Влияние американской мощи и целей
Даная книга посвящена анализу формирования внешней политики США в отношении России после распада Советского Союза. Но насколько успешной была эта политика? Удалось ли достичь поставленных целей? Какие инициативы оправдали себя в большей степени? Был ли нанесен какой-то ущерб другим интересам США? Мы завершаем эту книгу некоторыми оценками влияния различных аспектов этой политики на национальные интересы США, России и американо-российские отношения[200].
В первое десятилетие российской политики США в постсоветский период нередко казалось, что конкретная администрация делала или слишком мало, или слишком много. Было очень трудно взять правильный темп. При той скорости, с которой в России происходили внутренние перемены, неудивительно, что американские деятели испытывали трудности в «калибровке» своей политики и временами пытались подталкивать эту революцию, чтобы сохранить Россию на прозападном курсе. В большинстве своем политика США в отношении России в этот период страдала от переоценки возможностей Америки в некоторых сферах и ее недооценки в других. Некоторое время американские деятели особенно преувеличивали свои возможности оказывать влияние на внутренние перемены в России и не смогли в должной мере оценить свою способность достигать желаемых для Америки результатов в международных делах, независимо от возражений Москвы.
Отчасти эти проблемы объяснялись трудностями прогнозирования хода внутриполитического развития в России. Помимо неверной оценки мощи Америки многие американские (да и российские) деятели неточно судили о темпах перемен в России. Творцы политики знали, что осуществление преобразований потребует огромных ресурсов, но они не смогли верно просчитать, как трудно будет преодолеть сопротивление укоренившихся бюрократических интересов. Тем не менее, они в целом переоценили угрозу коммунистического реванша в середине 90-х годов.
В отличие от реакции Америки на другие крупные социальные революции XX века — 1917 года в России, 1949 года в Китае или 1979 года в Иране, американцы желали этой второй русской революции успеха. Джордж Буш-старший высказывал надежду, что в Советском Союзе, а затем в России укоренятся демократические и рыночные институты, даже притом, что он был настроен скептически в отношении способности Запада содействовать этим преобразованиям и не был готов расходовать на этот проект скудные (по его представлениям) американские ресурсы. Из трех анализируемых в данной книге администраций администрация Клинтона проявила наибольшее стремление помочь нарождающимся рыночным и демократическим институтам в России. Команда Клинтона верила, что демократическая, рыночно ориентированная и интегрированная с Западом Россия больше не будет представлять угрозу национальной безопасности США и что Америка может сыграть свою роль в осуществлении этих преобразований.
По прошествии более 10 лет видно, сколь на удивление незначительным было влияние США на внутренние перемены в России. Соединенные Штаты вышли из «холодной войны» как единственная мировая сверхдержава, которую часто называют самой могущественной державой в истории по сравнению со всеми другими странами мира. И все же эта супердержава оказалась неспособной или не захотела повлиять на процесс внутренних перемен в России. Даже включение России в западные международные институты оказалось труднодостижимой целью.
В России действительно произошли радикальные перемены, но роль США в оказании содействия процессу этих перемен оказалась не столь уж важной, как это рекламировалось. Политика США несколько подталкивала Россию навстречу Западу, и некоторые американские инициативы способствовали осуществлению внутренних преобразований в нужном направлении, то есть в направлении демократии и капитализма. Однако не было ничего подобного «плану Маршалла», что помогло бы России восстановить ее экономику. Таким образом, возникает первый вопрос: могла ли более существенная экономическая помощь США помочь России избежать экономического спада или создать более прочную основу для консолидации и развития демократических институтов? Второй вопрос: принесло бы это пользу Соединенным Штатам? Насколько ограниченность американского влияния была обусловлена недостатком идей, ресурсов или желания и в какой мере она была связана с неспособностью США добиться изменений в столь крупной и многообразной стране, как Россия, несмотря на то, сколько тратилось на это средств и какое уделялось этому внимание?
Роль США в развитии российского капитализма
Нет каких-то четких критериев, какими можно было бы измерить степень влияния американской внешней политики на развитие российского капитализма. Даже на самой активной фазе американское участие в российских экономических преобразованиях затмевалось действием более фундаментальных факторов, таких как наследие советской экономики, соотношение сил и экономических интересов между соперничающими группировками или колебание мировых цен на нефть. Утверждение о том, что «американский фактор» играл главенствующую роль — в положительном или отрицательном смысле, — абсурдны. Тем не менее, в некоторые критические моменты творцы американской внешней политики принимали или, наоборот, не принимали важных решений об оказании помощи экономическим реформам, которые могли подтолкнуть российские экономические перемены в том или ином направлении.
СТАБИЛИЗАЦИЯ. Наиболее благоприятные возможности для оказания влияния на экономическую реформу в России открылись осенью 1991 года. Борис Ельцин сумел одержать верх над заговорщиками, что обеспечило ему почти единогласную поддержку в стране. Затем он назначил реформистское правительство во главе с экономистом Егором Гайдаром, который стремился к проведению радикальных реформ и приветствовал западную помощь. Гайдар знал, что его реформы будут непопулярны и в конечном счете вызовут сопротивление, но он и его союзники были уверены, что устойчивая и существенная помощь Запада поможет удержать на плаву его правительство и в целом российское общество в самый трудный начальный период реформ.
Гайдар переоценил готовность Ельцина последовательно проводить радикальную экономическую реформу. При первых признаках сопротивления Ельцин «разбавил» правительство включением в него директоров предприятий — так называемых «красных директоров», целью которых было не проведение реформы, а сохранение беспрецедентных возможностей для обогащения, полученных ими и их союзниками в результате частичных реформ. К декабрю 1992 года эти менеджеры советской эпохи под руководством Виктора Черномырдина снова контролировали правительство.
Другим крупным просчетом Гайдара стала его переоценка готовности Запада поддерживать его экономические реформы. Этот просчет понятен. В период пребывания Гайдара у власти Соединенные Штаты и их союзники обещали много, но давали очень мало. Президент Джордж Буш-старший и его администрация медленно шли на сближение с Ельциным, Гайдаром и другими деятелями — инициаторами экономической реформы в России. Отсутствие контактов с ними до коллапса Советского Союза привело к тому, что стратегия оказания экономической помощи не была отработана или предана огласке до того, как начался сам процесс. Невероятно, но с Гайдаром никто не провел даже сколь-нибудь вразумительных консультаций, прежде чем он узнал о планах американской помощи{1123}. В разгар избирательной кампании 1992 года президент Буш и кандидат в президенты Билл Клинтон обещали предоставить России помощь на миллиарды долларов — в одном из выступлений в апреле 1992 года Буш назвал цифру 24 млрд. долл. На самом деле была предоставлена лишь малая часть называвшихся сумм, да и то в бессистемном виде. К моменту, когда МВФ был готов предложить России серьезную программу (по объему она представляла лишь небольшую часть обещанного), реформисты уже потеряли власть в России[201].
В соответствии со своим мировосприятием реальной политики ответственные за выработку внешнеполитического курса США деятели администрации Буша никогда не считали экономическую помощь России высшим внешнеполитическим приоритетом, кроме случая гуманитарной помощи зимой 1991/92 года с целью помочь предотвратить потенциальный кризис, который мог привести к массовым волнениям и дестабилизации. На самом деле представители Министерства финансов США и администрации Буша были озабочены тем, чтобы заручиться готовностью России выплачивать советские долги Америке, и с гораздо меньшим энтузиазмом относились к творческому поиску путей оказания помощи в беспрецедентном переходе России от коммунизма к капитализму. Самое главное было в том, что Буш не принял политического решения об оказании России краткосрочной помощи с целью достижения стабилизации. Администрация Буша усугубила положение, создав завышенные ожидания в отношении того, что США были готовы делать в России. Для русских названная в апреле сумма в 24 млрд. долл. выглядела огромной. Не получив ничего, они стали скептически относиться к обещаниям Запада об оказании помощи российским реформам.
Вильсонианцы в администрации Клинтона и особенно Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон в Министерстве финансов США были серьезно вовлечены в разработку стратегии макроэкономической стабилизации в России. Если бы они занимали свои посты в 1992 году, они бы с большей симпатией и энергией отнеслись к словам Бейкера и Дэнниса Росса, призывавших своих партнеров в Министерстве финансов действовать в этом направлении. Но самое важное — у команды Клинтона в министерстве была своя теория преобразования коммунизма в капитализм, стратегия обеспечения этого процесса, а также реальные инструменты и индикаторы для оценки успеха. Их подходы и использовавшиеся ими модели были неоднозначны, но сам факт обсуждения программы означал возможность выработки четкого комплекса идей относительно экономической реформы (как раз того, чего недоставало предыдущей администрации в дискуссии о политической реформе).
Из этой теории вытекали конкретные политические рекомендации российским партнерам относительно темпа инфляции, бюджетного дефицита и валютного курса, а также такие новаторские решения в плане кредитных инструментов МВФ, как Фонд финансирования системных преобразований, который позволял российскому правительству получать кредиты МВФ на более выгодных условиях, чем другие страны. Иные подразделения администрации Клинтона, не имевшие каких-то альтернативных теорий или собственных планов содействия реформам, обычно полагались на опыт Министерства финансов.
Какое-то время казалось, что новая, более активная наступательная стратегия стала давать результаты. И хотя к моменту назначения Саммерса и Липтона Гайдар и его реформаторы потеряли власть, американская сторона постепенно разъясняла новому премьер-министру Виктору Черномырдину выгоды низкого уровня инфляции, стабильной валюты и, в меньшей степени, снижения бюджетного дефицита. Тем временем МВФ вовлекал Россию в долгосрочные и все более сложные соглашения, которые в конечном счете привели к заключению Соглашения о расширенном кредите в размере 10,2 млрд. долл.
Со временем, однако, стремление поддержать Бориса Ельцина в сочетании с представлениями о возможной цене провала — экономический хаос в стране с тысячами ядерных боезарядов — возобладало над здравыми принципами кредитования. В этом плане изобретение Фонда финансирования системных преобразований было вполне адекватным и творческим ответом и на новый призыв: снизить препятствия на первом этапе, чтобы помочь России двинуться по пути реформ. В начале 90-х годов Россия была просто не способна выполнить требование МВФ держать дефицит бюджета не выше 5%, не говоря уже о 3%. И в этом случае для достижения стабилизации МВФ должен был прибегнуть к иной стратегии, чем в Боливии или Гане. Однако, когда российские представители привыкли к какому-то особому подходу, они стали требовать все новых и новых исключений из правил МВФ. Когда эти требования особого подхода не вызывали энтузиазма у чиновников среднего звена МВФ, Ельцин и другие российские деятели звонили своим американским партнерам, требуя урезонить бюрократов и выдать новые кредиты. Если в первые годы реформ такая политизация экономической помощи была необходима, то в более поздний период она подрывала авторитет МВФ в России, особенно в 1996 и 1997 годах, когда МВФ продолжал давать России деньги, в то время как российское правительство намного превышало бюджетный дефицит и другие согласованные в 1996 году экономические показатели. Поскольку большой пакет помощи был предоставлен в марте 1996 года, в период избирательной кампании Ельцина, авторитет МВФ и западных правительств сильно пострадал. Для покрытия бюджетного дефицита российское правительство выпускало все новые и новые долговые обязательства. В конце концов, в августе 1998 года оно было вынуждено объявить себя банкротом.
В этот же период команда МВФ (работавшая в тесном контакте с Министерством финансов США) согласовала с российскими партнерами некоторые ошибочные рекомендации принципиального характера. Экономисты в МВФ и в российском правительстве считали курс рубля священным. Многие полагали, что девальвация вызовет гиперинфляцию и подорвет доверие инвесторов. Однако к 1998 году учетную ставку уже приходилось искусственно поддерживать, поскольку российское правительство было не в состоянии сдерживать курс рубля. Предложенный МВФ рецепт, включавший повышение налогов с целью увеличения доходной части бюджета, в долгосрочном плане мог и оправдать себя, но в условиях кризиса он оказался неадекватным. Впоследствии стало ясно, что либерализация рынка, которой добивался МВФ, была преждевременной, поскольку открытие рынка ГКО для иностранцев привлекло на этот рынок спекулятивные капиталы, которые российский рынок оказался не в состоянии эффективно освоить.
Период благоприятных условий для России наступил задолго до августа 1998 года. Если оглянуться назад, то становится очевидным, что хрупкая схема финансовой стабилизации, позволившая России взять под контроль инфляцию, зафиксировать обменный курс рубля и впервые в 1997 году добиться экономического роста, не могла выдержать последствий финансового кризиса в Азии и падения мировых цен на нефть. Однако если не учитывать возможности постепенной девальвации, которая могла бы дать или не дать желаемого результата, трудно назвать какую-то другую политику, которую могло бы проводить российское правительство и его западные партнеры, чтобы избежать финансового краха августа 1998 года. Российский экономист привел убедительные аргументы, почему постепенная девальвация рубля принесла бы успех. Однако чем внимательнее анализировать это противоречащее фактам краха августа 1998 года утверждение, тем труднее убедить себя, что девальвацию можно было бы начать без реструктуризации государственного долга.
В ретроспективе все это кажется неизбежным. С учетом того, что нам известно сегодня, решение представителей Министерства финансов США, их партнеров в МВФ и Всемирном банке, а также Японии объявить о «пакете спасения России» в размере 22,8 млрд. долл., включая выплату первого транша в размере 4,8 млрд. долл. в июле 1998 года, за месяц до краха, было колоссальной ошибкой.
Однако при отсутствии точной информации о том, что именно произойдет в августе 1998 года, стоило пойти на риск вмешательства в последний момент, даже если шансы на успех представлялись меньше 50%. Ссылка на то, что Россия нуждалась в поддержке как страна, имеющая стратегическое значение, с тысячами ядерных боезарядов и потенциалом этнических конфликтов в своих границах, была не лишена оснований до наступления самих событий и, с точки зрения американцев, всегда представляла первостепенную важность. Экономический крах может вызывать политическую нестабильность, как это случилось в 2001 году в Аргентине или в 1917 году в России. Если бы 5-6 млрд. долл. могли помочь России избежать катастрофы и ее последствий для глобальной стабильности и интересов национальной безопасности США, то, с точки зрения Америки, МВФ стоило затратить эти деньги. Примечательно, что даже заместитель министра финансов Лоренс Саммерс считал, что крах России может иметь такие последствия для безопасности, о которых просто страшно подумать.
И все же несмотря на обвал ни один из страшных сценариев, которых опасались официальные лица в США, не материализовался. Вместо этого новое правительство во главе с премьер-министром Евгением Примаковым продолжало придерживаться основных рыночных принципов и сотрудничать с МВФ и американскими представителями, отвечавшими за оказание России помощи в сфере экономики. Несмотря на его исключительную болезненность для простых российских граждан, август 1998 года явился тем «шоком», который дал реальные результаты для российской экономики, в том числе положил конец «легким деньгам» правительственного рынка облигаций, уменьшил ренту для близких к государству компаний и стимулировал реальное производство отечественных товаров[202]. К лету 2002 года уровень жизни россиян восстановился до предкризисного уровня{1124}.
Оценка помощи США в достижении макроэкономической стабилизации России в 90-х годах неоднозначна{1125}. По крайней мере в двух критических точках, осенью 1991 года и летом 1998 года, творцы американской внешней политики упустили возможность решительного вмешательства в российскую экономику. В 1991 году окно для реформ было открыто недолго, и бездеятельность Буша дорого обошлась реформаторам в России. Команда Клинтона пыталась действовать летом 1998 года, но было уже поздно.
После 1998 года успехи России в обеспечении макроэкономической стабилизации были достигнуты в основном без помощи Запада, что позволяет задаться вопросом: а не лучше ли было США вообще не вмешиваться в эту «игру»? Но на подобный» вопрос трудно ответить. Кредиты МВФ облегчили экономическое бремя преобразований середины 90-х годов, что, в свою очередь, по-видимому, содействовало обеспечению стабильности российского правительства и позволило Кремлю избежать политических шараханий в этот критический период. МВФ также помог реформаторам удержаться в правительстве, поскольку руководящие деятели администрации Клинтона и МВФ часто намекали, что участие в российском правительстве их единомышленников-реформаторов является условием предоставления помощи. Могло ли более бедное российское правительство в начале 90-х годов с меньшим числом реформаторов в своем составе проводить тяжелые налоговые реформы? Возможно. Сумело ли бы то же самое правительство пережить неблагоприятную политическую реакцию на его попытку провести эти реформы? Трудно сказать. Ошибались ли американцы, когда пытались использовать многостороннюю помощь для подталкивания реформ? Ни в коем случае. Лучше пытаться что-то делать и потерпеть провал, чем вообще ничего не делать.
Независимо от финансовых вливаний, американские представители способствовали макроэкономической стабилизации путем передачи идей. Спустя несколько лет после коллапса Советского Союза некоторые российские «экономисты» все еще доказывали отсутствие связи между увеличением денежной массы и инфляцией. Другие, уже в посткоммунистическую эру, подчеркивали как главный приоритет государства — стимулирование промышленного производства, даже если проведение такой политики было связано с ростом бюджетного дефицита. По контрасту с этим бросается в глаза существующий сегодня в России консенсус политиков и экономистов в отношении принципов макроэкономической стабилизации. Конечно, дискуссии продолжаются (как это и должно быть), но параметры этих дискуссий существенно сузились. Будет преувеличением, если кто-то в Министерстве финансов США станет утверждать, что он или она научили русских основным принципам макроэкономики, но длительное взаимодействие с западными представителями, придерживавшимися этих принципов, оказало важное влияние на мышление таких российских деятелей, как Виктор Черномырдин и Евгений Примаков, которых нужно было ознакомить с основами рыночной экономики.
ПРИВАТИЗАЦИЯ И ДРУГИЕ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ. МВФ при поддержке и поощрении США затратил большие деньги на оказание помощи российским экономическим реформам. И хотя в России руководство фонда несколько вышло за рамки своих традиционных программ, в центре внимания оставалась макроэкономическая политика. В сфере микроэкономики по таким проблемам, как институциональные реформы, реструктуризация предприятий, банковская реформа, ведущую роль играли другие международные организации: Всемирный банк, Европейский банк реконструкции и развития и Программа Европейского сообщества по оказанию технической помощи Содружеству Независимых Государств (ТАСИС).
В этом царстве реформ прямая двусторонняя помощь со стороны Соединенных Штатов составляла лишь небольшую часть всего объема поступавшей от Запада помощи. Как показывают приводимые ниже примеры за 2001 финансовый год, американские усилия затрагивали преобразования практически во всех сферах Российского государства и общества[203].
Бюджетные ассигнования по линии правительства США для России в 2001 финансовом году{1126}
(Закон по поддержке свободы и другие фонды …… Млн. долл.[204])
Агентство международного развития Бюро по России и Евразии (УМР США) ……
Экономическая реструктуризация …… 8,95
Развитие частного сектора …… 10,36
Менеджмент окружающей среды …… 6,96
Демократическая реформа …… 16,10
Реформы социального сектора …… 14,88
Междисциплинарные специальные инициативы …… 4,18
Фонд Евразии …… 10,00
Фонды предпринимательства …… 20,00
Всего по линии УМР США …… 91,42
Переводы другим ведомствам
Министерство торговли США[205] …… 4,36
Госдепартамент — Европа/Евразия: гуманитарная помощь, транспортные расходы и гранты …… 7,49
Стоимость грузов (излишки Министерства обороны США и частные пожертвования, не включенные в итоговые данные) …… 17,77
Всего по линии Бюро Координатора гуманитарной помощи …… 25,26
Госдепартамент
Бюро по международному контролю наркотиков: подготовка работников правоохранительных органов и техническая помощь …… 3,04
Контроль над экспортом и охрана границ …… 3,50
Бюро образования и культуры: программа общественной дипломатии …… 30,71
Программа международной информации …… 0,20
Всего по линии Госдепартамента …… 38,50
Министерство юстиции США …… 0,90
Агентство по защите окружающей среды …… 1,14
Гражданские исследовательские фонды …… 4,00
Комиссия по ядерному регулированию …… 0,40
Министерство сельского хозяйства США: перепрофилирование, стипендии Кокрана, программа обмена преподавателями …… 4,07
Министерство финансов США: технические советники …… 1,90
Министерство здравоохранения США[206] …… 5,25
Всего переводы в другие ведомства …… 68,01
Всего в 2001 финансовом году по бюджету Закона о поддержке свободы …… 59,43
Фонды других ведомств
Агентство международного развития: выживание детей …… 3,54
Министерство обороны США …… 385,71
Министерство сельского хозяйства США: продовольственная помощь …… 60,48
Министерство энергетики США …… 335,54
Госдепартамент
Международный военный обмен и обучение …… 0,16
Контроль над экспортом и охрана границ[207] …… 1,50
Научные центры …… 23,00
Нераспространение/разоружение
Варшавская инициатива/иностранное военное финансирование ЕЭК: программа общественной дипломатии[208] …… 13,86
Программы международной информации …… 0,14
Бюро народонаселения: миграции беженцев …… 11,63
Всего по Госдепартаменту …… 50,29
Библиотека Конгресса: программа «Открытый мир» …… 10,00
Министерство транспорта США …… 0,65
Служба рыболовства и дикой природы …… 0,30
Министерство образования США: программа обменов Фулбрайта-Хэйса …… 0,54
Корпус мира …… 3,50
Всего бюджет агентств в 2001 финансовом году …… 850,55
Всего по федеральному бюджету …… 1009,97
Оценить прямой результат этой относительно скромной двусторонней экономической помощи почти невозможно, поскольку в лучшем случае это была всего лишь капля в море.
Как уже отмечалось ранее, американцы имели очень незначительное влияние на выработку концепции и практическое осуществление двух основных программ приватизации в 90-х годах: программы ваучерной приватизации 1992-1994 годов и программы залоговых аукционов 1995 года. Первая программа явилась результатом компромисса правительства Ельцина и парламента. Вторая программа была инициирована Чубайсом и его союзниками вопреки советам американских партнеров.
Следы американского участия еще труднее разглядеть среди результатов реструктуризации предприятий. Агентство международного развития через Российский центр приватизации заключило контракты на многие миллионы долларов с американскими консультационными и бухгалтерскими фирмами, перед которыми стояла задача превратить советские предприятия в корпорации американского типа. Этот проект охватывал только небольшую часть из 100 тыс. приватизированных в 90-х годах предприятий, а это означало, что даже при самом благоприятном стечении обстоятельств результат всех этих американских усилий имел чисто демонстрационный эффект. Однако сегодня трудно обсуждать эти демонстрационные эффекты в рамках системы, поскольку никто не оценивал результаты этой технической помощи на уровне фирм[209].
Как и в сфере макроэкономики, очень трудно выделить конкретные случаи американского участия в процессе приватизации, которые привели к позитивным результатам. Вклад американцев ограничивался главным образом переносом рыночных концепций в российские условия. Когда был создан Российский комитет по государственному имуществу (ГКИ) во главе с Чубайсом, только небольшое число людей в России могло объяснить такие понятия, как «корпоративность», «рынок ценных бумаг», «совет директоров». Устанавливая отношения профессионального сотрудничества с российскими коллегами, работавшие с ГКИ американцы передавали и эти идеи. Такие знания могли прийти только с Запада, поскольку в тот период в России об этом не знали. Данная форма технической помощи являлась быстрым и эффективным средством передачи такого рода знаний. Крупные подрядчики Агентства международного развития, отвечавшие за содействие постприватизационной реструктуризации, в такой же опосредованной форме способствовали созданию рыночных представлений в России. Если даже ни один из этих проектов не привел к созданию частной фирмы, дающей прибыль, они позволили ознакомить сотни русских с капиталистическими методами хозяйствования и таким образом помочь им в работе.
То же самое справедливо и в отношении участия американцев в других институциональных или структурных реформах. Возможно, один из наиболее успешных примеров передачи знаний был связан с Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг (ФКЦБ) и ее американскими партнерами. Названная комиссия выросла из Госкомимущества, в котором тесно сотрудничали русские и американцы. Под руководством Дмитрия Васильева сначала в качестве заместителя председателя комиссии, а затем ее председателя она сформировалась по типу Американской комиссии по рынку ценных бумаг, а не по другим моделям европейского типа. Как и в американской системе, Васильев стремился к тому, чтобы главным поставщиком капитала для фирм был фондовый рынок, а не банки. Агентство международного развития взяло на себя оплату консультантов, которые должны были помочь ему создать правительственное ведомство, способствующее утверждению капитализма такого типа. Временами Васильев не соглашался с этими консультантами, особенно в отношении роли банков на фондовом рынке{1127}. Он, однако, признавал, что ФКЦБ при всех ее недостатках была создана благодаря американской технической помощи{1128}. Финансируемый AMP проект также помог созданию Национальной ассоциации участников фондового рынка (НААУФР) — организации брокерских фирм, призванной обеспечить саморегулирование российского фондового рынка{1129}. Как уже отмечалось ранее, гранты AMP российским исследовательским центрам также способствовали передаче знаний от Запада Востоку в сфере налогообложения и, в конечном счете, прямо способствовали переработке российского налогового законодательства[210]. В более общем плане и на индивидуальном уровне, будь то на спонсируемой AMP конференции по микрофинансированию в Нижнем Новгороде или в классе по микроэкономике университета штата Монтана, где по обмену учатся российские студенты, постоянно идет обмен идеями. Однако измерить совокупное влияние этого процесса на экономическую реформу в России практически невозможно.
Несмотря на многолетнюю дискуссию с российскими партнерами, американцам не удалось стимулировать проведение банковской реформы в России. И дело тут не в знаниях[211]. Скорее могущественные финансовые силы в России продолжают блокировать серьезные реформы. Америка также не оказала достаточной интеллектуальной помощи в стимулировании реформы социального обеспечения[212]. В целом американские программы технической помощи уделяли слишком много времени и сил попыткам добиться того, чтобы предприятия советской эпохи стали стремиться к получению прибыли. Было бы лучше направить эту энергию на создание новых компаний, а также институтов, поддерживающих идеи рынка, которые могли бы стимулировать развитие новых компаний. Программа развития малого бизнеса и фонды предприятий были частью общего пакета американской помощи России. Однако в начале 90-х годов баланс ресурсов, направлявшихся на поддержку программ приватизации (программы осуществлялись очень дорогими бухгалтерскими и консультационными фирмами) и развитие новых бизнесов, был смещен в сторону первых{1130}. И, естественно, Соединенные Штаты никогда не предоставляли какой-то прямой финансовой помощи, которая могла бы облегчить страдания российских бедняков[213]. Это было большой ошибкой. Правда, надо признать, что, учитывая нужды бедняков в США, на пути любой программы борьбы с бедностью в России возникли бы колоссальные политические препятствия. Но помощь бедным за рубежом обходится гораздо дешевле подобных программ в собственной стране, и даже чисто символическая программа помощи бедным в России, управляемая непосредственно представителями американских правительственных организаций, могла бы сделать чудеса в плане изменения отношения к западной помощи. Столь же важно, что программа разделения функций производства и социального обеспечения на предприятиях советской эпохи способствовала бы реальной реструктуризации этих предприятий. Отсутствие этого разделения тормозило становление настоящего рынка труда.
К концу 90-х годов многие американские критики обвиняли американских политиков в том, что они уделяли слишком мало внимания развитию институтов, обеспечивающих функционирование рынка{1131}. Вместо этого, как утверждалось, американские представители слишком много времени и энергии отдавали поддержке отдельных лиц в российском правительстве, которых они превозносили как реформаторов{1132}. Отмечая описанные выше серьезные провалы институциональной реформы, мы, тем не менее, не можем согласиться с огульным осуждением американской стратегии экономической реформы. Если институты поддержания рынка отсутствуют, то они могут быть созданы только людьми, заинтересованными в их появлении. Если институциональная реформа необходима, то нельзя надеяться, что ее можно будет инициировать, оказывая помощь тем, кто удобно устроился в сохранившихся институтах командной экономики. Реформаторы — это те, кто реформирует, особенно в такой стране, как Россия, где необходимо было разрушить старые институты, чтобы освободить место для новых. Носителями нового были люди, обладавшие идеями и качествами лидеров.
В то же время иностранцы не могли хотеть перемен больше, чем их партнеры в России. Даже когда американцы находили в России единомышленников, те нередко были в меньшинстве или находились в окружении бюрократов с иными интересами. На протяжении 90-х годов серьезным препятствием на пути создания институтов поддержки рынка было отсутствие согласия в России относительно курса экономической реформы.
ТОРГОВЛЯ И ИНВЕСТИЦИИ. Начиная с первой встречи президентов Ельцина и Клинтона в апреле 1993 года развитие торговли и инвестиций было главной темой политических заявлений США по России. Клинтон и Джордж Буш-младший считали, что американские инвестиции, а также торговля между двумя странами будут лучшим механизмом оказания помощи развитию капитализма в России. Их партнеры в Кремле были с этим согласны. В конце концов, призывать к расширению торговли гораздо легче, чем давать или получать помощь. В Вашингтоне эти риторические призывы подкреплялись организационными мероприятиями, направленными на стимулирование торговли и инвестиций. Для стимулирования экономической деятельности такого рода американские и российские официальные представители создали в середине 90-х годов Комиссию Гора-Черномырдина, а позже Буш и Путин создали комиссии по сотрудничеству на уровне деловых кругов.
Как и в области экономической стабилизации, приватизации и поддержки других рыночно ориентированных институтов, достижения в области торговли и инвестиций были неоднозначны. Объем прямых иностранных инвестиций в России оставался ничтожным. Совокупный показатель за первое десятилетие независимости был на уровне 18,2 млрд. долл., в то время как только в 2000 году в Китай было вложено 46 млрд. долл. Существенная часть этих прямых иностранных инвестиций, примерно 7-8 млрд. долл., имела американское происхождение, но это намного ниже германских инвестиций в России[214]. Прямые иностранные инвестиции в России в расчете на душу населения также оставались чрезвычайно низкими (15 долл.) в сравнении с Польшей (84 долл.), не говоря уже о Венгрии (221 долл.){1133}. Товарооборот между США и Россией все еще остается небольшим, и он ограничивается барьерами, оставшимися со времен «холодной войны», такими как драконовский визовый режим, контроль за передачей технологий и «поправка Джексона-Вэника» к Закону о торговле 1974 года, увязывающая торговый статус России с еврейской эмиграцией[215]. Лишь через 10 лет после начала рыночной реформы в России Министерство торговли США наконец признало ее как страну с рыночной экономикой. Но если бы даже деньги всегда имели одно и то же происхождение (что было далеко не всегда), то в дипломатическом плане нецелесообразно выдавать миллиарды долларов в качестве гарантий займов или даже миллионы долларов, выделяемых американским компаниям на проработку таких проектов, как «помощь России», особенно в тот период, когда народ России испытывал один из самых глубоких экономических спадов современности.
Но если достижения в сфере продвижения торговли и инвестиций выглядят не слишком внушительно, то перспективы представляются вполне обнадеживающими. Российская экономика наконец стала расти устойчивыми темпами, что, в свою очередь, привлекло новые американские инвестиции. После дефолта 1998 года российскому правительству удалось выплатить свои долги, воздержаться от новых займов в МВФ, сбалансировать бюджет, провести некоторые важные реформы в налоговой сфере и создании правового режима. В 2000-2002 годах прямые иностранные инвестиции, в том числе американские, резко возросли, что побудило некоторых говорить о том, что к 2005 году их уровень может удвоиться{1134}. В этот же период отмечался рост объема репатриируемых российских капиталов и портфельных инвестиций.
Роль США в продвижении российской демократии
Пока еще рано говорить, что демократические институты навсегда вытеснили старый порядок. Президент Путин немало сделал для того, чтобы подорвать и без того хрупкие основы российской демократии{1135}. Тем не менее, все-таки можно считать, что автократические институты старого советского режима рухнули. Для страны с вековыми традициями автократического правления является большим достижением, что все крупные лидеры посткоммунистической России пришли к власти путем выборов. Хорошим признаком является и то, что принятая в 1993 году Конституция остается высшим законом страны. Кроме того, большинство проведенных в России за последние пять лет опросов общественного мнения показывают, что твердое большинство российских граждан поддерживает демократические идеи и порядки{1136}.
Роль Америки в обеспечении частичной демократизации России еще труднее оценить, чем ее вклад в создание рыночных институтов, отчасти потому, что эта политическая цель постоянно поддерживалась в риторическом плане, но не подкреплялась достаточными дипломатическими инициативами, финансовыми ресурсами и конкретными идеями. В отличие от рыночных реформ, творцы американской политики имели смутные теоретические представления о том, как происходит переход от диктатуры к демократии, и очень ограниченный инструментарий для поддержки этих перемен. Все три американских президента без исключения после окончания «холодной войны» провозглашали свое намерение поддерживать становление демократии в России. Однако была существенная разница в том, как осуществлялась эта поддержка, какое уделялось этому внимание и какие на это выделялись ресурсы.
Президент Джордж Буш-старший очень осторожно относился к поддержке демократии. Он декларировал свое желание видеть в Советском Союзе, а затем в России демократическую систему правления, но не находил для США особых возможностей повлиять на благоприятный исход этого процесса. На завершающем этапе советской эры, когда многие в Советском Союзе считали, что независимость станет первым шагом на пути демократизации, политика Буша на самом деле мешала либерализации. Он не поощрял развал Советского Союза. Он не предпринимал шагов по установлению связей с антисоветской оппозицией. Вместо этого он упорно поддерживал Генерального секретаря советской Компартии Михаила Горбачева. В 1991 году Горбачев все еще был неизбранным лидером СССР, в то время как многие лидеры демократической оппозиции, включая Бориса Ельцина, в России уже неоднократно подтверждали свой мандат в ходе выборов.
Во второй половине 1991 года в администрации Буша не было единства в отношении российской демократии, и этот раскол предполагал возможность проведения альтернативной политики. ЦРУ рассматривало Ельцина как продемократическую силу и призывало администрацию более энергично устанавливать контакты с его командой. А сторонники преобразования режима, группировавшиеся в Пентагоне вокруг Пола Вулфовица, активно выступали за развал Советского Союза, в частности через поддержку независимости Украины.
Могла ли более энергичная политика Белого дома в плане поддержки процесса демократизации принести больше пользы США или помочь демократической консолидации России в 1991-1992 годах? Если бы Буш раньше установил прямой контакт с Ельциным, помогло бы это переходу от коммунизма к демократии? Гипотетически можно рассуждать, мог ли Буш убедить Горбачева избавиться от одиозных фигур, которые в январе 1991 года проводили военные операции в Литве и Латвии. Если бы их можно было изгнать из правительства в январе 1991 года, то, возможно, попытка переворота в августе 1991 года не состоялась бы. Но если бы эта попытка не была предпринята и так позорно не провалилась, то Советский Союз мог бы не развалиться. В первые месяцы российской независимости Ельцин должен был провести серию политических реформ, которые имели бы далеко идущие последствия для становления будущей российской демократии. Гипотетически же можно представить, что Буш мог бы лично повлиять на Ельцина в плане проведения таких реформ. В реальности, однако, перед Бушем и Ельциным было столько других проблем, выглядевших более приоритетными, как, например, мирный роспуск советской империи и обеспечение контроля над стратегическим ядерным оружием, оказавшимся в руках четырех новых независимых государств, что всякие разговоры о выборах и новых конституциях выглядели преждевременными.
Команда Клинтона пришла к власти с намерением сделать поддержку демократии более существенным компонентом внешней политики США. В основе такого подхода была идея демократического мира, то есть представление о том, что демократии не воюют друг с другом. Отсюда — поддержка демократии в такой стратегически важной стране, как Россия, отвечала национальным интересам США. Но даже в период вильсониански настроенной администрации Клинтона наиболее очевидный трюизм американской внешней политики заключался в том, что, когда нужно делать выбор между поддержкой демократии и каким-то другим вопросом безопасности в американо-российских отношениях, предпочтение всегда отдается безопасности в ее традиционном понимании[216]. Редактор газеты «Вашингтон пост» Фред Хайят отмечал в редакционной статье: «Клинтон проявлял заботу о демократии в России, но другие и действительно серьезные проблемы всегда выходили у него на первый план: надо было убедить Россию вывести войска из получивших независимость стран Балтии, вывезти ядерное оружие с Украины, получить согласие России в Боснии, в Косово и в НАТО»{1137}.
Поскольку Клинтон рассматривал пребывание Ельцина у власти как необходимое условие для проведения в России рыночных и демократических реформ, американский президент был готов простить своему российскому коллеге даже какие-то шаги, подрывающие демократию. Клинтон и его команда не осудили такие антидемократические действия Ельцина, как расстрел парламента и мирной демонстрации в октябре 1993 года, вторжение в Чечню в 1994 и 1999 годах. Во время избирательной кампании 1996 года, когда Ельцин подумывал об отмене выборов, Клинтон призвал своего российского коллегу придерживаться принципов избирательной демократии. Возможно, этот сигнал из Вашингтона, сильно отличавшийся от того, что сигнализировал Вашингтон в период конфронтации октября 1993 года или после вторжения в Чечню в 1994 году, повлиял на расчеты Ельцина, но нельзя сказать, до какой степени. У администрации Клинтона так и не было адекватного ответа на каждый из этих демократических кризисов в России. К моменту, когда в январе 1993 года Клинтон стал президентом, Ельцин уже вел борьбу с российским парламентом, чтобы удержаться у власти. В течение 1993 года конституционная реформа не содействовала демократизации, страна продолжала жить по брежневской Конституции. Если бы США поддержали российский парламент, то такая политика была бы не более демократичной, чем безоговорочная поддержка Ельцина как воплощения российской демократии. По сравнению со Съездом народных депутатов Ельцин выглядел более выигрышно как реформатор и деятель, дружественно настроенный и отвечающий американским национальным интересам.
Реакция Америки на военную интервенцию в Чечне в период администрации Клинтона характеризовалась отсутствием моральной четкости, а в период последующей администрации Буша, особенно после 11 сентября, нарушение прав человека игнорировалось еще в большей степени. Но, с другой стороны, Соединенные Штаты не так много могли сделать, чтобы повилять на то, что происходило на месте. Все без исключения в администрации Клинтона, а также все международное сообщество, включая мусульманский мир, признавали российский суверенитет в Чечне, особенно после того, как чеченские повстанцы в 1999 году вторглись в Дагестан. Те же самые международные наблюдатели считали, что у России не только есть право добиваться, чтобы Чечня оставалась в составе Российской Федерации, но что Россия просто защищает свою территорию. В то же время Клинтон мог бы более четко выразить свое возмущение тем, как велись эти войны, и подчеркнуть, что входящие в демократический клуб страны не ведут таких кампаний с полным игнорированием прав человека. В конце концов, Клинтон знал, насколько Ельцин ценил членство в этом клубе. И это было видно на примере того влияния, которое оказала встреча «восьмерки» в Кёльне на поведение России в Косово в период, непосредственно предшествовавший этой встрече.
Однако могло ли более страстное осуждение Клинтоном этих наиболее грубых проявлений отката от демократии в России изменить положение? Могли ли экономические санкции против России изменить ход чеченских войн? Вероятно, нет. Когда творцы американской внешней политики пытаются пресечь или предотвратить негативное развитие событий путем санкций, у них очень мало шансов на успех в отношении страны столь огромной и сложной, каковой является Россия.
Тем не менее, слова тоже имеют значение. Было бы наивным считать, что США могли предотвратить расстрел парламента в октябре 1993 года или вторжение в Чечню в 1994 году, но беспомощность Америки не может служить извинением за отказ от американских идеалов. Для вильсонианцев в администрации Клинтона их отказ даже от риторической поддержки идеи важности демократизации означал подрыв их морального авторитета, особенно среди демократических активистов в России. В своих мемуарах Тэлботт признает: «Мы должны были раньше более критично и более последовательно сфокусироваться на том ущербе, который бесчинства России причиняли мирному населению и который подрывал шансы России на демократизацию и развитие гражданского общества»{1138}.
Президент Буш-младший проводил политику, для которой было характерно безразличное отношение к антидемократической практике Кремля, что особенно почувствовалось после того, как Путин стал исполняющим обязанности президента, а затем, после отставки Ельцина 31 декабря 1999 г., и президентом России. После 11 сентября 2001 г., когда Путин превратился в надежного друга и союзника в борьбе с терроризмом, Буш еще менее был склонен обсуждать российские политические реформы. Это молчание Буша повлекло ослабление демократических сил в России.
В ходе встречи на высшем уровне в Москве в мае 2002 года Буш и его команда громогласно объявили, что «холодная война» осталась позади. И хотя она окончилась за 10 лет до этого, только теперь можно сказать, что часть наследия в виде американо-российских договоренностей о контроле над вооружениями осталась в прошлом. Однако некоторые внутренние проблемы, вызывавшие беспокойство в период «холодной войны», включая защиту прав человека и развитие демократии в России, должны были оставаться в повестке дня. Бушу негоже было безразлично наблюдать, как Путин вел наступление на свободы в своей стране. Вильсонианские идеалы, которых Буш придерживался в других частях света, должны были стать частью его политики в отношении России. Осуждение антидемократических действий российских властей не привело бы к окончанию чеченской войны или восстановлению плюрализма на российском телевидении. Однако заявления США в поддержку демократии придали бы больше последовательности стратегической линии Буша во внешней политике. Более того, твердая позиция Буша в отношении регресса российской демократии явилась бы поддержкой тем российским демократам, которые все еще боролись за ее идеалы. В долгосрочном плане поддержка этих сил способствовала бы демократизации России.
МАССОВЫЙ ЭКСПОРТ ДЕМОКРАТИЧЕСКИХ ИДЕАЛОВ. Встречи президентов на высшем уровне являются далеко не единственным средством продвижения демократии. На протяжении 90-х годов США финансировали сотни других программ во имя развития демократии. В ходе обменов за счет технической и финансовой помощи американские программы обеспечивали продвижение в Россию демократических идей. Учитывая незначительное финансирование этих программ, проследить, насколько они способствовали распространению в России американских демократических норм, еще труднее, чем проследить распространение идей капитализма. Львиная доля экономической помощи в 90-х годах была связана с финансированием программ ядерного разоружения. Это был перекос, это была ошибка. Уроки 90-х годов в России заключаются в том, что поддержка демократии и рыночных преобразований должны проводиться одновременно и скоординированно с одинаковой долей внимания. Имеются весьма убедительные данные о позитивном влиянии демократизации на экономическое развитие посткоммунистических стран{1139}. Попытка стимулирования рыночных реформ без выделения соответствующих ресурсов на развитие демократии является пустой тратой денег.
Надо отдать должное Агентству международного развития, которое изменило соотношение между экономической помощью и помощью в развитии демократии. Руководители AMP ускорили сокращение программ экономической помощи за счет продления программ поддержки демократии. Агентство увеличило перераспределение средств из государственного сектора в пользу прямой помощи российскому обществу. На протяжении ряда лет AMP также выделяло более значительную часть ресурсов для поддержки программ за пределами Москвы.
Очень трудно установить прямое влияние, оказываемое привнесенными извне демократическими идеями, когда демократическая практика в России имеет так много изъянов. Тем не менее, как уже отмечалось ранее, данные опросов показывают, что в философском плане россияне восприняли демократические идеи, хотя и были разочарованы тем, как они реализуются на практике{1140}. И пусть российские демократические институты еще не отвечают стандартам западной либеральной демократии, сегодня они более демократичны, чем 10 лет назад (даже если они стали менее демократичны, чем были несколько лет назад). В какой-то мере американское влияние способствовало достижению этих результатов.
Значительная результативность в этой сфере была связана не с высшими эшелонами правительства США, но с неправительственными организациями. В критические моменты развития российских политических институтов, будь то подготовка проекта конституции, проработка в парламенте избирательных законов или внедрение системы присяжных заседателей в российскую судебную практику, американские представители снабжали своих российских партнеров ценной информацией о существующих моделях и опыте, накопленном в других странах, включая, разумеется, Соединенные Штаты. В обобщенном виде можно утверждать, что все демократические институты пришли в Россию с Запада: после семи десятилетий советского коммунизма идеи состязательных выборов, многопартийной системы или гражданского общества пришлось сюда импортировать.
Но если американские неправительственные организации могли помочь в конструировании институтов, присущих демократическим государствам, то до настоящего времени они очень мало повлияли на функционирование этих институтов. Формально российские политические правила игры напоминают демократические институты, но неофициально российская политика все еще находится под влиянием недемократических процедур. Например, в России проводятся выборы, и они дают определенные результаты, но выборы эти не свободные и не честные. Американские программы обеспечения законности при взаимодействии с российскими правительственными ведомствами в очень незначительной степени повлияли на улучшение деятельности правовой системы. И наконец, идеи сдержек и противовесов и принцип разделения властей вбрасывались в Россию по бесчисленному количеству каналов, но исполнительная власть продолжает доминировать как на федеральном, так и на местном уровнях.