Ускорение расширения НАТО после перевыборов Ельцина
Верный своему слову, Клинтон избегал однозначных заявлений типа «кто» и «когда» до тех пор, пока Ельцин в июле 1996 года не был благополучно переизбран. Как только выборы остались позади, Тэлботт возобновил свои усилия по выработке хартии Россия-НАТО. В августе Тэлботт встретился с заместителем министра иностранных дел Мамедовым для согласования вопроса о подготовке проекта документа и поручил своему административному помощнику Эрику Эделману подготовить на трех страницах неофициальную позицию («недокумент»), которую можно было бы передать русским{627}.
Многие элементы того, что впоследствии станет частью соглашения между НАТО и Россией, уже обсуждались достаточно продолжительное время. Русские хотели гарантий, что на территории новых стран — членов НАТО не будут размещаться ядерное оружие или обычные вооруженные силы этого блока. Соединенные Штаты были заинтересованы в том, чтобы исключить возможность вмешательства России в процесс принятия решений в НАТО и избежать любого намека на то, что новые члены являются гражданами второго сорта. В конечном счете ни один из этих вопросов не вызовет особых споров. Однако был один важный и трудноразрешимый момент в характере новой договоренности: будет ли она кодифицирована как обязательный для исполнения международный договор (как этого хотели русские) или это будет политический документ, не подлежащий парламентской ратификации (этого хотели американцы)[129]. В начале сентября 1996 года в Штутгарте госсекретарь Кристофер предложил «официальную хартию», которая могла бы привести к «постоянной договоренности о консультациях и совместных действиях между Россией и альянсом»{628}.
Проблема заключалась в том, что, потеряв определенное время в ожидании перевыборов Ельцина, администрация теперь должна была ждать еще шесть месяцев, пока Россия свяжет себя официальной хартией, прежде чем можно будет начать конкретное движение в направлении расширения НАТО. Проблемы со здоровьем Ельцина практически отстранили его от активной политической жизни на всю вторую половину года, а без Ельцина не могло быть соглашения НАТО-Россия. Никто другой в российском правительстве — и уж, конечно, не министр иностранных дел Евгений Примаков, который сменил Козырева во время президентской кампании 1996 года, чтобы усилить позиции Ельцина в глазах националистов, — не был заинтересован и не обладал бюрократическими полномочиями, чтобы согласиться с условиями сотрудничества с НАТО без одобрения президента[130].
В конце сентября Примаков встретился в Нью-Йорке с Кристофером, и эта встреча, по отзывам многих американцев, прошла крайне неудачно. Тэлботт пишет, что Примаков назвал генерального секретаря НАТО Хавьера Солану «стукачем», пытаясь таким образом дискредитировать его как возможного представителя на переговорах с Россией. Эделман вспоминает: «Встреча в Нью-Йорке была просто ужасной. По моей оценке, в тот момент Примаков был далеко не готов заниматься проблемой расширения НАТО и думал, что он все еще может вбивать клинья между США и их европейскими союзниками. Он специально ездил с этой целью в Германию и Францию, пытаясь блокировать этот процесс»{629}. Отсутствие Ельцина и появление Примакова означали новые трудности в партнерстве НАТО с Россией[131].
Расширение продвигается
Несмотря на то что где-то весной-летом 1994 года Билл Клинтон решил вдруг форсировать расширение НАТО, он не мог двигаться в этом направлении слишком быстро, поскольку это создало бы риск для его политики оказания помощи реформам в России, что являлось главной целью его стратегии в области национальной безопасности. Неустойчивое положение Ельцина и периодические выпады России против расширения заставляли президента действовать более медленно, в то время как страны Центральной Европы и контролируемый республиканцами Конгресс подгоняли его. Президент не мог допустить впечатления, что страны Центральной Европы являются заложниками Москвы. Кроме того, в момент острого конфликта в Боснии Соединенным Штатам было трудно давить на альянс в плане его расширения. И вообще, как можно было убедительно доказывать, что расширение НАТО приведет к стабилизации в Центральной и Восточной Европе, в то время как в той же Европе никак не удавалось погасить крупный конфликт?
Администрация Клинтона смогла двигаться дальше в вопросе расширения только к осени 1996 года, после того как несколько проблем было решено. После победы Ельцина в июле 1996 года угроза коммунизма поблекла. Дэйтонские соглашения принесли мир в Боснию, и можно было без риска конфуза говорить, что расширение НАТО может помочь предотвратить повторение конфликтов, подобных боснийскому. В сентябре в ходе своего выступления в Штутгарте Кристофер призвал провести в начале лета 1997 года сессию НАТО на высшем уровне, на которой решить вопрос о приглашении новых членов. Однако несмотря на это ни президент, ни госсекретарь ничего не сказали о конкретных сроках принятия в НАТО новых членов.
В администрации разгорелась дискуссия, до каких пределов можно пойти в установлении конкретных сроков расширения альянса. Тэлботт и другие члены российской команды Клинтона считали, что президент не должен называть конкретного срока, а просто сказать, что НАТО намерена принять новых членов во время его второго президентского срока. Тэлботта всегда беспокоило, как бы одно направление политики не обогнало другое, и он боялся, что установление конкретной даты затруднит переговоры с Россией по хартии. После 1994 года администрация упорно сопротивлялась попыткам Конгресса назвать конкретные страны и даты расширения альянса. Почему же теперь отказываться от такого подхода?{630}
Но советник по национальной безопасности Энтони Лэйк и сотрудники его аппарата Даниэль Фрайд и Александр Вершбоу хотели иметь твердую уверенность, что расширение состоится. И лучшим способом гарантировать это было внести ясность в вопрос о дате. В конце концов заявление президента о том, что расширение действительно состоится, может помочь ему получить голоса некоторых этнических общин, тем более что республиканский кандидат в президенты Боб Доул критиковал администрацию за медлительность в этом вопросе{631}.
За две недели перед выборами, выступая в густонаселенном американцами польского происхождения районе Детройта, Клинтон сделал конкретное заявление о расширении: «Сегодня я хочу объявить о цели Америки. К 1999 году, 50-й годовщине НАТО и 10-летию падения Берлинской стены, первые из приглашенных нами стран станут полноправными членами НАТО»{632}. И действительно, в марте 1999 года Польша, Венгрия и Чешская Республика официально присоединились к альянсу.
Потепление в Лиссабоне
Приближение встречи НАТО на высшем уровне 1997 года и объявление твердой даты приема новых членов помогли сфокусировать внимание Москвы на необходимости заключения сделки с альянсом. Этому же способствовало возвращение Ельцина в конце 1996 года в мир живых. В декабре вице-президент Альберт Гор и премьер-министр Виктор Черномырдин встретились в Лиссабоне на заседании ОБСЕ вместо Клинтона и Ельцина. Это была хорошая возможность для США поговорить с кем-то помимо министра иностранных дел Примакова. Вице-президент передал Ельцину послание Клинтона, суть которого сводилась к одному: «Борис, мы должны это сделать». Публично Черномырдин повторил российские возражения против расширения НАТО, но из переданного им в приватном порядке послания Ельцина следовало, что канал Гора-Черномырдина был самым подходящим для продолжения переговоров{633}.
В Лиссабоне США дали понять, что они делают шаг навстречу России в другой области — в вопросе применения Договора о сокращении обычных вооружений в Европе. Российские военные все еще считали этот договор смирительной рубашкой и продолжали выступать против «группового» принципа зачета уровней вооружений, охватываемых этим соглашением. И в самом деле, по условиям договора военное оборудование, находящееся в Польше, Венгрии и Чешской Республике, будет засчитываться восточной группировке даже после того, как эти страны присоединятся к НАТО.
Соединенные Штаты согласились с Россией, что эти группировки больше не имели смысла, и договор должен быть скорректирован так, чтобы количество вооружений ограничивалось на национальном уровне. Это изменение позиции было не только логичным, но также позволяло Соединенным Штатам предлагать, чтобы дальнейшие дискуссии по ограничению обычных вооружений проходили в контексте адаптации Договора о сокращении обычных вооружений, а не в рамках переговоров России с НАТО.
В частном порядке в Лиссабоне, а затем публично на встрече министров иностранных дел стран — членов НАТО в Брюсселе представители США четко дали понять, что Россию больше не должна беспокоить проблема ядерного оружия. 10 декабря в Брюсселе госсекретарь Кристофер заявил, что «в сегодняшней Европе НАТО не имеет планов, намерений и необходимости размещать ядерное оружие на территории новых членов, и мы подтверждаем, что в настоящее время ядерные силы НАТО не находятся в состоянии повышенной боеготовности»{634}. Соединенные Штаты позаботились о том, чтобы это прозвучало как односторонняя декларация НАТО, а не как результат переговоров с Россией, что отражало стремление не создавать впечатления о существовании каких-то второсортных стран — членов НАТО.
На следующий день министр иностранных дел Примаков заявил, что Россия согласна приступить к переговорам о хартии, на что представители США ответили, что НАТО на этих переговорах будет представлять генеральный секретарь альянса Хавьер Солана. За этим последовало то, что Тэлботт называет «процессом кабуки»: Солана формально будет играть ведущую роль, но США станут руководить всем процессом из-за кулис. США также начнут консультироваться с ведущими союзниками, чтобы российские представители, посещая столицы различных стран, видели общую позицию НАТО{635}.
Чтобы повысить шансы на успех, Соединенные Штаты попытались связаться с Ельциным, минуя Министерство иностранных дел. В январе 1997 года Тэлботт с большой группой официальных американских представителей встретился с руководителем администрации Ельцина Анатолием Чубайсом. Чубайс заявил Тэлботту, что расширение НАТО разрушает либеральный лагерь в России: «Впервые в жизни я придерживаюсь такой же позиции, как фашист Владимир Жириновский и руководитель коммунистов Геннадий Зюганов». Когда позже Тэлботт встретился с Чубайсом с глазу на глаз, Чубайс подчеркнул, что параллельно с расширением НАТО России нужно предоставить членство в западных клубах: «восьмерке», ВТО, «Парижском клубе» западных кредиторов и группе стран с развитой экономикой в Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР){636}.[132]
Дрожащие колени
В январе 1997 года русские доставляли Тэлботту меньше всего хлопот. Гораздо более серьезной проблемой стал президент Франции Жак Ширак, который еще месяц назад в Лиссабоне начал говорить, что не следует форсировать расширение НАТО до тех пор, пока альянс не достигнет соглашения с Россией. Если бы русские знали об этом, они могли бы задержать расширение, а потом у них пропала бы заинтересованность в ведении переговоров. В своих попытках создать какую-то европейскую позицию, которая отличалась бы от позиции американцев, Ширак пытался заручиться помощью канцлеpa Гельмута Коля. Когда в начале января Коль поехал в Москву, Ельцин заявил ему, что Россия не может согласиться с расширением, и предупредил: «Безопасность всех европейских стран зависит от того, насколько безопасно чувствует себя Россия»{637}.
14 января Тэлботт встретился с Шираком в Париже. Президент Франции заявил, что Соединенные Штаты плохо ведут переговоры и что ответственность за них надо передать Франции и Германии. «Эта проблема решалась неудовлетворительно, потому что процесс был начат во время американской избирательной кампании», — пожаловался Ширак. «Я убежден, что Соединенные Штаты не в полной мере учитывают чувства России. Ельцину нужна встреча со мной и Колем, потому что Россия знает, что Франция и Германия лучше других понимают ситуацию»{638}.
К счастью для Тэлботта, Коль встал на сторону США. Канцлер считал, что для будущего Германии как страны, расположенной в центре Европы, а не на границе между Востоком и Западом, весьма важно, чтобы Польша вошла в НАТО, поскольку в этом случае восточной границей блока будет граница Польши, а не Германии. Он считал, что Ельцину нужно какое-то крупное событие, которое могло бы его успокоить, в частности встреча «семерки» в июне, но Коль признавал: российских официальных представителей надо убедить, что НАТО будет расширяться, чтобы они пошли на переговоры о хартии НАТО-Россия{639}.
Тэлботт мог подумать, что основные его трудности остались позади, но ему предстояло встретиться с озабоченным Клинтоном, который на заседании кабинета 17 января 1997 г. задал своей команде вопрос, почему все-таки Россия должна пойти на соглашение. Услышав ответ, что Россия получит какой-то механизм взаимоотношений с НАТО и корректировку Договора по сокращению обычных вооружений в Европе, Клинтон ответил: «Если я правильно понял, Россия получит от этой грандиозной сделки, которую мы ей предлагаем, только возможность сидеть в одной комнате с НАТО и присоединяться к нам, когда мы о чем-то договоримся, но она не сможет помешать нам, когда мы будем делать что-то, с чем она не согласна. Она может выразить свое недовольство, лишь покинув комнату. А как второе большое преимущество она получает наше обещание, что мы не будем размещать наши войска на территории ее бывших союзников, которые теперь будут нашими союзниками, если только мы однажды, проснувшись утром, не изменим своего решения?»{640}.
Напомнив Клинтону, почему Соединенные Штаты двигались вперед, реализуя политику президента в сфере расширения, Тэлботт выложил на стол документ. В середине февраля 1997 года он попросил молодого дипломата Джона Басса, используя ранее накопленные материалы, подготовить проект хартии. Басе начал с описания того, как изменились Россия и НАТО, но реакция его коллег подсказала ему, что документ должен быть направлен в будущее, а не напоминать всем, как Россия и НАТО пришли к нынешнему состоянию. После переделки документ с учетом этих замечаний — хартия НАТО-Россия — начал обретать форму{641}.
Однако, по мнению России, Клинтон своим вопросом попал в самую точку. В 1993-1994 годах Россия пошла на уступки США в таких вопросах, как, например, сделка с Индией, и получила сотрудничество в космосе, а за вывод войск из стран Балтии — деньги на жилье для офицеров, но теперь вместо существа она получала символы. Разница заключалась в том, что Россия должна была предпринять конкретные действия для продажи ракетной технологии или вывода войск из стран Балтии. Теперь же представители США понимали, что для принятия Польши в НАТО им Россия не нужна[133].
Четвертое «нет»
В начале марта заместитель госсекретаря Тэлботт и старший директор СНБ по европейским делам Александр Вершбоу по пути в Москву встречались в Брюсселе с Соланой. В ходе обсуждения вопроса о размещении войск на территории новых стран — членов НАТО Вершбоу сделал кое-какие заметки на бланке СНБ. С согласия Соланы Вершбоу взял эти заметки в Москву и там размножил для изучения членами его команды. Затем он привез эти заметки в Вашингтон для одобрения межведомственным комитетом заместителей министров, работавшим под председательством заместителя советника по национальной безопасности Джеймса Стейнберга. Заметки Вершбоу стали вторым односторонним заявлением НАТО. И хотя Россия хотела четкого обязательства не размещать войска на территории новых членов, она получила всего лишь обещание НАТО от 14 марта, что «в нынешней обстановке безопасности и обозримом будущем альянс будет выполнять свои обязательства по коллективной обороне и другие миссии путем обеспечения оперативного взаимодействия, интеграции и возможности усиления, а не путем размещения на постоянной основе существенных дополнительных контингентов войск». В английском варианте это заявление означало, что у НАТО нет планов, намерений и необходимости размещать существенные воинские контингенты на территории новых стран-членов{642}.
Это заявление было сделано до встречи Клинтона с Ельциным в Хельсинки в конце месяца, чтобы не создавать впечатления, будто НАТО в частных беседах с русскими «продает» центральноевропейцев. Но это не удовлетворило критиков. Бывший госсекретарь Генри Киссинджер сокрушался: «Я зажму нос и поддержу расширение, хотя условия могут быть весьма опасными… Кто слышал о военном союзе, который просит что-то у своего ослабленного противника? НАТО нельзя превращать в инструмент умиротворения России, поскольку в этом случае Россия подорвет его позиции»{643}. Стыковка НАТО с Россией была непростым делом. Многие влиятельные политики в России и США выражали скептицизм. Одним из самых влиятельных был сенатор-республиканец от штата Северная Каролина Джесси Хелмс, чей комитет по иностранным делам будет играть ведущую роль в ратификации расширения НАТО и кто, подобно Киссинджеру, опасался, что Клинтон и Тэлботт позволяли слабой России с помощью хартии разрушить могучую НАТО.