Более глубокие экономические и политические болячки
Однако за внешним благополучием политическая и экономическая система России все еще страдала от многих болезней. В политическом плане это была фактическая болезнь — болезнь Ельцина, — которая с самого начала второго президентского срока ограничила его дееспособность и ослабила политическую волю руководства в момент, когда Россия катилась к финансовому краху 1998 года{670}. Первые месяцы второго срока Ельцин оправлялся после сложной операции многоэлементнога шунтирования на сердце. После краткого появления в Кремле в декабре Ельцин вернулся к исполнению своих обязанностей президента весной 1997 года. Отсутствие Ельцина позволило олигархам получить больший контроль над деятельностью правительства. Два из них, Владимир Потанин из Эксимбанка и Борис Березовский из Логоваза, фактически вошли в правительство. Помимо своего официального поста заместителя секретаря Совета безопасности Березовский стал играть важную роль в Кремле как член ближайшего окружения Ельцина, которое иногда называлось «семьей».
Однако Анатолий Чубайс не намеревался уступать рычаги управления государством Березовскому и его союзникам. Как глава президентской администрации, а фактически как регент во время длительного периода выздоровления Ельцина Чубайс хотел установить новые правила игры для российского капитализма, которые отделят государство от олигархов{671}. Было похоже, что Чубайс хотел искупить свои грехи за организацию два года назад кампании залоговой приватизации.
Конфликт между различными концепциями взаимоотношений государства и общества, которых придерживались Березовский и Чубайс, вспыхнул во время аукциона государственной телекоммуникационной компании «Связьинвест». Как и Газпром, Связьинвест была создана из сотен малых организаций, чтобы превратить ее в жизнеспособную частную компанию, и стала самой крупной телекоммуникационной компанией в России. Глава Мост-банка Гусинский, возглавлявший империю СМИ «Медиа-мост», решил, что он сможет взять Связьинвест голыми руками. Все другие олигархи уже отхватили себе жирные куски в виде нефтяных и других компаний в сфере природных ресурсов через программу залоговых аукционов. Теперь пришла его очередь. Он заключил союз с Березовским и финансовой группой «Альфа-групп» для создания капитала, который позволил бы ему купить Связьинвест. Чубайс был готов позволить Гусинскому купить эту компанию, но только при условии, что он сделает самую высокую ставку в ходе «честного» аукциона{672}.
До Связьинвеста никогда не было настоящих состязательных аукционов. Все предыдущие аукционы крупных компаний были закулисными сделками (которые Чубайс санкционировал). Гусинский был возмущен попытками Чубайса изменить правила, но, тем не менее, решил принять участие в аукционе. И проиграл. Владимир Потанин и консорциум западных инвесторов, включая Джорджа Сороса, перекрыли ставку Гусинского и его партнеров на 160 млн. долл. (1,87 млрд. долл. против 1,71 млрд.).
Чубайс был в восторге от процесса и считал, что рынки начали работать{673}. Гусинский был в бешенстве и заявил, что Чубайс раскрыл ставку Гусинского Потанину. Используя различные средства массовой информации, Гусинский решил уничтожить Чубайса и его реформистское правительство. Березовский присоединился к драке и пустил в ход принадлежащую ему самую крупную в России телекомпанию ОРТ, чтобы опорочить Чубайса и его союзников. Развязанная Березовским и Гусинским кампания разгребания грязи вскрыла некоторые весьма неудобные для Чубайса и его соратников факты, включая самый скандальный — относительно контракта на подготовку книги, по которому Чубайс и члены его группы — всего пять авторов — получили каждый по 90 тыс. долл. за написание отдельных глав книги о приватизации[136]. (От избирательной кампании 1996 г. осталось 450 тыс. долл. наличными. Книжные контракты были способом «отмыть» эти деньги и вернуть их руководителям избирательной кампании.) В результате книжного скандала трое ближайших помощников Чубайса были вынуждены уйти со своих постов в правительстве. Чубайс сохранил пост вице-премьера, но потерял важный портфель министра финансов. Его репутация была подмочена.
Борьба Чубайса и его товарищей за власть заставила их отложить свои амбициозные планы экономической реформы. Вопреки надеждам Запада второй президентский срок Ельцина не привел к быстрому запуску экономических реформ в России. Вместо этого политическая борьба продолжала мешать достижению реального прогресса в решении назревших экономических проблем.
Упорный бюджетный дефицит
Несмотря на войны олигархов и их последствия для правительственной команды реформаторов, Чубайс все еще был уверен, что экономика находится в стабильном состоянии и движется в направлении выздоровления. Чубайс и его соратники с гордостью подчеркивали, что им наконец удалость победить инфляцию и стабилизировать курс рубля. Чтобы подчеркнуть эту победу, в январе 1998 года Центробанк выпустил новую рублевую купюру, с которой исчезли три ноля. Теперь курс обмена долларов вместо 6000 руб. за 1 долл. стал 6 руб. за 1 долл., и Чубайс обещал сохранить этот курс.
Однако в результате обострения проблем российской экономики давление на рубль возрастало. Укрощение инфляции и стабилизация курса рубля были достигнуты за счет применения новых налоговых и монетарных инструментов. После принятия Конституции 1993 года исполнительная власть получила контроль над Центробанком, установила контроль над его председателем и таким образом устранила денежную эмиссию как источник инфляции. Но налоговая политика не выдерживала никакой критики. На протяжении 90-х годов бюджетный дефицит сохранялся, и правительству никак не удавалось провести через парламент сбалансированный бюджет{674}. Делавшиеся в последний момент уступки, необходимые для принятия бюджета, особенно удовлетворение требований аграрного лобби, неизменно приводили к расширению финансовых обязательств, которые правительство не могло выполнить, что вызывало необходимость постоянного «замораживания» расходов. Хронический недобор налогов также подрывал основы рациональной налоговой политики. По одной оценке, в 1997 году компании заплатили государству только 10% полагающихся налогов. (Налоговый кодекс требовал пересмотра. Если бы компания платила государству все полагающиеся налоги, она была бы вынуждена отдавать ему всю свою прибыль.)
Представители МВФ, непосредственно отвечавшие за Россию, испытывали нарастающее беспокойство по поводу существующего в стране налогового дисбаланса. Осенью 1996 года в МВФ шла дискуссия о том, что делать в связи с неспособностью российского правительства собирать налоги, и это приводило к периодической приостановке выплат из Фонда долгосрочного финансирования (Extended Fund Facility){675}. Особенно злостными неплательщиками налогов были олигархи, и в 1997 году налоговый дефицит был на уровне 7% от внутреннего валового продукта, почти на 4% выше намеченного показателя в 3,2%{676}.
В начале десятилетия Центробанк просто печатал новые деньги и выдавал новые кредиты для покрытия дефицита, то есть проводил политику, подогревавшую инфляцию и подрывавшую стабильность обменного курса. Во второй половине 90-х годов, после того как принятие Конституции обеспечило правительству контроль над Центробанком, оно решило использовать новый комплекс неинфляционных методов для борьбы с дефицитом.
Во-первых, Центробанк прекратил печатать деньги. В свою очередь, нехватка ликвидных средств в экономике стимулировала бартер — исключительно неэффективный метод осуществления расчетов{677}. По оценкам экспертов, к 1998 году более половины расчетов в промышленности осуществлялось через бартер. В дополнение к этому жесткая монетарная политика усугубляла проблему взаимной задолженности предприятий. Согласно одному из проведенных исследований, задолженность предприятий возросла с 33,9% от внутреннего валового продукта в 1993 году до 54,2% к концу 1997 года{678}. Отсутствие жестких бюджетных ограничений в отношении коммерческих фирм, что отчасти объяснялось ростом задолженности предприятий, позволяло менеджерам сосредоточиться на увеличении степени своего контроля над их деятельностью, а не на их реструктуризации и привлечении инвестиций{679}. Отсутствие реструктуризации на уровне предприятий, в свою очередь, затрудняло экономический рост (в сравнении с более успешными реформами в странах Центральной Европы) и привело к затягиванию процесса оздоровления российской экономики{680}.
Второй новаторский способ достижения стабилизации заключался просто в невыплате задолженности по зарплате государственным служащим. Разрыв между расходной частью принятого бюджета и фактическими расходами всегда оставался значительным. В 1998 году в связи обострением критики правительства Ельцин попытался еще больше уменьшить расходы, объявив 26 мая новые предложения к бюджету, который должно было сократить на 10 млрд. долл., что составляло 12% от бюджета 1998 года. Стратегия нарушения ранее данных обязательств привела к взрыву в сфере оплаты труда и пенсионного обеспечения. Поскольку рабочие и пенсионеры не были достаточно организованы, чтобы протестовать против безответственного поведения правительства, оно могло безнаказанно использовать этот метод «макроэкономической стабилизации»{681}.
В-третьих, в дополнение к долгам МВФ и Всемирному банку российское правительство начало занимать деньги на международных рынках. Предпочтение было отдано евробондам. Международному валютному фонду и российскому правительству нравились евробонды, но представители Всемирного банка позже утверждали, что придерживались другого мнения, считая, что предоставляемые в долларах ссуды основывались на завышенном курсе рубля. Когда русские в конце концов провели девальвацию рубля, долговое бремя российского правительства многократно увеличилось. Это были долгосрочные долларовые облигации, которые российское правительство продавало инвесторам. К лету 1998 года долг российского правительства в средне- и долгосрочных обязательствах такого рода составил 4,25 млрд. долл.{682},[137]
Четвертый новаторский метод, предложенный в 1995 году Министерством финансов для наполнения бюджета, предусматривал выпуск краткосрочных бондов, названных по-русски государственными краткосрочными облигациями, или ГКО, и среднесрочных бондов, известных как ОФЗ. ГКО были деноминированы в рублях и подлежали оплате в срок от трех до шести месяцев, что делало их особенно привлекательными для тех вкладчиков, которые стремились к быстрому обороту своих денег. Этот долговой инструмент стал особенно популярен после того, как в 90-х годах западные инвесторы получили прямой доступ к рынку ГКО.
Некоторое время эта творческая смесь работала. Многие приветствовали ГКО как особенно полезную новацию, которая, не повышая инфляции, приносила доход в государственный бюджет и одновременно давала инвесторам преимущества низкоинфляционных учетных ставок и стабильность валюты. В начале десятилетия банкиры получали несметные прибыли за счет государственных кредитов, которые они после определенной задержки предоставляли конечным пользователям. Такая задержка в силу большой инфляции была весьма прибыльной. Теперь они могли делать деньги другим способом, причинявшим меньший вред макроэкономической стабилизации.
Недостаток этой схемы заключался в том, что весьма привлекательный рынок ГКО помогал поддерживать завышенный курс рубля (шесть рублей за доллар), что затрудняло национальным производителям выход на внешний рынок и конкуренцию с дешевым импортом. У российских банков тоже не было заинтересованности в предоставлении рискованных ссуд еще не зарекомендовавшим себя и убыточным предприятиям, когда они могли получать огромные прибыли по гарантированным правительством ГКО[138]. Проценты, выплачиваемые по ГКО, были безобразно высокими, особенно в 1998 году, когда Министерство финансов было вынуждено повысить учетную ставку, чтобы побудить держателей ГКО оборачивать их каждые три месяца во избежание снижения общей суммы задолженности. (Другими словами, правительство занимало новые деньги по высокой ставке, чтобы оплатить старые долги по более низкой ставке.) Тем не менее, чиновники российского правительства и их союзники на Западе надеялись, что стремительный рост учетных ставок по краткосрочным облигациям будет носить временный характер и продолжится только до тех пор, когда правительство введет новые налоговые правила и проведет структурные реформы, необходимые для сбалансирования бюджета и стимулирования экономического роста. О доверии иностранцев можно судить по темпам, которыми они покупали евробонды, выпущенные российским правительством, а впоследствии и российскими региональными администрациями. В 1997-1998 годах они аккумулировали массив евробондов в объеме 15 млрд. долл. Иностранные банки проявляли это доверие к русской экономике настоящим взрывом предоставления кредитов российским компаниям. В 1997 году инвестиционный портфель тоже «взорвался», достигнув объема 46 млрд. долл., или 10% российского внутреннего валового продукта. По некоторым оценкам, примерно две трети обращавшихся в России ценных бумаг принадлежали иностранцам{683}.
Роль внешних факторов: Азия, нефть и фонды хеджирования
В комплексе, однако, эта схема поддержания стабильности не могла служить долгосрочным решением. Рынок ГКО рос экспоненциально. В 1994 году рынок краткосрочных облигаций составлял всего 3 млрд. долл. К 1997 году задолженность по ГКО составляла 64,7 млрд. долл., а к лету 1998 года она возросла до 70 млрд. долл.{684} По одной из оценок, к июлю 1988 года рынок ГКО и ОФЗ расширился до 15,9% валового внутреннего продукта{685}. Примечательно, что иностранная составляющая рынка ГКО росла быстрее, чем кто-либо ожидал, сначала через посредников, а после 1 января 1998 г. напрямую, когда российское правительство либерализировало этот рынок. В то время МВФ добивался либерализации российского рынка капиталов, поскольку, по мнению представителей МВФ, это шло, скорее, на пользу частному сектору, чем самому фонду, в плане финансирования бюджетного дефицита России. Администрация Клинтона также сделала либерализацию рынков капитала одним из устоев своей политики в отношении стран со складывающейся рыночной экономикой. К лету 1998 года примерно треть российского рынка ГКО принадлежала иностранцам{686}. Расширяющееся участие иностранцев в рынке ГКО создало дополнительное давление на рубль, поскольку для этих инвесторов, вкладывавших в облигации твердую валюту, падение курса рубля означало уменьшение стоимости облигаций. Для хеджирования своих ставок иностранцы, так же как и русские, покупали в банках форвардные долларовые контракты. За определенную плату эти форвардные контракты гарантировали покупателю твердую цену на их инвестиции в ГКО в привязке к конкретной дате в будущем. Неспособность осуществлять выплаты по этим счетам стала одной из главных причин краха многих российских банков после августа 1998 года.
Финансовый кризис в Азии заметно усилил нервозность иностранных вкладчиков на российском рынке ГКО, а также иностранных кредиторов России. Причины кризиса в Азии и в России были совершенно разными. Азия явилась жертвой высокой задолженности частного сектора, в то время как Россия пострадала от плохого менеджмента в сфере правительственной налоговой политики{687}. Однако те же самые люди, которые теряли деньги в Южной Корее, были инвесторами и на российском рынке. Когда на других рынках наступил момент платежей по форвардным обязательствам, они вынуждены были изымать свои капиталы из России. Например, 28 октября 1997 г. в ответ на произошедший накануне крах азиатского рынка иностранные инвесторы изъяли значительный объем своих капиталов из России, что вызвало падение фондового рынка на 20 пунктов — самое крупное за всю историю. Чтобы спасти рубль, Центробанку пришлось использовать около 1 млрд. долл. своих резервов, а чтобы побудить иностранных инвесторов продолжить работу на российском рынке, Министерство финансов, которое до сих пор сопротивлялось требованиям МВФ о повышении учетных ставок, в конце концов было вынуждено поднять доходность по ГКО. За месяц до финансового краха доходность по этим казначейским обязательствам достигла 113%{688}. Отток западных капиталов из России также вызвал падение цен на еврооблигации, под которые российские банки активно брали кредиты, а также использовали их в качестве обеспечения других займов. По мере того как стоимость этого залогового обеспечения снижалась, российские банки были вынуждены искать новые источники твердой валюты — долларов, а не рублей, чтобы расплатиться с западными кредиторами[139]. Многие пытались получить наличность путем продаж ГКО на рынке, что, в свою очередь, давило на цены ГКО и фиксированный обменный курс рубля.
Финансовый крах в Азии имел еще одно последствие для российской экономики: падение цен на нефть[140]. Падение спроса в Азии на энергоресурсы привело в первом полугодии 1998 года к снижению цен на сырую нефть на 40% по сравнению с соответствующим периодом 1997 года{689}. Падение цен на нефть снизило доходы России от ее экспорта с прибыли в 3,9 млрд. долл. в 1997 году на отрицательное сальдо в размере 4,5 млрд. долл. за 1998 год{690}. В то же время драматически снизились налоговые поступления и резервы Центрального банка. Рынок охватили сомнения, сможет ли Центробанк и впредь защитить рубль.
Одним из возможных решений была постепенная девальвация рубля. В начале года российский экономист Андрей Илларионов несколько раз предлагал этот вариант правительству неофициально и в печати{691}.[141] Постепенная девальвация вызвала бы недовольство держателей ГКО и подогрела бы инфляцию, но она могла бы помочь сохранить резервы Центробанка и постепенно снизить задолженность по ГКО. В долгосрочном плане девальвация также помогла бы отечественным российским производителям, которые не могли конкурировать с дешевым импортом, особенно в области продовольствия и текстиля. Экспортеры и прямые иностранные инвесторы также получили бы от этого выгоду.
Однако российское правительство и Центральный банк категорически отвергли идею постепенной девальвации. По их мнению, укрощение инфляции и стабильный курс рубля были коронными достижениями их реформ[142]. Представитель Министерства финансов США Марк Медиш вспоминает, что для американцев резкая девальвация была наихудшим кошмаром. Для российского Центробанка победа над гиперинфляцией — это как «Сталинградская битва… К 1 января 1998 г. был готов новый рубль, что явилось огромной победой сильной монетаристской политики. Они были готовы пожать максимальные политические дивиденды как раз в тот момент, когда находились под наивысшим давлением извне. Даже если их конечной целью все-таки была постепенная девальвация, они не могли в этом признаться»{692}. В отличие от других реформ, стабильная валюта и низкая инфляция были такими вехами, которые каждый российский гражданин мог ощутить и оценить. Чтобы спасти эти победы, у Чубайса и его коллег в правительстве была еще одна идея — обратиться к американцам.