Дорога в Будапешт: канал Мамедова дал сбой?
В конце сентября 1994 года Ельцин прибыл в Вашингтон для встречи с Клинтоном на высшем уровне. В ходе неофициального обеда Клинтон сказал Ельцину, что Россия может получить членство в НАТО. Он также заверил своего российского коллегу, что пока нет какого-то графика расширения альянса. «Мы будем двигаться вперед в этом вопросе, но это не будет для вас неожиданностью», — заявил Клинтон Ельцину. Клинтон предложил формулу трех «нет», что означало: «никаких сюрпризов, никакой спешки и никаких исключений». При этом американский президент добавил: «Как я понимаю это, расширение НАТО не направлено против России… Хочу заверить Вас, что я не просыпаюсь каждое утро с мыслью о том, как сделать страны Варшавского договора частью НАТО, — мне это представляется совсем по-другому. Я думаю о том, как использовать расширение НАТО для более общей цели укрепления европейской безопасности, единства и интеграции континента, то есть для достижения цели, которую, я думаю, и Вы разделяете»{591}.
Позже в тот же день Ельцин, в свою очередь, попросил Клинтона принять участие в намеченном на декабрь в Будапеште Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Клинтон ответил, что если Ельцин считает его участие важным для себя, то он приедет в Будапешт{592}.
СБСЕ было создано в Хельсинки в 1975 году главным образом как механизм для стабилизации противостояния между НАТО и ОВД и смягчения напряженности между двумя блоками. Примечательно, что наиболее важным аспектом деятельности СБСЕ стали не «корзины» по безопасности и экономике, а «корзина» по правам человека, которая позволила диссидентам в Восточной Европе и Советском Союзе более эффективно оказывать давление на правительства своих стран{593}. Учитывая, что в СБСЕ входили все страны Европейского континента, Россия хотела после окончания «холодной войны» сделать эту организацию более влиятельной за счет НАТО (хотя вскоре Россия убедилась, что в задачу этой организации входит недопущение нарушений прав человека в Чечне). Одной из задач конференции в Будапеште являлось преобразование СБСЕ в ОБСЕ, то есть «совещания» в «организацию», что звучало более внушительно. Соединенные Штаты не собирались допустить, чтобы ОБСЕ как-то потеснила НАТО, но специалисты по России в Вашингтоне считали, что новое название будет каким-то утешением для России в ходе расширения НАТО.
Учитывая внутриполитические трудности Клинтона осенью 1994 года, приведшие к тому, что в ноябре обе палаты Конгресса попали под контроль республиканцев, советники Белого дома отговаривали президента ехать в Будапешт — мол, там нет наших избирателей. Узнав об этом, Тэлботт, Кристофер и Лэйк стали добиваться от президента выполнения его обещания. По словам Тэлботта, он писал президенту: «Шеф, поверь мне, это абсолютная, тотальная и не допускающая никаких вопросов НЕОБХОДИМОСТЬ. Тебе надо ехать. Если ты поедешь, это принесет много пользы в дипломатическом и политическом плане, отказ же от поездки создаст большие проблемы на том и другом фронтах… Если ты не появишься в Будапеште, создастся впечатление, что ты оставляешь поле Ельцину, Колю и другим и упустишь шанс представить ОБСЕ как процесс, идущий параллельно процессу расширения НАТО. Ельцин, на которого оказывается сильное давление, чтобы он выступил против расширения НАТО, почувствует себя уязвимым во внутриполитическом плане и, честно говоря, брошенным тобой, поскольку, когда он был здесь, ты согласился, что вы встретитесь в Будапеште, если там будет «серьезное дело», а это именно так на самом деле». Тэлботт писал, что если Клинтон поедет в Будапешт, то это «оправдает наш призыв и те хлопоты, которым мы тебя подвергаем»{594}.
8 ноября Клинтон встречался с президентом Финляндии Марти Ахтисаари, и последний спросил, собирается ли он в Будапешт. Клинтон ответил, что пока еще не решил. Как раз в этот момент стала очевидна ошеломляющая и, по сути, историческая победа республиканцев в обеих палатах Конгресса, и руководитель аппарата Белого дома Леон Панетта, и советник по внутренней политике Джордж Стефанопулос доказывали, что намеченный на день открытия встречи в Будапеште прием для конгрессменов (специально спланированный аппаратом Белого дома так, чтобы не допустить поездки Клинтона в Будапешт) в политическом плане гораздо более важен для президента, чем встреча ОБСЕ на высшем уровне. Но Гор, Лэйк, Холбрук и Тэлботт убеждали президента сдержать данное Ельцину обещание и успеть возвратиться в Вашингтон так, чтобы попасть на прием для конгрессменов{595}.
Поездка обернулась катастрофой. Американская сторона пыталась спланировать события, связанные со встречей в Будапеште, так, чтобы получилась счастливая концовка. Сначала 1 декабря министры иностранных дел стран — членов НАТО объявили, что альянс до декабря 1995 года изучит, «как может пойти процесс расширения НАТО, какими принципами следует руководствоваться и каковы будут последствия для членства»{596}. За этим должна была последовать встреча министров иностранных дел с российским министром Козыревым. На этой встрече с западными коллегами Козырев должен был подписать российский «План индивидуального партнерства России с НАТО». Такой документ, конкретизирующий условия сотрудничества в рамках «Партнерства ради мира», подписывали все участники этой программы, и еще один документ о начале диалога между Россией и НАТО.
Спектакль, как он был задуман, не получился. Узнав, что НАТО будет изучать вопрос о расширении блока, Ельцин пришел в ярость{597}. Он позвонил Козыреву, который уже вылетел в Брюссель, и запретил ему что-либо подписывать. В результате пресс-конференция, которую провел Козырев во время встречи министров иностранных дел НАТО, застала американцев врасплох. Представители НАТО уже ознакомили российского представителя при НАТО Виталия Чуркина с проектом коммюнике. И когда прибывший на встречу к 6 часам вечера Козырев сначала попросил тексты, а затем отказался подписать оба документа, это уже привело в ярость министров иностранных дел западных союзников{598}.
Русским пришлось поломать еще кое-какие американские хореографические изыски. С точки зрения США, основная цель предстоящей в Будапеште встречи на высшем уровне заключалась в том, чтобы предоставить Ельцину трибуну для рекламирования его идеи превращения СБСЕ в ОБСЕ. Еще до встречи с членами Североатлантического совета Клинтон старался дать понять, что предстоящее коммюнике было, попросту говоря, направлено на получение некоторой отсрочки. 22 ноября на пресс-конференции в Вашингтоне с украинским президентом Леонидом Кучмой Клинтон сказал: «Полагаю, что в Будапеште мы будем обсуждать, как может пойти расширение НАТО, но не вопрос сроков этого расширения и не то, какие конкретно страны могут быть приняты, — думаю, что это преждевременно»{599}.
Несмотря на тревожные признаки, президент и его команда ринулись в Будапешт, вылетев из Вашингтона около 9 часов вечера 4 декабря 1994 г. и проведя ночь в воздухе. Поскольку президент мог находиться в Будапеште всего около 5 часов, не удалось договориться о его двусторонней встрече с Ельциным до пленарного заседания ОБСЕ.
На пленарном заседании Клинтон еще более энергично, чем на пресс-конференции в ноябре с Кучмой, заявил, что НАТО движется в направлении расширения, независимо от того, как к этому относятся другие страны. «Мы не должны позволить, чтобы железный занавес был заменен завесой равнодушия. Мы не должны оставлять новые демократии в некой серой зоне… НАТО автоматически не исключает возможности присоединения к альянсу ни одной страны.
В то же время ни одна страна за пределами союза не может наложить «вето» на его расширение». Тэлботт утверждает, что эти реплики были подготовлены в СНБ, а не сотрудниками его аппарата и являлись самым откровенно-беспардонным вариантом позиции администрации по вопросу расширения НАТО{600}.
Затем подошла очередь Ельцина. В выражениях, шокировавших президента Клинтона и его команду, российский лидер заявил: «Европа еще до того, как ей удалось сбросить наследие «холодной войны», рискует погрязнуть в холодном мире». И добавил: «НАТО была создана в период «холодной войны». Сегодня эта организация не без трудностей пытается найти свое место в Европе. Важно, чтобы этот поиск не создавал новых барьеров, а способствовал единству Европы. Мы считаем, что планы расширения НАТО противоречат этой логике. Некоторые объяснения, которые мы слышим, подразумевают, что стоит выбор между «расширением или стабильностью» на тот случай, если события в России будут развиваться неблагоприятно. Если именно в силу этих причин НАТО хочет приблизить свою сферу ответственности к границам России, то я хотел бы сказать вам следующее: слишком рано ставить крест на демократии в России!» Позже Козырев говорил, что Ельцин непосредственно перед выступлением сам переработал текст речи, чтобы посильнее задеть Клинтона»{601}.
Клинтон и его советники были ошеломлены и раздосадованы скорее неожиданным тоном, а не содержанием выступления Ельцина. На следующий день после заседания президент даже написал Ельцину письмо, предлагая избегать сюрпризов в отношении друг друга. Но у американской стороны возникла масса вопросов. Что советники Ельцина говорили ему? Насколько предсказуемы наши отношения? Почему американцы оказались застигнутыми врасплох?
По словам главного советника президента по России в аппарате СНБ Николаса Бернса, на обратном пути в Вашингтон президент пригласил его и Энтони Лэйка в носовой салон самолета и спросил, как могло случиться то, что произошло в Будапеште. Берне говорит: «Выступление Ельцина было грубым пробуждением для США. Президент и все мы были просто ошеломлены, поскольку не было никаких предупреждений. Мы старались понять, произошло ли какое-то долгосрочное изменение политического курса или это просто небольшой сбой в очень тесных и дружественных отношениях между Вашингтоном и Москвой». Клинтон был явно недоволен своим аппаратом. Вспоминает Тэлботт: «Я написал отсутствовавшей в то время жене записку, где заметил: похоже, это случилось, и скоро я к тебе вернусь!» Тэлботт, который не был в Брюсселе и Будапеште, поскольку в тот момент занимался Гаити, понимал, что будет нести основную ответственность за то, что настаивал на поездке президента, но не смог заранее подготовить его{602}.
Тэлботт знал, что часть вины лежала на нем, потому что в силу своих особых отношений с заместителем министра иностранных дел Мамедовым должен был не допустить незапланированной конфронтации между Клинтоном и Ельциным. Такие отношения между Тэлботтом и Мамедовым сложились благодаря главному советнику Бейкера — Дэннису Россу еще до прихода Тэлботта в администрацию. Вскоре после того, как Клинтон одержал победу на выборах в ноябре 1992 года, Росс позвонил Тэлботту, чтобы рассказать о своем друге Мамедове. Росс вспоминает: «Я опасался, что отношения могут прерваться. У меня с Мамедовым сложились такие же отношения, как с ключевым помощником советского министра иностранных дел Шеварднадзе Сергеем Тарасенко. Я знал, что с такими связями дело будет продолжаться… Я сказал Тэлботту, что если надо будет решить какой-то вопрос, то это именно тот человек, который решает проблемы»{603}.[125]
В первом разговоре с Россом Тэлботт был сдержан в отношении продолжения контакта с Мамедовым, поскольку он сам еще не имел поста в новой администрации. Но как только он вошел в команду Клинтона, то сразу же пошел на установление особых отношений с Мамедовым. Мамедов попросил Тэлботта создать межведомственную группу с представителями Пентагона и ЦРУ, что позволяло Мамедову сделать то же в России. Так возникла Группа по стратегической стабильности. По словам Виктории Нуланд, ее ценность для США заключалась в том, что она создавала некоторую стабильность на российской стороне. А при этих условиях Тэлботт мог услышать от Мамедова: «Вы хотите добиться того-то и того-то. Для этого вам нужно сделать следующее: вот кто и кому должен направить письма; вот кто должен кому позвонить; вот тут мои проблемы или я могу привлечь на свою сторону то или другое ведомство»{604}.
До осени 1994 года Мамедов четко выполнял все просьбы. А потом было неожиданное поведение Ельцина на встрече в Будапеште и война в Чечне. Ни о том, ни о другом Мамедов не предупредил американцев. Учитывая неожиданную реакцию русских в НАТО, а затем в Будапеште, причем по вопросам, над которыми обе стороны работали на протяжении всей осени, некоторые стали задаваться вопросом, не слишком ли Тэлботт полагался на Мамедова. В ретроспективе Тэлботт на это отвечал: «Полагаю, что в каком-то смысле вполне очевидно, что это действительно так. Поэтому nolo contendere[126]. Но, с другой стороны, это не имеет значения. Нет вопроса, я действительно полагался… на канал Мамедова. Это уникальный, почти уникальный случай в истории американо-российской дипломатии… Он был исключительно честен и эффективен в решении внутрироссийских проблем. Учитывая, какой там творился хаос, сколько было споров и непредсказуемости, и если оценивать его деятельность, то ему надо поставить «пять с плюсом». У нас были некоторые сбои, этот [Будапешт, декабрь 1994] был наихудшим. Но он никогда сознательно не вводил нас в заблуждение и не преувеличивал. А какие еще каналы мы могли использовать? Часть проблемы заключалась в том, что Ельцин был так непоследователен. Он был непоследователен в отношениях с Клинтоном… так же непоследователен в своем правительстве»{605}.
Будапештский взрыв нельзя целиком относить на счет Тэлботта или Мамедова. Более важным для американо-российских отношений было то, что осенью 1994 года американская сторона все еще посылала нечеткие сигналы относительно позиции США в вопросе расширения НАТО. Это объяснялось отсутствием единой позиции в администрации. В Госдепартаменте проблемой расширения занимался Ричард Холбрук, и он добивался форсирования этого процесса. Холбрук требовал от чиновников ответа на вопрос, как НАТО будет принимать новых членов. И под этим давлением США и их союзники в декабре решили объявить, что в 1995 году они будут изучать, «как и когда» можно расширить НАТО. Но министр обороны после встречи в конце декабря 1994 года с президентом Клинтоном и его высшими советниками, то есть после того, как было объявлено, что НАТО будет изучать этот вопрос, не считал, что расширение является целью политики администрации{606}.
На протяжении следующих двух лет администрация пыталась одновременно и параллельно преследовать две трудные политические цели. С одной стороны, команда Клинтона старалась заверить центрально- и восточноевропейские страны (и их сторонников в США, особенно польскую общину), что процесс расширения НАТО устойчиво продвигается вперед. Так преследовалась цель помочь этим странам в их собственных посткоммунистических преобразованиях и интеграции с Западом; членство в НАТО окончательно закрепит отношения с западным сообществом тех стран, которые проведут необходимые политические, военные и экономические реформы, являющиеся условием членства в альянсе[127]. В то же самое время внешнеполитическая команда Клинтона старалась убедить Ельцина, что до российских президентских выборов лета 1996 года никакого расширения НАТО не будет. Ельцин все еще надеялся, что ему удастся отложить расширение на неопределенное время или как минимум отчаянно пытался «заморозить» этот процесс до выборов в июле 1996 года. Клинтон как самый влиятельный сторонник Ельцина, разумеется, не стремился проводить политику, которая осложнила бы избирательную кампанию «его человека в Москве». Представители Пентагона опасались, что расширение может подорвать усилия США по сокращению ядерного арсенала России. К концу 1994 года администрация оказалась в парадоксальном положении: центральноевропейцы не были убеждены, что процесс расширения НАТО идет, а русские были уверены в обратном. Эта неразбериха усугублялась тем, что многие западные союзники еще не поддержали идею расширения. Некоторые из них расценили инициативу Клинтона в части расширения как политический шаг, предпринятый в ответ на результаты ноябрьских выборов 1994 года (так же это расценили и в Пентагоне){607}.
После потрясения в Будапеште
Менее чем через две недели после встречи в Будапеште вице-президент Гор, министр обороны Уильям Перри и заместитель госсекретаря Тэлботт прибыли в Москву на очередное заседание двусторонней комиссии с премьер-министром Виктором Черномырдиным. Как утверждает Тэлботт, «приезд Гора спас наши отношения»{608}. Вне зависимости от первоначальной цели поездки теперь задача Гора заключалась в том, чтобы восстановить отношения после Будапешта. Вице-президент встретился с Ельциным в санатории, где российский лидер отдыхал после операции на носовой перегородке. Гор предложил Ельцину новую идею, которая явно понравилась российскому президенту. Вспоминает советник по национальной безопасности, вице-президент Леон Фёрт: «Гор предложил метафору в виде стыковки основных компонентов космической программы для работы со станцией «Мир». Жестикулируя, Гор демонстрировал, как два массивных объекта могут сблизиться в космосе, скорректировать свои скорость и траекторию так, чтобы стыковка была мягкой. Он сказал: мы хотим, чтобы сближение России с НАТО произошло так же, чтобы это была стыковка, а не столкновение»{609}.
Подтверждая сентябрьское заявление Клинтона, Гор подчеркнул, что процесс расширения будет постепенным. Ельцин потребовал заверений, что в 1995 году будет проводиться только изучение проблемы расширения. «Я еще раз подтверждаю наши твердые заверения, — заявил вице-президент, — что в 1995 году будет только изучаться концепция возможного расширения НАТО». Ельцин выразил надежду, что постепенность будет означать 10-15 лет. Гор еще раз напомнил Ельцину, что процесс расширения в конечном счете может позволить и России стать членом НАТО. На это российский президент ответил: «Нет, нет, в этом нет смысла. Россия очень, очень большая страна, а НАТО довольно невелика». В итоге Гор мог публично заявить: «Мое впечатление заключается в том, что холодного мира нет, а есть теплые отношения, которые идут в нужном русле»{610}.
Желая получить подтверждение достигнутой в сентябре договоренности, Ельцин 29 декабря направил Клинтону послание, в котором напомнил, что, прежде чем пойдет процесс расширения, должны быть урегулированы отношения между Россией и НАТО. Несмотря на то что беседа с Гором несколько успокоила Ельцина, он все еще проявлял нервозность в отношении намерений американцев и темпов их действий{611}. Ельцин был не один, кто опасался, что процесс расширения идет слишком быстро. Министр обороны Уильям Перри говорил в Москве Гору, Тэлботту и Ферту, что коммюнике министров иностранных дел стран — членов НАТО стало для него полным сюрпризом. Перри хотел отложить вопрос о расширении на более поздний период текущего десятилетия. С точки зрения Пентагона, «Партнерство ради мира» было идеальной программой, позволявшей НАТО развивать отношения со всеми странами региона, в то время как альянс пытался урегулировать две большие проблемы: найти решение конфликта в Боснии и наладить отношения с Россией. Вернувшись из Москвы, Перри добился встречи с президентом 21 декабря, чтобы получить разъяснения политики США{612}.
Перри считал, что «на данном этапе расширение членства в НАТО будет только мешать» реализации приоритетов Пентагона. Перри старался убедить своих коллег, что надо позволить «Партнерству ради мира» укрепить отношения между Россией и НАТО и только после этого заниматься расширением альянса. Перри вспоминает: «На этой встрече Гор выступал главной ударной силой. Он объяснил мне, почему этого не будет. Хотя все, что я говорил, было правдой, но с учетом других факторов это было недостаточно убедительно. Строуб присутствовал на встрече, но молчал. Кристофер тоже был там и тоже молчал. Президент говорил мало, но в конце встречи он объяснил мне, что надо делать. Теперь мне кажется, что эта встреча была отрежиссирована еще до того, как я там появился, но я не уверен. Они хотели дать мне возможность излить свою душу. Я думаю, что это и было целью встречи. Никто серьезно не собирался менять свои взгляды. Тэлботт хотя бы мог сказать: «Я с этим согласен». Но он промолчал»{613}.
Тэлботту эта встреча вспоминается несколько по-иному, и он утверждает, что Гор поддерживал аргументы Перри о замедлении темпов расширения со ссылкой на то, что максимум, на что можно пойти в 1995 году, — провести исследование. Однако сторонники расширения вроде Лэйка опасались, что, если США последуют плану Перри, администрацию будут укорять в том, что она дала России право «вето». Вспоминает руководитель аппарата Белого дома Леон Панетта: «Если поставить на первое место Россию, то это будет означать для стран Центральной и Восточной Европы, что России позволяют определять ход игры»{614}.
По мнению тех, кто (как, например, председатель Объединенного комитета начальников штабов генерал Джон Шаликашвили) выступал против расширения НАТО на данном этапе, стоило пойти на краткосрочные внутриполитические издержки, связанные с предоставлением приоритета России, чтобы не допустить нового раскола Европы. Главной целью Пентагона оставалось снижение возможной угрозы США со стороны России в будущем, что было связано с энергичной реализацией программы Нанна-Лугара, а не с расширением НАТО. Но в администрации были заложены основы того, что стало впоследствии двухуровневой политикой: расширение НАТО с одновременным выстраиванием новых отношений между НАТО и Россией. Но, учитывая происшедшее в Брюсселе и Будапеште, выравнивание этих двух курсов представлялось довольно сложной задачей.