Американская внутренняя политика
Ельцин был не единственным президентом, которого ограничивали внутриполитические соображения. Если у него были трудности с получением парламентского одобрения сокращения наступательных вооружений, то у Клинтона были проблемы с республиканцами, которые энергично добивались развертывания противоракетной обороны не только на театрах военных действий, но и в стратегическом масштабе. Республиканцы во главе с конгрессменом Ньютом Гингричем (республиканец от штата Джорджия) и его движением «Договор с Америкой» на ноябрьских выборах 1994 года завоевали большинство мест в обеих палатах Конгресса. «Договор» касался главным образом вопросов внешней политики, но в нем не было обещания возобновить усилия в области создания противоракетной обороны. В то время с учетом имеющейся разведывательной информации вообще было трудно выступать за расширение финансирования оборонных программ. В Национальной разведывательной оценке за 1995 год отмечалось, что помимо пяти основных ядерных держав — США, России, Китая, Великобритании и Франции — ни одна страна «в течение предстоящих 15 лет не создаст и никаким другим способом не приобретет баллистические ракеты, способные угрожать континентальной части Соединенных Штатов Америки и Канады»{985}.
Однако в начале 1998 года двухпартийная комиссия экспертов под руководством бывшего (и будущего) министра обороны Дональда Рамсфельда получила от Конгресса США мандат на проведение глубокого исследования имеющейся в американском разведсообществе информации в плане оценки угрозы возможного ракетного нападения на США. В июле комиссия Рамсфельда доложила Конгрессу: «Угроза Соединенным Штатам со стороны… стран, стремящихся к созданию ракетного оружия, нарастает быстрее, чем это отражено в докладах и оценках разведсообщества». Комиссия пришла к выводу, что в течение пяти лет Северная Корея и Иран могут создать ракеты, способные достичь территории США, и, что самое неприятное, об этой угрозе США могут узнать с опозданием, или она вообще может возникнуть без предупреждения{986}.
Самого доклада комиссии без каких-либо подтверждающих его событий было бы недостаточно, чтобы навязать администрации определенный курс действий. Республиканцы и демократы просто могли пойти по пути бесконечного обсуждения выводов различных аналитических документов. Но этим летом Иран осуществил первый пуск своей ракеты средней дельности «Шахаб-3», а в августе того же года Северная Корея попыталась запустить спутник. И хотя попытка запуска спутника окончилась неудачей, северокорейцы показали всему миру, что они создают трехступенчатую ракету «Тэйподонг I». Эта акция Северной Кореи, явившаяся неожиданностью для США, подтвердила предвидение комиссии Рамсфельда. В марте следующего года Сенат подавляющим большинством голосов принял закон, призывающий Соединенные Штаты в кратчайшие сроки, «насколько позволяет технология», развернуть оборонительную систему, способную защитить страну{987}.
Теперь администрация Клинтона была вынуждена действовать сразу на нескольких площадках. Сохраняя убежденность в важности Договора по ПРО как основы стратегической стабильности для США и России, администрации необходимо было заручиться согласием России на развертывание ограниченной оборонительной системы от угроз, исходящих со стороны государств-изгоев. Русские были не склонны предоставлять США большую свободу действий, но если не возникнет внутриполитических препятствий, соглашение может быть достигнуто. Однако администрации надо было успокоить тех деятелей Конгресса, которые хотели добиться большего и тем самым затрудняли любые переговоры. И в довершение всего нужна была такая сделка, которую мог бы ратифицировать российский парламент.
Администрация начала серьезные переговоры с русскими летом 1998 года, и заместитель министра иностранных дел Мамедов предложил взять за точку отсчета беседы с Дэннисом Россом в 1992 году. Росса, который с начала 1993 года занимал в администрации Клинтона пост координатора по ближневосточному мирному процессу, вскоре потревожили его коллеги, занимавшиеся Россией. Он вспоминает: «Не успел я оглянуться, как мне трижды позвонили с вопросом, в чем заключались договоренности Мамедова-Росса. Я откопал эти бумаги и передал их тем, кого это интересовало. А потом Строуб стал их со мной обсуждать. Я объяснил ему, что времена изменились. В 1992 году перед нами были открыты большие возможности. В 1998 году реальность оказалась совершенно иной. Я сказал Строубу, что сосредоточился бы на вопросах сотрудничества, и напомнил ему об идее совместных центров раннего предупреждения по отслеживанию пусков ракет. Что могло быть лучше? Я считал это самым перспективным»{988}. К этому Тэлботт добавляет, что, прекратив в 1992 году переговоры и возобновив их в 1998 году, «мы заново изобрели колесо»{989}.
После того как в 1999 году был принят инициированный республиканцами закон, администрация попыталась восстановить свой контроль в этом вопросе, установив четыре критерия, которыми президент должен был руководствоваться в решении вопроса о строительстве системы противоракетной обороны. Советник по национальной безопасности Сэнди Бергер отмечал, что, по мнению юристов, Закон о противоракетной обороне «никак не связывал администрацию»{990}. Бергер пытался сбалансировать противоречивые требования за счет выработки критериев, которыми должен руководствоваться президент в решении вопроса о возможном развертывании систем обороны. Тэлботт отмечал: «Существовали две переменные: пройдет ли разрабатываемая технология соответствующие испытания и будет ли развертывание системы Национальной противоракетной обороны способствовать укреплению безопасности США, включая влияние этого шага на контроль над вооружениями»{991}.[181]
По словам Бергера, администрация хотела довести до Конгресса следующую мысль: «Мы в принципе согласились с этим, но с некоторыми оговорками». Бергер добавляет: «Тут была стратегическая цель. Это был не только политический или просто циничный расчет. Предстояло сделать то, что я называю тройным выбором. Если нам удастся модифицировать Договор по ПРО, мы сможем создать ограниченную систему обороны, начать переговоры по СНВ-3 и направить на Капитолийский холм что-то такое, что будет иметь шансы на ратификацию. Так мы перейдем в наступление, а специалисты по контролю над вооружениями будут вынуждены обороняться. Это будет немалым достижением»{992}.
На встрече «восьмерки» в июле 1999 года в Кёльне, состоявшейся сразу же после войны в Косово, складывалось впечатление, что обе стороны двигались в направлении достижения компромисса, который будет предусматривать корректировку Договора по ПРО и одновременно сокращение вооружений в соответствии с предложениями по СНВ-3. Ельцин, похоже, был готов оставить Косово позади. Этому способствовало назначение на пост премьер-министра Сергея Степашина, который не разделял подозрительности Примакова в отношении американцев{993}. В Кёльне Бергер триумфально заявил: «Обе страны снова занимаются делом», и добавил, что стороны планируют осенью обсудить СНВ-3 и модификацию Договора по ПРО. Ельцин объявил своим партнерам, что «после драки самое важное восстановить связи»{994}.
В середине августа Клинтон встретился со своими главными внешнеполитическими советниками для обсуждения их предложений относительно дальнейшей линии в вопросе противоракетной обороны. От группы с предложениями выступил Роберт Белл. На первом этапе предусматривалось развертывание к 2005 году на Аляске 20 противоракет, к 2007 году их численность должна была возрасти до 100. Планом также предусматривались строительство на западе Аляски нового радара, модернизация существующих радаров и запуск новых спутников. За этим должен последовать второй этап с размещением к 2010 году противоракет в Северной Дакоте, а также строительством новых радарных установок и запуском спутников для раннего обнаружения и предупреждения. Как отметил Белл, у США было от шести до девяти месяцев, чтобы достигнуть с Россией договоренности в отношении Договора по ПРО. И хотя все понимали, что для того, чтобы подсластить пилюлю России, Америка должна будет пойти на дальнейшее сокращение наступательных вооружений, в администрации были разногласия относительно того, на какие сокращения могут пойти Соединенные Штаты, сохраняя мощный потенциал сдерживания. Клинтон был удивлен абсурдностью утверждений о том, что сдерживание обеспечивалось на уровне 2500 боезарядов, но не могло быть обеспечено на уровне 1500 боеголовок, что также являлось внушительным арсеналом. Он понял: чтобы достичь соглашения по ПРО, придется сначала договориться по вопросу сокращения вооружений{995}.
В середине октября 1999 года Тэлботт стал предлагать Мамедову новые темы для обсуждения. Он предложил России помощь в завершении строительства противоракетного радара в Мишелёвке под Иркутском, доступ к сведениям раннего предупреждения, более широкий обмен разведывательной информацией в отношении ракетной угрозы со стороны государств-изгоев и возможность сотрудничества в области спутниковых систем. В самой американской администрации Тэлботт говорил, что США должны предложить России уровень вооружений в 1500-2000 единиц вместо 2000-2500, о котором два президента договорились в Хельсинки в марте 1997 года{996}. Спустя два месяца командующий Стратегическими ракетными войсками генерал-полковник Владимир Яковлев даже заявил: «Есть шанс, что России удастся достичь соглашения с Соединенными Штатами о модификации Договора по ПРО»{997}. Оптимизм в отношении возможности заключения сделки нарастал{998}.
Однако через две недели после высказывания Яковлева Ельцин оставил пост президента. Клинтон попытался быстро установить взаимопонимание с его преемником Владимиром Путиным, чтобы сохранить динамику процесса. В январе американские представители передали русским коллегам проект протокола модификации Договора по ПРО, в котором, в частности, предусматривалась отмена ограничений, предусмотренных статьей 1 договора, что позволяло США развернуть систему на Аляске.
Русские отказались обсуждать любые тексты, но российский коллега Бергера Сергей Иванов прибыл в Вашингтон и 18 февраля 2000 г. встретился с Клинтоном. Он привез с собой письмо российского президента, которое было ответом на письмо Клинтона, отправленное в Москву несколько недель назад. Находясь в Вашингтоне, Иванов, похоже, был готов пойти на уступку США в одном из главных для американцев вопросов, когда он дал понять, что они могут разместить одну разрешенную ей Договором по ПРО систему противоракетной обороны в каком-то другом месте, а не в Северной Каролине (т.е. на Аляске — первой площадке, которая будет ориентирована на отражение возможного удара со стороны Северной Кореи). В то же время он утверждал, что эта уступка не означает согласия России на создание в США системы Национальной противоракетной обороны. За этим последовали хорошие новости, когда в апреле 2000 года Государственная Дума наконец ратифицировала СНВ-2. Ратификация оказалась возможной потому, что после парламентских выборов 1999 года в Думе радикально изменилось соотношение сил в пользу прокремлевских партий{999}. Путин хотел ратифицировать договор, и лояльная к нему Дума договор ратифицировала, хотя с оговоркой, что Сенат США должен внести в него изменения, предусмотренные демаркационным соглашением 1997 года, что было маловероятно, учитывая сильную оппозицию со стороны республиканцев{1000}.
Несмотря на положительное отношение к Договору СНВ-2, Путин не проявлял интереса к заключению сделки с американским президентом, который находился у власти восьмой, и заключительный, год. Его советники также считали целесообразным подождать преемника. В июне Клинтон поехал в Москву для встречи с Путиным в последней надежде заключить соглашение, но успеха не добился. На пресс-конференции после этой встречи Тэлботт сообщил: «Президент Путин совершенно четко заявил президенту Клинтону: Россия продолжает выступать против предложений США, сделанных в сентябре прошлого года, о модификации Договора по ПРО с целью разрешения первой фазы развертывания ограниченной противоракетной обороны»{1001}. В своих мемуарах Тэлботт так пишет о дискуссии по вопросам противоракетной обороны между Клинтоном и Путиным: «Путин произнес почти 200 слов, но все это сводилось к одному — “нет”»{1002}.
По мнению Бергера, «главная причина, по которой не удалось достичь соглашения, заключалась в том, что Путин хотел иметь дело с новой администрацией, что никак нельзя было назвать иррациональным. Я попытался убедить их, что им надо работать с нами, объясняя, что у них было 75% шансов на то, что в дальнейшем обстановка ухудшится, и 25% — что она останется прежней. В случае избрания Буша система противоракетной обороны станет более мощной, а заинтересованность в сохранении Договора по ПРО ослабнет. Если будет избран Гор, он сделает не меньше нашего, а с учетом образа мыслей Гора, может быть, даже и больше. Новая администрация получит соглашение в области как наступательных, так и оборонительных вооружений — фактически такую систему обороны, которая нейтрализует угрозу со стороны государств-изгоев не через 20 лет, а в следующем десятилетии. Но они, во-первых, решили не связываться с нами, и, во-вторых, мы сами не смогли добиться от Пентагона согласия на снижение численности боезарядов до 1500 единиц, как этого хотели русские, что могло иметь решающее значение»{1003}. Путин, предположительно, знал из высказываний Клинтона по данному вопросу, что он не выйдет в одностороннем порядке из Договора по ПРО, даже если Россия категорически откажется от его модификации{1004}.
Летом 2000 года Клинтон должен был принять официальное решение относительно системы противоракетной обороны. Для того чтобы к 2005 году иметь готовую систему, способную противостоять потенциальной угрозе со стороны Северной Кореи, очерченной в докладе комиссии Рамсфельда, надо было весной 2001 года начать строительство на Аляске противоракетных комплексов. Для того чтобы начать строительство в 2001 году, администрация должна была осенью 2000 года официально уведомить о своем намерении выйти из договора, поскольку в нем предусматривалось уведомление за шесть месяцев. Клинтон, называвший Национальную систему противоракетной обороны «гигантской банановой коркой», не стремился к принятию решения о начале ее строительства. Когда первое испытание этой системы в июле 2000 года окончилось неудачей в довершение к предыдущим испытаниям, которые дали неоднозначные результаты, Клинтон получил необходимый повод для того, чтобы избежать принятия решения о начале строительства в период своего президентского срока. 1 сентября он объявил, что оставляет своему преемнику решение о том, какую систему строить. Кандидат в президенты Джордж Буш с готовностью ответил: «Я приветствую возможность действовать там, где они не смогли обеспечить лидерства в создании и развертывании эффективной ракетной системы, которая могла бы защитить все наши 50 штатов, наших друзей и союзников»{1005}.
Клинтон продолжал оставаться на той точке зрения, что взаимное гарантированное уничтожение, лежавшее в основе американо-советских отношений, все еще оставалось главной гарантией мира, даже в то время, как он сам стремился к сокращению ядерных арсеналов обеих сторон. Он объяснил это российскому народу, выступая в программе Московского радио во время встречи на высшем уровне в июне 2000 года, когда подводил итог своих усилий за прошедшие семь с половиной лет. «Я приложил много усилий для поддержки российской демократии, российской экономической реформы и той большой роли, которую Россия играет в мире. Я поддержал вхождение России в «восьмерку», в группу стран — экономических лидеров Азиатско-Тихоокеанского региона, установление специального партнерства с НАТО; наши войска действовали бок о бок на Балканах. И я намерен поддержать стремление России развивать отношения с Международным валютным фондом и Всемирным банком. Я считаю, что миру нужна сильная, процветающая и демократическая Россия, уважающая законы и право своих народов быть разными. Ради этого я работал. Поверьте мне, я не хочу отказаться от Договора по ПРО, от концепции взаимного сдерживания или стратегической стабильности. Мы с президентом Путиным хотим сократить численность наступательных ракет, но сохранить концепцию, которая все эти годы обеспечивала нашу безопасность»{1006}. Похоже, президент не заметил никакой иронии в том, что после всех усилий по интеграции России с Западом в конце своего срока пребывания у власти он аргументировал необходимость сохранения взаимного сдерживания.