Приоритетность личностей и идей в политике США в отношении России
Вряд ли какая-либо из администраций проводила политику смены режимов столь ревностно, как администрации Вильсона и Рейгана, или же с такой энергией действовала в сфере баланса сил, как при Никсоне и Киссинджере. Большинство президентов пытались сочетать в своей деятельности оба начала. Советник президента Билла Клинтона по национальной безопасности Энтони Лэйк еще за десять лет до занятия им этого высокого поста писал: «Во внешней политике американцы постоянно разрывались между наследием твердолобого реализма и идеалистической верой в миссию Америки способствовать укреплению демократии и свободы личности… Последнее побуждает американцев в расширительном смысле толковать свою мощь, а первое — заставляет их осознавать ограниченность этой мощи»{11}. Независимо от «окраски» президенты, склонные к балансированию силой, всегда будут испытывать давление исторического наследия США как лидера демократического сообщества в плане привнесения в силовую политику либеральных идей, а сторонники изменения режимов — понимать, что, когда Америка нуждается в союзниках, она всегда может закрыть глаза на попрание либеральных ценностей. На протяжении первого десятилетия после окончания «холодной войны» обе эти тенденции оказывали влияние на политику США в отношении России. И все же в различные периоды после окончания «холодной войны» два различных философских подхода оказывали влияние на внешнюю политику конкретно и дифференцированно[6]. Центральным аргументом данной книги является утверждение о том, что идеи действительно оказывают влияние на выработку внешней политики. Цели внешней политики определяют не государства, какие-то структуры или бюрократические образования, а персонажи. Конкретные люди с именами и лицами, не просто «Соединенные Штаты» или «Россия» либо «глобализация» или «международный баланс сил» определяют внешнюю политику. В ходе выработки внешней политики представления людей о природе международных отношений оказывают самое непосредственное и ощутимое влияние на тот или иной выбор участников этого процесса[7]. Политические деятели — приверженцы конкретных идей могут повернуть политику всего правительства в определенном направлении. В нашем случае это Джеймс Бейкер и его идея ядерного разоружения, Энтони Лэйк и его идеи расширения НАТО, Уильям Перри и его идея сотрудничества в деле уменьшения угрозы или Лоренс Саммерс и Дэвид Липтон с их идеей макроэкономической стабилизации. Это только некоторые, наиболее яркие примеры того, как сочетание активных политических деятелей и новых идей оказало серьезное влияние на формирование политики США в отношении России в 90-х годах. Потенциальная значимость и казуальность таких идей особенно возрастают в периоды быстрых перемен, как это имело место после окончания «холодной войны», когда старые институты, нормы и привычные способы действий были поставлены под сомнение или разрушены, а новые правила игры, определяющие внешнюю политику (как внутри стран, так и на международной арене), еще не сложились{12}.
В конечном счете, пределы, в которых могли действовать творцы американской внешней политики, определялись соотношением сил на международной арене. Американской дипломатии приходилось принимать решения относительно поддержки процесса смены режима в России или уничтожения российского ядерного оружия именно потому, что США располагали возможностями для действий в этом направлении{13}. Тем не менее, сам по себе баланс сил на международной арене еще не определяет внешнюю политику государств{14}. Структурные или системные факторы, будь то баланс сил или международные институты, в наименьшей степени могут сдерживать самую могущественную страну в этой системе — Соединенные Штаты{15}. Равно как и ни одно геостратегическое соображение, например нефть или безопасность важного союзника, не перевешивает все остальные внешнеполитические интересы. Ближе всего к этой черте — проблема распространения ядерного оружия, но даже это соображение не определяет, какой должна быть политика США в отношении России. При выработке внешнеполитического курса США в отношении России в постсоветский период творцы американской внешней политики стояли перед выбором альтернатив, и этот выбор в значительной степени определялся их представлениями о международной политике.
Нельзя сказать, чтобы внутриполитические соображения были существенным фактором, который ограничивал возможности исполнительной власти США в плане формирования политики в отношении России после 1991 года. В тот же период (как и в другие периоды) на других направлениях внешней политики важную роль в ее формировании играли корпоративные лобби, группировки в Конгрессе, этнические и другие группы специальных интересов{16}. Однако что касается России, то после 1991 года влияние этих групп было менее ощутимым[8]. Скорее, на формировании «русской» политики США после окончания «холодной войны» в большей степени сказывался философский подход к этой проблеме президента и его ключевых советников. Со сменой администраций менялись представления о системе международных отношений и о самой России; менялись представления об интересах национальной безопасности США, и это, естественно, оказывало влияние на выработку политики США в отношении постсоветской России.
Джордж Герберт Уокер Буш и разумный реализм
Президент Джордж Буш-старший был приверженцем теории «баланса сил». Он склонялся к реализму никсоновского типа, и это неудивительно, учитывая, что он сам и его советник по вопросам национальной безопасности Брент Скоукрофт занимали высокие посты в администрации Никсона. Когда Советский Союз начал разваливаться, Буш был больше обеспокоен сохранением глобальной стабильности, чем поддержкой свободы в Советском Союзе и России. С учетом приверженности республиканцев идеям свободного рынка и демократии первая администрация Буша подчеркивала важность сохранения западной системы мира и процветания и возможности для России найти свое место в этой системе. Последний президент эпохи «холодной войны», однако, не был склонен тратить на это существенные ресурсы.
Главным для Буша-старшего было гарантировать мирный переход от привычной для нас системы к новому мировому порядку. В то время как мир менял свои очертания, основной целью администрации Буша оставалось обеспечение бескровного характера этих преобразований. Ведущая задача в области национальной безопасности — создание условий для того, чтобы на постсоветском пространстве не возникло другой державы, которая могла бы противостоять американской гегемонии. В докладе, подготовленном под руководством министра обороны Дика Чейни, говорилось: «По существу, цель региональной оборонной стратегии заключается в том, чтобы обеспечить лидерство США в формировании неопределенного пока будущего, сохранить и расширить стратегическую устойчивость, добытую ценой таких больших усилий»{17}.
Преобладание реализма в первой администрации Буша над вильсонианством было заметно не только по отношению к Советскому Союзу и России. Команда Буша могла говорить о своих обязательствах по сохранению целостной и свободной Европы (обращаясь, таким образом, к идеалам Вильсона), однако на Балканах администрация четко давала понять, что она не будет предпринимать каких-то шагов по предотвращению этнических чисток, поскольку у США, по выражению госсекретаря Джеймса Бейкера, «в этой драке не было своей собаки»{18}. Югославия могла стать проблемой лишь в случае распространения конфликта и вовлечения в него других крупных держав. Поэтому администрация Буша направила небольшой американский контингент в Македонию, но только для того, чтобы не допустить распространения конфликта, а не для тушения пожара. Аналогичным образом США возглавили коалицию для изгнания Ирака из Кувейта, но не для свержения Саддама Хусейна или расчленения Ирака, а потому, что главной задачей было сохранение баланса сил в регионе{19}.
Президент Буш сделал очень мало для поощрения смены режима в Советском Союзе. И хотя он сам и его внешнеполитическая команда приветствовали инициированные Михаилом Горбачевым внутренние перемены в СССР, они воздерживались от проведения активного курса, который мог бы ускорить этот процесс или придать ему какое-то конкретное направление. Реформы, по мнению Буша, были внутренним делом советского руководства, на что США должны были только реагировать, но не пытаться стимулировать их или придать им какую-то форму. Вообще перспективы радикальных перемен вызывали у Буша и его команды чувство нервозности. Распад в 1991 году Югославии стал наглядным примером того, что может случиться в многонациональном государстве, когда его составляющие потребуют независимости. В области внешней политики Джордж Буш стремился заручиться советской поддержкой идеи членства в НАТО объединенной Германии, а также войны в Персидском заливе. Что касается внутренней ситуации в Советском Союзе, Буш хотел прежде всего избежать возникновения гражданской войны по югославскому сценарию в стране, которая простиралась на одиннадцать часовых поясов и обладала тысячами ядерных боезарядов. Поэтому проблема независимости составлявших Советский Союз национальных республик для большинства членов внешнеполитической команды Буша не была приоритетной[9].
Большую часть срока пребывания в Белом доме Буш и его советник по национальной безопасности Брент Скоукрофт надеялись, что Горбачев удержится у власти. В конце концов Горбачев делал США одну уступку за другой, и Буша со Скоукрофтом беспокоило, что за этим может последовать. Но на события осени 1991 года было невозможно повлиять извне, и команде, ориентированной на «холодную войну», уже в начале 1992-го пришлось перестраиваться в условиях драматического появления пятнадцати новых постсоветских и посткоммунистических государств.
После распада Советского Союза команда Буша предпринимала шаги, которые должны были способствовать интеграции России с Западом, но основной акцент все-таки делался на внешнюю политику России, а не на внутренние преобразования. В ядерной сфере это означало совместную работу с Россией и новыми независимыми государствами по консолидации советского ядерного арсенала, обеспечению единого управления и командования. В области экономики основное внимание уделялось мерам, которые позволили бы России избежать дефолта по внешним долгам, а не оказанию крупномасштабной помощи в строительстве рыночной экономики.
После развала Советского Союза стратегическое ядерное оружие осталось на территории четырех бывших советских республик: России, Украины, Беларуси и Казахстана. Зиму и весну 1992 года госсекретарь Джеймс Бейкер потратил на то, чтобы склонить Беларусь, Украину и Казахстан согласиться с вывозом их огромных ядерных арсеналов на территорию России. Вывоз всех ядерных боеголовок был завершен к концу первого срока пребывания в Белом доме Билла Клинтона, и это стало одним из самых важных, хотя и оставшимся почти незамеченным, успехов американской внешней политики в этом регионе.
В 1991-1992 годах усилия администрации Буша по снижению уровня этой вполне реальной и непосредственной угрозы предпринимались без какого-либо активного участия в происходивших в России внутренних преобразованиях. Таким образом, ее цели в экономической сфере были гораздо менее амбициозны. Кандидат в президенты США Билл Клинтон и бывший президент Ричард Никсон (демонстрируя драматическое отступление от своей прежней практики игнорирования внутренней политики других стран) весной 1992 года призывали президента Буша оказать крупномасштабную финансовую помощь новой команде российских реформаторов. Но такая помощь не поступила. Вместо этого Министерство финансов США во главе с министром Николасом Брэйди потребовало, чтобы Россия признала долги, накопленные предыдущим режимом.
В целом смысл сигналов, которые посылала команда Буша России и другим республикам, поднимавшимся из руин Советского Союза, заключался в следующем. Если вы хотите, чтобы Запад вас принял, вы должны сделать «это», «это» и еще «то». Установите контроль над ядерным оружием. Возьмите обязательство выплатить долги. Несмотря на то что многие на Западе призывали администрацию Буша предоставить России более существенную экономическую помощь, уделять ей больше внимания и вообще более активно включиться в процесс ее преобразования, Буш и его команда возложили это бремя на саму Россию. И если преобразование России увенчается успехом, ее примут в западный клуб.
Билл Клинтон и демократическое расширение
Преемник Буша Билл Клинтон был сторонником преобразования режимов — либералом вильсонианского типа. Он считал, что после окончания «холодной войны» важнейшей задачей в сфере обеспечения национальной безопасности должно стать расширение сообщества демократических стран с рыночной экономикой. В концептуальном документе администрации Клинтона, подготовленном в 1994 году, отмечалось: «Наша стратегия в области национальной безопасности основывается на расширении круга демократических стран с рыночной экономикой при одновременном сдерживании и противодействии целому ряду угроз нашим союзникам и нашим интересам. Чем прочнее будут позиции демократии и чем глубже будут идти процессы политической и экономической либерализации в мире, особенно в странах, представляющих геостратегическое значение для США, тем в большей степени будет обеспечена наша безопасность и тем больше будет вероятность процветания нашей нации»{20}. Клинтон считал, что появление демократического режима в России приведет к возникновению новых отношений в сфере безопасности, позволит США уменьшить расходы на оборону и высвободить ресурсы для осуществления особенно важных, с его точки зрения, внутренних программ. Только с преобразованием России могут быть получены настоящие мирные дивиденды. В отличие от администрации Буша, Клинтон и его команда были намерены проводить политику содействия проведению демократических и рыночных реформ России в качестве основного средства ее интеграции в западное сообщество демократических государств.
Однако оказание экономической помощи и поддержка демократии не были столь очевидны. В качестве своей первой внешнеполитической инициативы Клинтон подготовил внушительный пакет иностранной помощи для России, но это оказалось одноразовым мероприятием. Американские лидеры постоянно подчеркивали важность демократического процесса, но на практике Клинтон принял решение поддерживать Ельцина вне зависимости от того, что делал его московский друг, особенно в драматический период штурма Ельциным собственного парламента в октябре 1993 года и военной интервенции в Чечне год спустя. Для команды Клинтона именно Ельцин олицетворял реформы, а его противники — регресс и возможный возврат коммунизма.
Клинтон не отказался от политики «баланса сил», проводившейся его предшественником. Администрация Клинтона добилась вывода ядерного оружия из нерусских республик (при этом предполагалось, что Россия будет их добрым соседом), а также вывода российских войск из стран Балтии: Эстонии, Латвии и Литвы. Однако в период администрации Клинтона даже эта политика «баланса сил» имела некий вильсонианский оттенок. Достижение отмеченных целей в области национальной безопасности было принципиально важно для Клинтона в реализации его планов включения России в западный клуб демократических стран с рыночной экономикой. Для ускорения этого процесса и поощрения России Клинтон предложил ей финансовую помощь, дипломатическую поддержку и даже проявил готовность несколько изменить правила приема стран в западное сообщество. Это уже было совсем не то, о чем говорил Буш: «Сначала реформируйтесь, а потом вы сможете вступить в клуб». Клинтон предложил свою помощь в вопросе приема России в западное сообщество потому, что считал: если Россия станет членом сообщества, это поможет процессу внутренних преобразований, которые, в свою очередь, будут способствовать улучшению ее отношений с Западом. Подход Клинтона подчеркивал причинно-следственные связи между преобразованиями, интеграцией и ролью США в достижении обеих целей.
Команда Клинтона даже использовала терминологию взаимодействия и интеграции в решении таких проблем, как, например, Дэйтонские мирные соглашения 1996 года, которые принесли мир Боснии, а также в расширении НАТО, что в понимании российской элиты создало угрозу интересам России. В каждом из этих случаев повестка дня определялась США: в первом — путем принуждения к окончанию войны в Боснии и Герцеговине на американских условиях, а во втором — путем создания благоприятных условий, на которых страны-бывшие члены Варшавского договора: Польша, Венгрия и Чехия, могли вступить в НАТО. Однако это не была чисто силовая игра вильсонианской администрации. США активно предлагали России конкретную компенсацию за согласие с американской повесткой. В случае с Боснией администрация Клинтона помогла России найти такое место в составе миротворческих сил, чтобы это не выглядело, будто российские войска оказались в непосредственном подчинении НАТО. В случае с расширением НАТО Клинтон организовал в мае 1997 года пышную церемонию в Париже, где Ельцин смог подписать со всеми лидерами НАТО новое соглашение об отношениях России с этим блоком. Не случайно именно тем же летом Клинтон предоставил России равноправное членство в том, что в тот период являлось «большой семеркой» (группой семи промышленно развитых стран), которая теперь стала «восьмеркой» (следующим летом на своей ежегодной конференции в Бирмингеме «семерка» официально стала «большой восьмеркой»).
Несмотря на заинтересованность в осуществлении внутренних преобразований в России, Клинтон считал себя абсолютно свободным действовать в плане защиты национальных интересов США, даже когда Россия решительно возражала. Клинтон и его администрация добились расширения НАТО и возглавили военную кампанию этого блока против Сербии, потому что новое соотношение сил в международном сообществе позволяло им сделать это. Однако в начальный период правления своей администрации он подчеркивал необходимость активного использования денег и опыта США для оказания помощи России в строительстве капитализма и демократии. Именно этот акцент на традиционное вильсонианство оказался под огнем критики, когда в конце 90-х годов российские политические и экономические реформы стали пробуксовывать.
Во второй срок пребывания у власти Клинтона и Ельцина три крупных политических катаклизма: в развитии демократии, экономической помощи и интеграции в вопросах безопасности, привели к краху амбициозных американских планов и вызвали настоящий спад в американо-российских отношениях со времени окончания «холодной войны».
Сначала произошел экономический кризис августа 1998 года, вызвавший разочарование американских экономистов и побудивший их дистанцироваться от попыток оказания помощи в проведении реформы российской экономики. Вскоре все сообщество западных экспертов по России стало дебатировать вопрос: «Кто потерял Россию?».
Потом в марте 1999 года НАТО начало воздушные военные операции в Косово. И хотя русские сыграли существенную роль на заключительном этапе этого конфликта, когда Слободан Милошевич капитулировал, война привела к охлаждению отношений между Россией и НАТО до конца президентства Клинтона. Американские и российские официальные представители видели эту войну по-разному. Администрация Клинтона считала, что Америка несет свободу угнетенному народу. Команде Ельцина полагала, что американская военщина вторглась в традиционную сферу российского влияния. Это означало конец любых надежд на сотрудничество США и России в рамках НАТО (и только события 11 сентября 2001 г. смогли их воскресить).
Через несколько месяцев Россия возобновила войну в Чечне, что привело к массовым проявлениям жестокости и нарушениям прав человека. Затем последовало подавление прессы, что еще больше ослабило хрупкие демократические институты России. Теперь уже казалось, что все шансы на экономические и демократические преобразования и объединение усилий в плане безопасности были окончательно потеряны.
К осени 1999-го российская политика Клинтона оказалась в тупике. Главный эксперт Клинтона по России Строуб Тэлботт призывал к «стратегическому терпению», но терпение иссякло. Эксперты по вопросам безопасности выражали все большую тревогу в связи с тем, что Россия продолжала продажу ядерных технологий Ирану. К тому же новый российский президент Владимир Путин отказывался заключить крупное соглашение по сокращению арсенала наступательных ядерных боеголовок при условии, что США сохранят за собой право вести работы по созданию ограниченной противоракетной обороны в соответствии с пересмотренным Договором о противоракетной обороне. Когда на завершающем этапе своей администрации Клинтон занялся поисками мира на Ближнем Востоке и попытками продвижения в решении проблем Корейского полуострова, Россия вообще отошла на задний план. Это стало разительным контрастом с тем серьезным акцентом на Россию, которым началось президентство Клинтона в 1993 году.
Джордж Уокер Буш: от реализма к выборочному либерализму
К началу американской президентской кампании 2000 года уже говорили не о том, как Россия была преобразована и интегрирована, а скорее о том, как она была потеряна. Если Клинтон жаловался, что Буш-старший сделал слишком мало, то новый Джордж Буш и его советники критиковали Клинтона и вице-президента Альберта Гора за то, что те пытались сделать слишком много, чтобы повлиять на внутренние дела России. Они утверждали, что подлинные интересы Америки лежали не в русле вильсонианства, а в возврате к реальной политике. Поскольку же сила была единственным фактором, имевшим значение, команда Буша пришла в Белый дом не с акцентом на Россию, как две предшествующие администрации, а с политикой, которая ставила во главу угла укрепление отношений прежде всего с союзниками в Северной Америке, Азии и Европе и только после этого — развитие связей с Россией. И хотя эта политика радикально расходилась с той, с чего начинала команда Клинтона, она не сильно отличалась от того, с чем Клинтон завершал свое пребывание в Белом доме в январе 2001 года. Было совершенно очевидно, что Россия отошла на периферию внешней политики Соединенных Штатов.
Новая команда Буша критиковала Клинтона и Гора в ходе избирательной кампании 2000 года за то, что в вопросах внешней политики они придавали слишком большое значение тесным личным взаимоотношениям с президентом Борисом Ельциным и премьер-министром Виктором Черномырдиным. По иронии судьбы Буша-старшего обвиняли в такой же привязанности к Михаилу Горбачеву. Но как бы ни пыталась новая команда Буша строить свою внешнюю политику с государствами, а не с индивидуальными политиками, она не могла игнорировать вопросы внутренней политики и персоналий в России. На первой же встрече с Путиным в Словении в июне 2001 года Буш уделил особое внимание установлению личных отношений со своим русским коллегой.
После террористических актов против США 11 сентября 2001 г. президент Буш неожиданно вышел на совершенно новый комплекс идей относительно внешней политики, который был гораздо ближе философии Рональда Рейгана и Вудро Вильсона, чем его собственного отца или Ричарда Никсона. В нескольких важных выступлениях он провел мысль о том, что является сторонником пересмотра системы международных отношений, а не их сохранения{21}. Опубликованная осенью 2002 года доктрина «национальной безопасности» Буша делает защиту свобод личности во всем мире четко провозглашенной целью американской внешней политики. Во многих регионах мира, объяснял президент, свобода личности может быть обеспечена только путем смены режима. После 11 сентября Буш, по крайней мере риторически, стал ближе к сторонникам преобразования режимов и дистанцировался от сторонников поддержания баланса сил{22}. До настоящего времени, однако, Буш старался избирательно продвигать вильсонианские идеалы. Если, например, на Ближнем Востоке Буш и сторонники преобразования режимов в его администрации были готовы укреплять демократию, даже если это означало применение силы, то они не проявили особого энтузиазма в использовании такой же стратегии в отношении России. После 11 сентября Буш еще более энергично стал сближаться с Путиным как с союзником в войне с терроризмом. Команда Буша была более чем счастлива перейти от политики игнорирования России к политике тесных связей с ней, тем более что Россия не препятствовала созданию американских военных баз в Средней Азии. Это сближение, однако, не было полным возвратом к ранним годам администрации Клинтона, и внутренние преобразования в России не стали предметом двусторонней заинтересованности. Вместо этого после 11 сентября на первое место вновь вышла международная роль России. Администрация Буша также уделила первостепенное внимание выработке новой повестки в вопросах стратегических ядерных вооружений (включая отмену Договора о противоракетной обороне), войне с терроризмом и стала уделять меньше внимания внутренним проблемам России, таким как поведение российской армии в Чечне или наступление Путина на независимость прессы.