии. В результате нам удалось серьезно ослабить возможности террористических групп, представлявших непосредственную угрозу обеим нашим странам»{1092}. Американские и российские представители продолжали развивать тему сотрудничества, сложившегося в ходе военной кампании против режима талибов в Афганистане, и в других направлениях. На встрече «восьмерки» в Калгари Буш похвально отозвался о Путине как о «человеке действия, когда дело касается борьбы с террором»{1093}.
Однако за пределами Афганистана американцы и русские вели войну с террором не совместно, а параллельно. Весной 2002 года американцы и русские обсуждали вопрос о проведении операции в Грузии с целью ликвидации представителей аль-Каиды, которые, как утверждалось, находились в Панкисском ущелье{1094}. В конце концов американские вооруженные силы появились в Грузии, но без сопровождения своих новых российских союзников, которых правительство Грузии не считает своими союзниками. Вместо этого осенью 2002 года Кремль стал угрожать применением силы в Грузии. Русские и американцы имели различные представления о желательных сроках пребывания американских войск в Центральной Азии. Спикер российского парламента Геннадий Селезнев заявил, что «Россия не одобряет создания постоянных американских военных баз в Центральной Азии»{1095}. Как будет показано ниже, Россия отказалась признать американское вторжение в Ирак как часть совместной войны с терроризмом.
Несмотря на эти разногласия в борьбе с терроризмом, Буш и Путин использовали свои новые теплые отношения для разрешения двух проблем безопасности, оставшихся от предыдущего десятилетия: контроля над вооружениями и отношений России с НАТО. По вопросу контроля над вооружениями США не удалось добиться от России одобрения поправок к Договору по ПРО, которые позволили бы США развернуть национальную противоракетную оборону. (Остается неясным, хотела ли администрация Буша вообще сохранить какую-то версию Договора по ПРО, хотя представители администрации даже после выхода США из договора утверждали, что для них предпочтительными были поправки{1096}.) Вместо этого 13 декабря 2001 г. Буш официально уведомил Москву о своем намерении выйти из Договора по ПРО так, чтобы США могли без ограничений принять решение о строительстве системы противоракетной обороны, что и произошло спустя полгода.
Путин и другие официальные российские представители неоднократно заявляли о своем неодобрении этого шага, но объявление о выходе США из договора не сказалось сразу отрицательно на двусторонних отношениях. Путин понимал, что американская противоракетная оборона не повлияет на безопасность России. Он, однако, отметил, что надеялся на модификацию договора «не потому, что мы боимся за свою безопасность; мы просто придерживаемся иной концепции, другой философии обеспечения международной безопасности». Позиция России, добавил он, была «довольно гибкой», но конкретных предложений для переговоров не поступило{1097}.
Пять месяцев спустя, в мае 2002 года, в ходе первого визита Буша в российскую столицу два президента подписали американо-российский Договор о сокращении стратегических наступательных вооружений, или Московский договор. Во время избирательной кампании Буш предлагал, чтобы Соединенные Штаты в одностороннем порядке сократили свой ядерный арсенал до уровня, диктуемого национальными интересами, поскольку с окончанием «холодной войны» отпала необходимость сохранения больших арсеналов. Однако он никогда не высказывался конкретно{1098}. Следуя этой логике, первоначально Буш не хотел подписывать какой-либо договор, а вместо этого предложил обменяться рукопожатием или меморандумом о взаимопонимании. Подписание договора, который подлежал ратификации американской и российской сторонами, было уступкой Путину. Короткий договор обязывал Россию и США сократить к 31 декабря 2012 г. свои ядерные арсеналы до уровня в 1700-2200 боезарядов. (Срок действия договора истекал в указанный день, если только он не будет продлен сторонами.) Идея рамочных уровней была заимствована из договоров СНВ-1 и СНВ-2, которые были установлены в связи с тем, что Россия по финансовым соображениям стремилась к более низкому уровню, а Пентагон хотел сохранить свои силы на более высокой отметке, считая это условием сдерживания{1099}.
Договор являл собой наиболее существенное сокращение стратегического ядерного оружия, когда-либо зафиксированное в международном соглашении. Однако критики отмечали, что договор не обязывал стороны уничтожать ядерные боеголовки. Речь шла просто о расстыковке боеголовок и средств их доставки. Пентагон намеревается держать около 2000 боеголовок в «активном резерве» на случай ядерной войны; еще около 5000 деактивированных единиц оружия должны находиться на хранении. Таким образом, договор был не столь потрясающим, каким его подавали. Так, Колин Пауэлл отмечал: «Все предыдущие договоры по контролю над вооружениями были однотипны — они не предусматривали уничтожения запасов оружия, они имели дело со средствами доставки или системами оружия. И это является продолжением предыдущей линии договоров: ОСВ-1, ОСВ-2, СНВ-1, СНВ-2 и Договора по ядерным ракетам промежуточной дальности (РСМД)». И, защищая новый договор, он добавил: «Здесь важно, что боеголовки снимаются со средств доставки»{1100}.
Что же касается расширения НАТО, то Путин давно понял, что неистовствовать по поводу чего-то, что он не может остановить (как это делал Ельцин), значило только показывать слабость России. Выступая в Варшаве летом 2001 года, Буш заявил, что он будет добиваться крупного расширения, которое, вероятно, будет включать бывшие советские республики Эстонию, Латвию и Литву. И он этого добился. Но осенью, прислушавшись к подсказке премьер-министра Великобритании Тони Блэра о необходимости нового «НАТО-20», администрация Буша также начала работать в направлении восстановления особых отношений между НАТО и Россией. Решение о создании нового Совета НАТО-Россия было официально подписано главами государств — членов НАТО в присутствии Путина в Риме в конце мая 2002 года, сразу же после встречи Путина с Бушем в Москве. Новый совет вроде был улучшением своего предшественника — Постоянного объединенного совета 1997 года, поскольку давал России право участвовать в принятии решений по таким вопросам, как терроризм. Однако каждая страна — член НАТО сохраняла за собой право исключить обсуждение любого вопроса на этом форуме, отнеся его к исключительной компетенции полноправных членов альянса.
Администрация Буша также изменила свой прежний подход к программе помощи России в рамках Совместного снижения угроз (программа Нанна-Лугара). Вместо сокращения этих программ, как об этом говорилось весной 2001 года, Буш и его внешнеполитические советники потребовали увеличить их финансирование. После 11 сентября этим программам стало уделяться еще больше внимания и поддержки. В проекте бюджета на 2003 финансовый год президент запросил около 1 млрд. долл. на программу Нанна-Лугара — наибольшую сумму, когда-либо выделявшуюся на эту программу. Кроме того, на встрече «восьмерки» в Калгари Соединенные Штаты и ЕС взяли на себя обязательство выделить в течение последующих 10 лет 20 млрд. долл. (по 10 млрд. долл. каждый) «на проекты, связанные с разоружением, нераспространением, контртерроризмом и ядерной безопасностью»{1101}. Буш и его нероссийские партнеры по «восьмерке» расширили и интернационализировали программу Нанна-Лугара.
И наконец, Буш и Путин предприняли шаги, чтобы не ограничивать программу российской интеграции в западные институты рамками НАТО. Собравшиеся в июне 2002 года в Калгари лидеры «восьмерки» согласились провести свою встречу 2006 года в Москве. По заявлению Белого дома, «это решение отражает достижения России в области экономических и демократических преобразований за последние годы при президенте Путине»{1102}. Президент Буш также подчеркнул, что он хочет обеспечить ускоренное вступление России во Всемирную торговую организацию. С целью поддержки членства России в ВТО Министерство торговли США сразу же после Московской встречи президентов в мае 2002 года объявило Россию страной с рыночной экономикой. Для оказания содействия экономической интеграции России Буш также призвал отменить поправку Джексона-Вэника, хотя администрации и не удалось убедить Конгресс изменить законодательство. (Три десятилетия назад сенатор Генри Джексон («Скуп») и конгрессмен Чарльз Вэник внесли совместную поправку к Закону о торговле 1974 года, которая напрямую связала торговый статус Советского Союза с уровнем еврейской эмиграции. Более десяти лет назад Россия отменила всякий контроль государства за эмиграцией евреев, но поправки в американское законодательство внесены не были, главным образом потому, что это беспокоило не евреев, а американских фермеров. В случае вступления России в ВТО поправка Джексона-Вэника автоматически утратит силу.)
Буш и Путин также договорились о новой, многосторонней схеме мирного урегулирования на Ближнем Востоке, которая символически поставила Россию и США в равное положение вместе с ООН и Евросоюзом. Как и предшествовавшее этому преобразование «семерки» в «восьмерку», такой «квартет» участников обеспечил России особый статус в этом важном международном процессе.
В некоторых отраслях экономики, таких как сталелитейная промышленность и производство курятины, политические решения Буша, затруднявшие американо-российскую торговлю, оказались важнее риторических заявлений о поддержке процесса интеграции России с Западом. В целом политика администрации Буша в отношении России в сфере экономики и безопасности была направлена на интеграцию. Однако, как и в случае с его отцом и в отличие от президента Клинтона, это была интеграция без обеспечения внутренней трансформации.