Обещание в 24 миллиарда долларов
Хотя ближайшие советники Буша и признают, что они чувствовали давление со стороны Конгресса, тем не менее они отрицают, что Никсон или Клинтон заставили президента сделать 1 апреля 1992 г. первое заявление по вопросу иностранной помощи. Скоукрофт отмечает, что в условиях политического давления администрация должна была что-то сделать, но оговаривается, что ей просто потребовалось больше времени, чтобы определить, о каком пакете в тех условиях должна была идти речь. Скоукрофт добавляет: «Никсон, конечно, раздражал, но он не оказал никакого влияния на наши действия». Тем временем, пишет Бейкер, Бушу после 31 марта (предельная дата, установленная Конгрессом) необходимо было сделать заявление в отношении резолюции об иностранной помощи России. Но администрация как раз хотела избежать обсуждения в рамках этой резолюции вопроса о финансовой помощи России. Однако такое заявление должно быть сделано, и не позже 6 апреля — дня открытия российского Съезда народных депутатов, на котором Гайдар и его команда реформистов будут бороться за свое политическое выживание. Ельцин еще до встречи с Бушем в телефонных разговорах с президентом и в письмах несколько раз высказывался о желательности американской поддержки. Об этом же российский министр иностранных дел Козырев говорил с Бейкером во время их встречи в марте в Брюсселе. Поскольку 3-5 апреля приходились на пятницу-воскресенье, Бейкер считал, что любое заявление должно быть сделано 1 или 2 апреля{221}.
Вряд ли можно считать случайным совпадением, что пресс-конференция Буша началась в 11.04, за 20 минут до начала выступления Билла Клинтона в Ассоциации внешней политики в Нью-Йорке. Буш предложил пакет помощи в размере 24 млрд. долл.: 4,5 млрд. долл. должны быть выделены МВФ и Всемирным банком; 11 млрд. — странами «семерки» на двусторонней основе, причем 2 млрд. из этой суммы должны поступить от США (главным образом в виде безвозмездных ссуд и кредитов для закупки американского продовольствия); 6 млрд. предполагалось направить на создание фонда стабилизации российской валюты и 2,5 млрд. — на реструктуризацию «неамериканских» долгов России{222}. Таким образом, теоретически финансовый вклад США будет достигать 5 млрд. долл. Предложение Буша также предусматривало принятие специального законопроекта, известного как Закон «О поддержке свободы России, нарождающихся евразийских демократий и открытых рынков». Кроме того, Буш обещал обратиться к Конгрессу с просьбой о выделении дополнительно 15 млрд. долл. международным кредитным организациям для оказания помощи новым странам, возникшим на месте Советского Союза{223}.
И хотя это было всего лишь одно выступление в ходе долгой избирательной кампании, сама по себе цифра — 24 млрд. долл. — оживила в России надежды на расширение участия Америки в российских преобразованиях. Как уже отмечалось, это заявление вызвало настоящий взрыв оптимизма в команде Гайдара в отношении того, что Запад может действительно сыграть ключевую роль в поддержке стабилизационной программы, за спасение которой она в то время боролась. По мнению Гайдара, проведенная в январе либерализация цен прошла лучше, чем ожидалось. Случившийся в одночасье астрономический взлет цен не привел к массовым выступлениям на улицах. После января месячный показатель инфляции стал двигаться в нужном направлении. И все же к апрелю промышленные лобби стали добиваться увеличения субсидий, а популистские политики — указывать на отсутствие результатов реформ как на доказательство их провала. Гайдар и его сторонники считали, что крупномасштабная одномоментная финансовая помощь федеральному правительству будет идеальным антиинфляционным способом устранения проблем платежного баланса. Выбор времени для указанного заявления также оказал существенное влияние на ход внутриполитической борьбы в России. Одновременно противники гайдаровской формулы экономических преобразований консолидировали силы на Съезде народных депутатов с намерением изгнать Гайдара и его молодых реформаторов. В качестве защиты Гайдар и его сторонники ссылались на обещанные 24 млрд. долл. иностранной помощи и результаты собственной работы, предупреждая, что в случае отстранения их от власти предложения о помощи будут аннулированы. Пригрозив отставкой, Гайдар и его команда отбили все атаки на апрельской сессии Съезда народных депутатов. В этом раунде борьбы американская риторика помогла спасти российских реформаторов.
За риторикой, однако, не последовало реальной помощи. Выдвигая это предложение, американцы даже не посоветовались с «семеркой». Японцы были не согласны с цифрами, а премьер-министр Кииси Миядзава узнал о предстоящем выступлении Буша только за шесть часов. Представители британского казначейства заявили после выступления Буша: «Если сделать моментальный снимок, то он покажет нас в воздухе, когда мы сделали только три четверти первого оборота двойного сальто-мортале». А германский представитель пренебрежительно отозвался об этом как о предвыборном политиканстве{224}.
Отдельные элементы пакета помощи были предметом больших споров в последние месяцы. Еще в феврале Ельцин во время визита в Москву Бейкера обратился к нему с просьбой создать для России по примеру Польши фонд стабилизации национальной валюты. Бейкер пообещал предпринять шаги в этом направлении и сдержал свое слово, несмотря на первоначальное сопротивление Министерства финансов и большой скептицизм со стороны своего собственного советника Роберта Золлика, считавшего, что «шансы на стабилизацию российской валюты были весьма слабыми. Кроме того, подобный стабилизационный фонд сковал бы значительные средства, которые могли найти лучшее применение. Таким образом, вопрос о стабилизационном фонде стал еще одним символом поддержки, вышедшим далеко за рамки своей относительной полезности». И хотя предложение об увеличении квоты МВФ находилось некоторое время на рассмотрении Конгресса, президент только в апреле подал сигнал, что он действительно хотел этого{225}.
В своем выступлении 1 апреля Буш признал, что в предложенном пакете помощи было «не так уж много действительно новых денег». Заместитель министра финансов Дэвид Малфорд к этому добавляет: «Сумма в 24 млрд. долл. складывалась из ранее заявленных обязательств. Позиция США сводилась к тому, что мы не выделяем для России новых денег». Сам Буш через неделю после своего выступления так разъяснил свой подход к вопросу иностранной помощи: «Хочу сказать вам, что в этом году просто невозможно провести через Конгресс что-то новое в плане иностранной помощи сверх того, что мы предложили. Было бы просто нереально думать, что можно сделать что-то большее»{226}.
Самая неотложная потребность в деньгах была связана с необходимостью макроэкономической стабилизации в России, и эти деньги должен был дать МВФ, а не США[44]. В конечном счете МВФ в августе 1992 года выделил первый миллиард долларов, но эта помощь пришла только после того, как гайдаровская программа стабилизации стала разваливаться. К тому моменту, когда деньги МВФ поступили на счета правительства, Гайдар потерял контроль над реформами[45]. Положение усугублялось тем, что обещанный Бушем 6-миллиардный стабилизационный фонд никогда так и не был создан ни МВФ, ни кем-либо еще. Когда те, на кого была возложена задача оценки целесообразности создания такого фонда, высказали свои рекомендации, первые попытки России в этом направлении уже провалились. Эти попытки оказания многостороннего содействия процессу макроэкономической стабилизации были слишком робкими и слишком запоздалыми.
Обещанная в апреле двусторонняя американская помощь не была предназначена для целей стабилизации. Наоборот, существенная часть этих денег — 1,1 млрд. долл. — представляла собой «связанный кредит», который мог использоваться только для покупки американского продовольствия, то есть для увеличения американского экспорта. Если бы эти кредиты были выделены в декабре 1991-го или январе 1992 года, они могли бы быть полезными, но в апреле 1992 года, когда угроза голода миновала, они уже не выглядели столь своевременными.
Наиболее существенным и новаторским элементом пакета помощи был Закон «О поддержке свободы…». Для оказания практической помощи Соединенным Штатам надо было отменить бесчисленное множество всевозможных ограничений, действовавших в период «холодной войны». Бейкер предложил идею законопроекта в своем выступлении в Принстоне в декабре 1991 года, и после нескольких месяцев напряженной работы в Госдепартаменте президент получил законопроект, который он мог направить в Конгресс{227}. В течение следующего десятилетия эта программа оказала существенное влияние на внутриполитическое развитие России в широком плане. Однако в 1992 году стратегическое значение законопроекта было еще неясно. Администрация намеревалась добиться его скорейшего принятия, но представители обеих партий в Сенате жаловались: не могут понять, что Закон «О поддержке свободы…» имеет в виду. Администрация также поспешила со своими апрельскими предложениями и выдвинула их без достаточных консультаций. Когда представитель Госдепартамента Ричард Армитидж выступал в Конгрессе, сенатор-республиканец от штата Висконсин Роберт Кастен заявил, что законопроект о поддержке свободы — просто «блесточки, скрепки и дымовая завеса»{228}.
Когда Ельцин в июне 1992 года находился с визитом в Вашингтоне, Буш осторожно пытался добиться от него четкого заявления в отношении судьбы американских военнопленных, что должно было способствовать поддержке этого закона в Конгрессе. Президент даже написал записку Бейкеру с предложением формулировок, которые следовало использовать Ельцину: «Ельцин должен сказать Конгрессу примерно следующее: “Я не знаю ни одного случая, чтобы в России или в других бывших республиках Советского Союза остался хоть кто-то живой из американских военнопленных или пропавших без вести лиц. Но я заявляю, что мы проверим все отчеты и все архивы, чтобы пролить свет на судьбу этих пропавших американцев. Заверяю вас, что если кто-либо из американцев когда-то удерживался и его можно отыскать, я его найду. Я верну его семье”»[46].
17 июня 1992 г., выступая на редко созываемом совместном заседании обеих палат Конгресса, Ельцин заявил: «Я обещаю вам, что будут изучены все документы во всех архивах для выяснения судьбы каждого пропавшего американца. Заверяю вас, что, если в моей стране хоть одного можно найти, я его найду. Я возвращу его семье…»{229}.
Ельцин также упрекнул своих слушателей за недостаточную поддержку: «Благодарю вас за аплодисменты. Вижу, что все встают. Однако некоторые из вас, кто поднялся и аплодирует, пишут в газетах, что до тех пор, пока Ельцин все не сделает и не выполнит свою работу, Конгресс не примет Закон “О поддержке свободы…”». Я, по правде говоря, не совсем понимаю вас, дамы и господа… Вы говорите, что сначала я должен сделать свою работу, а потом вы поддержите меня и примете закон. Я что-то вас не понимаю»{230}.
К лету в администрации Буша все были убеждены, что без Ельцина любые реформы в России потерпят крах. Даже Малфорд заявил на одном из совещаний в июне: «Посол Боб Страусе сообщает, что, когда Ельцин находится в Москве, он — номер один и два, и три, и четыре, и пять, и шесть, а других вообще нет. Он сам принимает все решения, и ближайшее окружение зависит от его физического присутствия, таково реальное положение дел»{231}. И хотя аналогичная оценка спустя всего лишь год побудила Билла Клинтона выделить огромную по масштабам помощь, Буш был слишком ограничен в политическом плане, слишком неуверен в своих оценках перспектив развития России и слишком осторожен по природе, чтобы пойти на большее. Принятый осенью Закон «О поддержке свободы…» обеспечил выделение около 400 млн. долл. на гуманитарную и техническую помощь. Однако в конце 1992 года, накануне смены администрации в Вашингтоне, российский Съезд народных депутатов отправил в отставку Гайдара и заменил его опытным аппаратчиком Виктором Черномырдиным, занимавшим пост министра в правительстве Горбачева. Самый удачный момент для оказания помощи российским реформам был упущен.