Помощь демократии: третья и самая слабая опора
Программа совместного снижения угроз была инициирована администрацией Буша и получила дальнейшее развитие при Клинтоне. В центре внимания также оставалась продовольственная помощь России. Гуманитарная катастрофа, которую в 1992 году предсказывали бывшему Советскому Союзу с обложек американских еженедельных журналов, так и не произошла. Однако сформировавшееся в Конгрессе США могущественное аграрное лобби позаботилось о том, чтобы эти программы не сокращались, несмотря на поступавшую информацию о коррупции, бесхозяйственности и вообще отсутствии потребности в ней. Даже в 1993 году на встрече в верхах в Ванкувере почти половина всех средств, выделенных в помощь России, предназначалась для обеспечения поставок продовольствия. Из общей суммы в 1,6 млрд. долл. двусторонней помощи, выделенной России, 194 млн. долл. ушло на оплату безвозмездных поставок, 700 млн. — предоставлено в виде связанных кредитов на закупку продовольствия. На этом фоне определенным контрастом выглядит то, что администрация Клинтона на этой же встрече в Ванкувере выделила дополнительно 148,4 млн. долл. на развитие частного сектора и только 48 млн. долл. — на поддержку демократии. Почти десятилетие спустя бюджет помощи все еще предусматривал 60,5 млн. долл. на продовольствие по линии Министерства сельского хозяйства США, то есть в четыре раза меньше того, что Управление международного развития выделило в тот же год на поддержку демократии{329}.
Примат экономики
Несмотря на глубокую вовлеченность новой команды Клинтона в вопросы уменьшения стратегической угрозы и предоставления продовольственной помощи России, у нее была возможность принимать некоторые стратегические решения в плане расстановки акцентов в отношении экономической и политической помощи. В период администрации Буша средства, выделявшиеся на оказание помощи России, были невелики, а стратегия их распределения определена весьма нечетко. Руководитель Управления международного развития в тот период Брайан Этвуд вспоминает: «Если взять начальный период, когда мы только пришли к власти, эта программа была абсолютно неорганизованна; все было в руках Дика Армитийджа из Госдепартамента. Он вел себя, как ребенок в кондитерской лавке, бросал деньги в разные стороны, надеясь, что из этого что-нибудь да выйдет. Никакой стратегии не было, а в AMP многие просто не хотели связываться с этой программой»{330}. Однако по мере того, как ассигнования на помощь росли, новой команде приходилось определять приоритеты.
Начиная с 6 февраля 1993 г., когда состоялось первое заседание руководителей администрации, эта группа в течение трех месяцев занималась разработкой общей стратегии в отношении России и других новых независимых государств. В работе группы участвовали: Клинтон, советник по национальной безопасности Энтони Лэйк, его заместитель Самуэль Бергер, вице-президент Гор со своим советником по национальной безопасности Леоном Фертом, ответственные сотрудники аппарата СНБ по данному региону Тоби Гати и Николас Берне, посол по особым поручениям для стран ННГ Строуб Тэлботт и советник президента Джордж Стефанопулос{331}.
На этой ранней стадии у представителей Министерства финансов и СНБ были различные приоритеты, а Госдепартамент, несмотря на высокий статус Тэлботта, не играл особой роли в этой сфере в силу того, что тот (по его собственному признанию) не имел опыта в вопросах экономики. В период своего пребывания в должности он фокусировался на таких традиционных стратегических проблемах, как американо-российские отношения, которые стали темой многих книг, написанных им в более ранний период его карьеры. Многие бывшие деятели администрации Клинтона отмечают, что Тэлботт не занимался техническими аспектами приватизации, стабилизации или социальных реформ. Брайан Этвуд вспоминает: «Эти вопросы нагоняли на него скуку. Он — блестящий аналитик, репортер и писатель. Я видел [его] некоторые личные заметки после возвращения из поездок, там все было очень четко. Но в экономике он был слаб. Госсекретарь Уоррен Кристофер и представитель США при ООН Мадлен Олбрайт также отмечали, что Тэлботт не уделял внимания экономике»{332}.[68]
Была ли разработка программ помощи технической проблемой, которой должны были заниматься специалисты, а не высокопоставленные деятели политического направления? Вспомним, что последняя грандиозная программа помощи Европе была названа не по имени заместителя или помощника госсекретаря. Все помнят ее как «план Маршалла» в честь госсекретаря, который огласил ее и наблюдал за ее реализацией. Оглядываясь назад, бывший исполняющий обязанности российского премьер-министра Егор Гайдар отмечает, что отсутствие на этом поле крупной политической фигуры имело отрицательные последствия: «Я не думаю, что лидеры основных западных держав не понимали масштаба стоящей перед ними задачи. Проблема, на мой взгляд, заключалась в том, что не было лидера, способного выполнить ту организующую и координирующую роль, которую сыграли в послевоенном восстановлении Европы Гарри Трумэн и Джордж Маршалл»{333}.
И вот вместо плана Кристофера или плана Клинтона Россия получила план Саммерса-Липтона. В первые годы именно Саммерс и Липтон предложили администрации Клинтона основные принципы организации помощи России. Это им удалось главным образом потому, что у них были теоретически обоснованный план реформ и четкое представление об инструментарии, необходимом для его воплощения в жизнь. У тех же, кого интересовала демократизация, не было ни вразумительного плана, ни инструментов. Эти два новых чиновника Министерства финансов считали, что осуществление экономических реформ создаст лучшие условия для реформ в политической сфере. Вспоминает Липтон: «Мы считали, что Америка должна была четко обозначить свою поддержку реформ в России.
Мы исходили из того, что американская поддержка реформ в глазах Ельцина, в глазах элиты и общественности в целом поможет тем, кто хотел провести эти реформы»{334}. Если Россия не сможет стабилизировать свою экономику, то у демократии не будет никаких шансов. Саммерс и Липтон разработали комплексный план достижения стабилизации, которая, в свою очередь, должна была создать благоприятный контекст для других реформ на микроэкономическом уровне и для политических перемен.
И хотя многие в администрации просто не понимали технических деталей стабилизации или помощи в сфере приватизации, сама по себе общая идея приоритета экономических реформ, за которыми должны были последовать другие реформы, пользовалась широкой поддержкой. Эта стратегия формировалась под влиянием академических теорий. Четыре десятилетия назад весьма уважаемый ученый Сеймур Мартин Липсет писал: «Чем богаче нация, тем больше шансов на ее демократическое устройство»{335}. Многие в администрации принимали эту гипотезу как факт, ссылаясь на то, что модель экономического развития Южной Кореи и Тайваня явилась мощным стимулом к демократизации, и Россия должна пойти аналогичным путем[69]. Даже китайская модель отсрочки демократических реформ и форсирования реформ экономических многим представлялась более предпочтительной переходной моделью по сравнению с той неразберихой, которую создал Михаил Горбачев, начав те и другие реформы одновременно.
Слабое развитие российского гражданского общества было дополнительным аргументом в пользу такой последовательности. С этой точки зрения России необходимо было сначала создать средний класс и только потом переходить к демократии[70]. В тот период, как утверждали некоторые, в России не было четко определившихся групп, выступавших за капитализм. У избирателей должен был появиться интерес, определяемый в контексте новой капиталистической системы, прежде чем они смогут осмысленно голосовать. По иронии судьбы этот анализ перекликался с марксистской теорией: россияне должны были обрести классовое сознание, прежде чем они начнут действовать политически{336}.[71]
Еще один аргумент в пользу последовательного осуществления реформ с приоритетом в области оказания экономической помощи был опять-таки связан с опасностями, которые таило в себе одновременное проведение политических и экономических реформ. Многие экономисты считали, что большая часть общества будет переживать экономические трудности, связанные с издержками переходного экономического периода. Однако если это большинство, как и полагается в демократическом обществе, будет контролировать правительство, то оно будет испытывать искушение отстранить реформаторов от власти, прежде чем реформы приведут к экономическому росту{337}.
Таким образом, сторонники этого подхода считали, что в переходный период реформаторы должны быть защищены от популистского давления. Некоторые даже выступали за временную диктатуру, пока не закончится процесс экономических преобразований.
Американские сторонники отсрочки политических реформ в интересах экономики выдвигали еще один вполне убедительный аргумент, ссылаясь на то, что их партнеры в России придерживались такого же мнения. Российские реформаторы тоже считали, что реформы должны проводиться последовательно, с приоритетом в области экономики{338}. После провала августовского путча 1991 года и последовавшего в декабре того же года роспуска СССР в российском правительстве сложилось единое мнение, что Ельцин имел всенародный мандат на проведение радикальной экономической реформы. В октябре 1991 года Ельцин заявил на Съезде народных депутатов: «Мы боролись за политическую свободу, а теперь должны дать свободу экономическую»{339}. Российские реформаторы также поддержали этот новый акцент на экономику. Так, Владимир May, в то время советник Гайдара, вспоминает: «В тот момент [конец 1991 года] — осознанно или нет — было принято важное решение, и реформа политической системы остановлена. Если в 1988-1989 годах политические реформы были главным приоритетом Горбачева и его сподвижников, то Ельцин решил заморозить ситуацию, сохранить статус-кво в отношении организации государственной власти»{340}.[72] Даже те, кто позже критиковал темпы и масштабы экономической реформы Ельцина, были согласны с его последовательной стратегией. Такие организации как «Демократическая Россия», которые ранее выступали за политические реформы, теперь признали приоритет экономических реформ{341}. Неудивительно, что их сторонники в США также высказались в поддержку такого подхода.
И наконец, российские экономические реформаторы считали, что время их ограничено до той поры, пока вера в Ельцина и поддержка его реформ не пойдут на убыль{342}. Кстати, к концу 1992 года Гайдар уже был отстранен от власти. Движимые представлением о лимите времени, реформаторы хотели провести экономические преобразования в максимально сжатые сроки и сделать их необратимыми, пока они остаются у власти[73]. Все, что отвлекало от целеустремленной работы по закреплению рыночных реформ, считалось второстепенным. Их американские партнеры, особенно в Министерстве финансов, разделяли эту точку зрения. Даже когда приверженность Ельцина демократии оказалась под вопросом — во время обстрела парламента в октябре 1993 года и особенно после начала военной акции в Чечне в декабре 1994 года, — сторонники экономических реформ в американской администрации продолжали настойчиво доказывать необходимость поддержки Ельцина и его правительства, поскольку оставалось все меньше времени до наступления того момента, когда российское общество отвергнет программу реформ{343}.
Эти система приоритетов отражалась в бюджетах. В начале 90-х годов и на протяжении всего десятилетия главную роль в этом играл Международный валютный фонд, который был сфокусирован исключительно на экономической реформе[74]. Двусторонняя американская экономическая помощь, осуществлявшаяся под контролем правительства США вне связи с многосторонними финансовыми институтами, тоже отражала этот «приоритет экономики». В первые годы львиная доля западной помощи России вообще шла на обеспечение экономических, а не политических реформ. Суммарный бюджет Управления международного развития за 1995 год отражает этот приоритет экономических реформ по сравнению с политическими[75]. В таблице 5.2 эти программы перечислены в порядке размера бюджетов.
Таблица 5.2.
Помощь России по линии AMP на 30 сентября 1995 г.{344}
(Категория …… Млн. долл.)
Инициативы частного сектора …… 445,91
Фонды предприятий …… 274,00
Реформа жилищного сектора …… 203,60
Демократическая реформа …… 99,50
Энергетика и окружающая среда …… 98,70
Улучшение здравоохранения …… 90,00
ННГ: обмены и подготовка кадров …… 88,17
Энергосбережение и рыночная реформа …… 75,83
Природоохранная политика и технология …… 62,60
Экономическая реструктуризация и финансовая реформа …… 59,60
Реструктуризация продовольственной системы …… 49,70
ННГ: специальные гуманитарные инициативы …… 38,46
Фонд Евразии …… 12,90
Итого: …… 1598,97
Из 5,45 млрд. долл. прямой американской помощи России в период 1992-1998 годов только 2,3%, или 130 млн. долл., предназначались программам, непосредственно связанным с демократической реформой[76]. Когда к этим цифрам добавляются средства, направленные правительством США по каналам Министерства торговли, Зарубежной корпорации частных инвестиций, американского Эксимбанка и Агентства по торговле и развитию, то приоритет экономики становится еще более наглядным.
В годы дискуссий, возникших в ответ на неоднозначные результаты российских экономических реформ, аналитики, неправительственные эксперты и правительственные чиновники — все подчеркивали отрицательные последствия указанной системы приоритетов в области реформ, которая с подачи Саммерса и Липтона была в целом принята администрацией Клинтона за основу политики. Некоторые утверждали, что еще раньше не было уделено достаточного внимания реформированию российских институтов{345}. Другие подчеркивали пренебрежение вопросами социальных гарантий. На эту критику Клинтон и другие западные представители отвечали в то время и в последующем, ссылаясь на то, что они хорошо понимали важность реформирования российских институтов, но просто видели, что в тех условиях нельзя было откладывать реформы до тех пор, пока в стране не укоренятся эти новые институты. Напомним приводившееся ранее высказывание Стэнли Фишера: «Сейчас вы читаете высказывания этих критиков о том, как мы не понимали необходимости институционной реформы. Это неправильно. Честно будет сказать, что никто не понимал, насколько трудной будет эта реформа с учетом интересов бюрократических и других групп, специальных интересов, существовавших в России. Я бы не сказал, что необходимость этой реформы недооценивалась. Скорее, это касалось оценки трудностей, связанных с изменением этих институтов»{346}. Кроме того, российское правительство уже само начало (хотя частично и с неоднозначными результатами) многие реформы, которые обычно ассоциируются с попытками проведения в России политики «шоковой терапии». Команда Клинтона видела свою роль в том, чтобы помочь в проведении этих реформ, а не пытаться переписать их или повернуть вспять то, что уже было спланировано.
Другая группа критиков подчеркивала отсутствие демократических реформ как главную причину экономических трудностей в странах с переходными режимами вообще и конкретно в России{347}. Например, в докладе Национального демократического института Госдепартаменту в декабре 1994 года отмечалось: «Экономическое развитие без политической свободы является противоречием и в конечном счете обречено на провал. Демократическая политическая система и свободная рыночная экономика являются двумя сторонами одного и того же процесса, зависящими друг от друга»{348}. В ретроспективе опыт реформ в посткоммунистических странах показывает, что те, кто более быстро идет по пути демократизации, показывают лучшие результаты в экономике{349}. Однако решения относительно последовательности проведения реформ должны были приниматься тогда, когда этого опыта еще не было. Общее мнение в 1993 году было как раз противоположным — считалось, что демократизация затруднит проведение экономической реформы. К тому же в январе 1993 года эта критика не звучала столь четко, а сторонники такого подхода еще не вошли во внутренний круг администрации Клинтона, определявший политику в области иностранной помощи[77]. Советники Клинтона считали, что демократическая консолидация в России имела важное значение для национальной безопасности США{350}, что экономическая реформа будет способствовать консолидации демократических сил, а не наоборот.
Таким образом, отдавая приоритет экономике, все полагались на «настоящих экономистов» — Саммерса и Липтона, и в центре внимания было здоровье макроэкономики.
Продолжение демократической помощи на местном уровне
В риторическом плане администрация Клинтона была за продвижение демократии в России. Однако американская риторика не подкреплялась американскими долларами. Например, в 1993 году на встрече в Ванкувере США и Россия создали совместную Комиссию по проблемам конверсии, окружающей среды и торговли, но аналогичной рабочей группы по проблемам политической реформы создано не было. Управление международного развития совместно с Национальным фондом за демократию финансировали деятельность в России Международного республиканского института, Национального демократического института и Института свободных профсоюзов, Центра международного частного предпринимательства. AMP поддерживало программы демократической помощи, осуществлявшиеся через его организации АВ A-CEELI и ARD-CHECCHI, а также Международным фондом избирательных систем, агентством «Интер-ньюз», Фондом Евразии и рядом других неправительственных организаций{351}. Эти группы вели работу по формированию политических партий, ассоциаций бизнеса, профсоюзов, гражданских организаций, по продвижению избирательной реформы, созданию правового режима и независимой прессы. Бюджеты этих организаций были всего лишь бледной тенью того, что шло на «техническую помощь» в области экономики. На пике программ финансовой помощи в 1994 финансовом году, когда Россия получила 1,6 млрд. долл. в рамках Закона «О поддержке свободы…», только 99,5 млн. долл. предназначались на поддержку политических реформ. Помощь администрации Клинтона к моменту последнего бюджета экономической помощи России на развитие демократии в рамках того же Закона несколько расширилась — на 16,1 млн. долл. Эта цифра составляла всего лишь 2% от общего объема американской помощи России в 2001 году{352}.
Учитывая энергичную риторику высших представителей американской администрации по поводу важности демократических преобразований в России, относительно малые ассигнования на помощь развитию этой демократии представляются примечательными. Поддержка демократических реформ — трудный и плохо понимаемый процесс, заставляющий одних утверждать, что США вообще не должны с этим связываться. Такой подход заметно контрастировал с хорошо понятной программой достижения экономической стабилизации. Западные чиновники, как американцы, так и европейцы, вообще трудно представляют себе, как надо эффективно продвигать демократию за рубежом{353}. Другие предостерегали, что поддержка демократии — слишком деликатный процесс. Но тогда почему поддержка идеи свободных выборов является политически более острой проблемой, чем советы о том, как перераспределять собственность?
Третий и, пожалуй, самый убедительный аргумент связан с уже обсуждавшимся приматом экономической реформы. Если американцы будут слишком энергично двигать демократические реформы, они могут осложнить достижение своих целей в преобразовании российской экономики.
Четвертый, часто употреблявшийся представителями администрации Клинтона аргумент сводился к тому, что помощь демократии не требует таких больших затрат и обходится дешевле, чем помощь в экономике. Брайан Этвуд поясняет: «Программы поддержки демократии не требуют больших затрат. Даже если речь идет о проведении успешной избирательной кампании, может потребоваться 15-20 млн. долл. на оборудование и обеспечение процесса голосования, а это не такие большие деньги»{354}.
Скудным американским ассигнованиям на помощь российской демократии соответствовало и недостаточное внимание, уделявшееся российской государственной реформе. Рынок для своего успешного развития нуждался в государстве, которое защищало бы его, но помощь США в реконструкции российского государственного аппарата была минимальной. AMP финансировало некоторые проекты, направленные на создание режима правового государства, но в начале 90-х годов эти программы были малоэффективны{355}. Программ, направленных на сокращение государственного аппарата, считавшихся многими иностранными аналитиками приоритетными, просто не существовало{356}. Были некоторые мелкие проекты по оказанию технической помощи в плане проведения реформ местного самоуправления, но они составляли лишь часть общего пакета помощи. Например, Фонд Евразии вел некоторую работу в этом направлении, но из его общего годового бюджета в 20 млн. долл. только 23% было выделено на обеспечение реформ местного самоуправления{357}.